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1、第十章 证券监督管理机构,前言,证券的监督管理这一概念可以分解为四个要素，即监管主体、监管对象、监管方式和监管目标。市场监管的合法性与合理性来源于纠正市场失灵的客观需要。与其他产品要素市场一样，证券市场同样存在垄断、价格操纵、信息披露失实、内幕交易等破坏市场竞争秩序的不良因素，这些都为证券监管提出了要求。鉴此，证券监管的对象主要是证券发行、上市、交易活动以及证券市场的相关主体。证券监管的方式主要是通过制定法律和其他规范性文件，以及通过严格执法来规制市场主体和市场行为。证券监管的目的在于保证证券市场的信息得以真实、准确、完整地披露，提高市场透明度，惩罚市场违法违规行为，从而维护证券市场秩序，保护
2、投资者的合法权益和社会公共利益。,广义的监管主体包括政府监管部门及公众组织，狭义的监管主体仅指政府监管部门。一般而言，当提及证券监管主体时，多指狭义概念上的政府监管部门，而不将证券自律监管机构列入。美国证券交易委员会(Securities and Exchange Commission,SEC)德国联邦金融监管局(Federal Financial Supervisory Authority,BaFin）新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore,MAS）香港证券及期货事务监察委员会(Securities and Futures Commission，SF
3、C)中国证券监督管理委员会(China Securities Regulatory Commission,CSRC),我国的证券监督管理机构,我国的证券监督管理体制经历了一个由多个机构共同监管到由一个专门机构集中监管的演变历程。20世纪80年代，我国证券市场甫一成立，主要由中国人民银行作为证券业的主管机关。但随着证券市场的飞速发展，亟需建立统一和集中的监管体制。1992年10月，国务院证券委员会（简称国务院证券委）和中国证券监督管理委员会（简称证监会）宣告成立，其中前者负责对证券市场进行宏观管理，后者则是其执行机构。这两大机构的成立，标志着我国证券市场进入了集中监管的时代。1998年4月，国务
4、院证券委和证监会合并，形成为今天的中国证券监督管理委员会，为国务院直属正部级事业单位，从而正式确立了我国的集中统一证券监管体制。新旧证券法都没有明确规定证券监督管理机构的具体名称，而只是笼统称为“证券监督管理机构”，但从我国证券监管机制的现状看，中国证监会以及其设立在各地的派出机构是我国的证券监督管理机构，当是无庸置疑的。,新法改革,中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）是对中国证券市场实行集中统一监管的机构。多年来，证监会在期望和责难中负重前行，对证券市场的规范和发展作出了巨大的贡献。但证监会在履行发展和规范证券市场的职责的过程中，也面临着极大的困难，同时也产生了一系列问题。例如：执法
5、机构职能冲突，执法资源不足，执法方式过于刚性等等。鉴此，相较于原证券法，新证券法作了如下调整：第一，扩大了证券监督管理机构的监管范围。第二，强化了证券监督管理机构的监管职权。第三，细化证券监督管理机构监督和调查的程序规定。第四，改善了证券监督管理机构履行职责的外部环境。,证券监督管理机构的职权(A179)证券监督管理机构的监管措施(A180)证券监管机构监管权力的制约(A181、182、184、186、187)证券监管机构监管权力的保障(A179s2、A183、A185),证券法第179,国务院证券监督管理机构在对证券市场实施监督管理中履行下列职责：（一）依法制定有关证券市场监督管理的规章、规
6、则，并依法行使审批或者核准权；（二）依法对证券的发行、上市、交易、登记、存管、结算，进行监督管理；（三）依法对证券发行人、上市公司、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金管理公司、证券服务机构的证券业务活动，进行监督管理；（四）依法制定从事证券业务人员的资格标准和行为准则，并监督实施；（五）依法监督检查证券发行、上市和交易的信息公开情况；（六）依法对证券业协会的活动进行指导和监督；（七）依法对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处；（八）法律、行政法规规定的其他职责。,一、证券监督管理机构的职权,(一)规则制定、审批权 证券监督管理机构的规则制定权与审批核准权是指国务院
7、证券监督管理机构在对证券市场实施监督管理中，可以依法制定有关公司上市和市场监管的规范性文件，并可在行政许可法的框架内履行行政许可权，包括对交易所制定的上市规则、交易所章程的审批等。如：新证券法第50条规定“证券交易所可以规定高于前款规定的上市条件，并报国务院证券监督管理机构批准”。又如：新证券法第103条规定“证券交易所章程的制定和修改，必须经国务院证券监督管理机构批准”。,(二)证券市场行为的监督管理权 1.证券的发行监管 证券的发行包括公司债券的发行和股票的发行。其中，公司债券的发行根据新证券法第17条的规定，由国务院授权的部门或国务院证券监督管理机构进行发行核准。在实践中，国务院授权的部
8、门是指国家计划委员会与中国人民银行，之所以有一部份的债券发行也要由证券监督管理机构进行监管，是因为有些债券是可转换为股票的可转换债券。证券监督管理机构对股票的发行监管权主要体现在对公司股票发行的核准权上，它共分为四个阶段，分别为受理阶段、初审阶段、发行审核委员会（以下简称发审委）审核阶段与核准发行阶段，未被核准的企业可以向证监会申请复议。其中，发审委对于股票的发行审核至为关键。根据中国证监会股票发行审核委员会暂行办法，发审委委员由有关行政机关、行业自律组织、研究机构和高等院校等推荐，并由中国证监会聘任。发审委委员应依法结合自身的专业知识，独立、客观、公正地对股票发行申请进行审核。因此，此次新证
9、券法第23条明确规定“参与审核和核准股票发行申请的人员，不得与发行申请人有利害关系，不得直接或者间接接受发行申请人的馈赠，不得持有所核准的发行申请的股票，不得私下与发行申请人进行接触。”第228条还相应地规定，若有违反前述法律规定的职责，必须依法追究其法律责任。,2.证券的上市监管 新证券法在第179条第2项中添加了“证券上市”这一新的监管事项。需要明确的是，这一改动并不意味着在原证券法框架下，证券监督管理机构不需要监管证券上市事项，而是因为根据原证券法的规定，证券的上市核准权属于证券监督管理机构，所以没有必要在监管事项中列入“证券上市”一项，否则会形成证券监督管理机构自我监管的逻辑悖论。而根
10、据新证券法第48条，股票的上市核准权改由证券交易所享有，所以本条款也做了相应的改动，以实现证监会对交易所履行上市核准职责的监管。3.证券交易、登记、存管、结算的监督管理 证券监督管理机构的证券交易、登记、存管、结算的监督管理权是指证监会及其派出机构在证券发行、上市后对证券的交易、登记、存管、结算等一系列环节予以持续监管。比如证券交易过程中的内幕交易行为、操纵市场行为、虚假陈述行为、证券公司的欺诈行为等，证券监督管理机构要对其进行查处，其他人员若发现证券违法违规情形，也应及时向证监会报告。4对信息披露的监督管理 信息公开包括发行信息公开和持续信息公开，发行信息公开是证券市场有序发展的基础，主要包
11、括新证券法第12条第1款第4项所规定的股票发行招股说明书、以及新证券法第17条第1款第3项所规定的债券募集办法。持续信息公开是指证券交易过程中的信息公开，主要包括上市公告书、年度报告、中期报告、临时报告和上市公司收购公告等。,（三）证券市场主体的监督管理权 证监会及其派出机构依法对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构的证券业务活动进行监督和管理，对于违法或违规现象予以查处。（四）违法、违规行为查处权 证券监督管理机构的违法、违规行为查处权是其维护证券市场秩序，保护投资者利益的主要手段。（五）其他职责 在新证券法中，这是一个兜底性条款，
12、根据此款，证监会的职责除了上述几项外，还包括法律、行政法规规定的其他职责。,新证券法第180条,国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施：（一）对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构进行现场检查；（二）进入涉嫌违法行为发生场所调查取证；（三）询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；（四）查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料；（五）查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移、隐匿或者毁损
13、的文件和资料，可以予以封存；（六）查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户；对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以冻结或者查封；（七）在调查操纵证券市场、内幕交易等重大证券违法行为时，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以限制被调查事件当事人的证券买卖，但限制的期限不得超过十五个交易日；案情复杂的，可以延长十五个交易日。,证券监督管理机构的监管措施,（一）现场检查权 即证券监督管理机构在依法履行职责的时候，不需要证明该被检查人有违法嫌疑就可以对证券发行人、上市公
14、司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构进行现场检查。现场检查作为一种监管手段是相对于非现场检查而言的，它是指证监会及其派出机构的相关检查人员亲临检查现场，通过听取汇报、查验有关资料等方式进行实地检查。非现场检查主要是通过手工或计算机系统对公司上报的业务报表、财务报表等有关资料进行定期和不定期的统计分析，通过设置风险预警指标及时发现公司存在的问题。这种根据被检查人上报的书面材料所展开的分析，具有被动性，但实施成本较低，适合持续使用。通过现场检查及时发现问题，在处罚违法、违规行为的同时也对其他市场主体起到了威慑作用，有利于净化证券市场环境、保护投资者的利益，
15、重塑证券市场的投资信心。但要特别强调的是，现场检查所耗成本较大，且客观上也为检查人员权力寻租和被检查人行贿提供了机会，如果检查人没有遵守纪律和法定程序，也会影响检查结果的公正性。此外，由于现场检查方式对被检查人的日常营业也会产生较大影响，所以从“适度监管”的角度出发，不宜过多采用这一监管措施。,（二）调查取证权 即证监会及其派出机构工作人员在依法查处违法、违规行为时，有权进入涉嫌违法行为发生场所调查取证。（三）询问权 即证监会及其派出机构的工作人员在依法查处违法、违规行为时，有权询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与调查事件有关的事项作出说明，被调查的单位和个人有配合的义务。（四
16、）查阅、复制、封存权 相对于原法，新证券法增加了“查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料”的权力。财产权登记有工商登记、不动产登记、抵押权登记、机动车登记、税务登记等，涉及面较广。通过强化调查手段，方便了证券监督管理机构违法行为查处权的行使。另外，可以被封存的对象还增加了“可能被毁损的文件和资料”，且证券监管机构不仅可以查阅与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料，还有权复制上述资料。,（五）查询、冻结、查封权 即证监会及其派出机构的相关职能部门在调查有违法违规嫌疑的当事人时，可以查询他们及与被调查事件有关的单位和个人的资金账户
17、、证券账户和银行账户。如果进一步有证据证明被调查人已经转移、隐匿违法资金、证券等涉案财产，隐匿、伪造、毁损重要性证据，或有以上行为的可能性时，可以在证监会主要负责人批准的前提下，冻结或查封被调查人的相应账号或财产等。该款相对于原证券法改动较大，体现为以下四个方面：其一，在查询事项中增加了“银行账户”，使得证监会的查询对象包括了资金账户、个人和单位的银行储蓄账户。其二，采取冻结、查封的前提，除了“可能”出现转移、隐匿行为外，还包括“已经”出现转移、隐匿行为。其三，扩大了冻结和查封措施适用的范围，除了原证券法规定的“资金与证券”外，还包括了其他“涉案财产”。其四，赋予了证券监管机构准司法权，即证监
18、会在行使冻结与查封权时只要由主要负责人内部批准即可，而无须再向司法机关申请。,（六）限制证券买卖权 即证券监督管理机构在调查操纵证券市场、内幕交易等重大违法行为时，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以限制被调查事件当事人的证券买卖，但限制期限不得超过十五个交易日，对于案情复杂的案件，可以延长十五个交易日。限制证券买卖权作为新设规定，也是为有效查处证券违法违规行为而增设的证监会的监管措施之一。但鉴于一旦限制证券买卖，会对被调查人造成较为重大的影响，所以此权力在行使过程中也设有不少限制，比如违法行为必须限定为“重大”，要求取得证券监督管理机构主要负责人的批准，对限制交易的最长期间也作了限制
19、性规定。,相关法条,第181条 国务院证券监督管理机构依法履行职责，进行监督检查或者调查，其监督检查、调查的人员不得少于二人，并应当出示合法证件和监督检查、调查通知书。监督检查、调查的人员少于二人或者未出示合法证件和监督检查、调查通知书的，被检查、调查的单位有权拒绝。第182条 国务院证券监督管理机构工作人员必须忠于职守，依法办事，公正廉洁，不得利用职务便利牟取不正当利益，不得泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密。第184条 国务院证券监督管理机构依法制定的规章、规则和监督管理工作制度应当公开。国务院证券监督管理机构依据调查结果，对证券违法行为作出的处罚决定，应当公开。第186条 国务院证券监
20、督管理机构依法履行职责，发现证券违法行为涉嫌犯罪的，应当将案件移送司法机关处理。第187条 国务院证券监督管理机构的人员不得在被监管的机构中任职。,（一）监管过程中应承担的义务 1监管行为须符合程序要件 国务院证券监管机构的监管人员在依法履行职责，进行监督检查（比如在进行现场检查、或调查）时，必须满足以下程序要件：其一，进行监督、检查的人员不得少于二人；其二，应当出示合法证件和监督检查、调查通知书；其三，如果不同时具备以上两个条件，被检查和调查的单位有权拒绝。2监管者的保密义务 证监会及其派出机构的工作人员由于工作关系，不可避免地接触到一些证券公司、上市公司等市场主体的商业秘密，比如在现场检查
21、时因为查阅到了被检查人的大量内部文件，其中可能就包括商业秘密，对此证监会的工作人员负有保密义务，不得泄露。另外，根据新证券法第228条，这里的证券监督管理机构工作人员也包括发审委委员。以上主体如果泄露了其所知悉的单位和个人的商业秘密，构成犯罪的，也要依据刑法追究其刑事责任。,3监管者不谋私利义务 国务院证券监督管理机构的工作人员必须忠于职守，依法办事，公正廉洁，不得利用职务便利牟取不正当利益。同样地，根据新证券法第228条，国务院证券监督管理机构的工作人员也包括发行审核委员会的成员。4.监管者的兼职禁止义务 国务院证券监督管理机构的工作人员不得在被监管的机构中兼任职务，其目的在于保证证券执法的
22、公正性。这也符合“当事人不能作为自己案件的法官”。这一古老的自然法原则。,（二）移交司法机关的义务 国务院证券监督管理机构在依法履行职责的过程中，如果发现证券违法行为涉嫌犯罪，应当将案件移送司法机关处理。证监会及其派出机构毕竟不是司法机构，其与公安机关、检察院等仍然保持着行政执法和司法的必要边界。另附：刑法(修正案六)对有关证券犯罪的规定作了相应的调整，体现在对第161条的修改及增加了“第169条之一”。（三）监管规则和处罚的公开义务 证监会在行使新证券法第179条第1款所赋予的规则制定权时，要将这些依法制定的规章、规则公开，还应公开的包括其工作制度。证监会及其派出机构依据调查结果，对证券违法
23、、违规行为作出的处罚决定，也要相应公开。“阳光是最好的防腐剂”，公开措施体现了政务公开原则，其透明度的提升也有利于公众监督，从而提高证监会及其派出机构的市场监管威信。在实践中，证监会制定的规章、规则、工作制度主要在其官方网站(http:/)和由证监会编辑出版证券期货法规汇编上公布。,相关法条,第179条第2款：国务院证券监督管理机构可以和其他国家或者地区的证券监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。第183条 国务院证券监督管理机构依法履行职责，被检查、调查的单位和个人应当配合，如实提供有关文件和资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。第185条 国务院证券监督管理机构应当与国务院其他金融监督
24、管理机构建立监督管理信息共享机制。国务院证券监督管理机构依法履行职责，进行监督检查或者调查时，有关部门应当予以配合。,证券监管机构监管权力的保障,（一）被监管人的配合义务 新证券法第183条规定，国务院证券监督管理机构依法履行职务的时候，被检查、调查的单位和个人应当配合，对于调查或者检查所需要的文件和资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。第230条规定，对于拒绝、阻碍证券监督管理机构及其工作人员依法行使监督管理检查、调查职权未使用暴力、威胁方法的，依法给予治安管理处罚。如果使用暴力、威胁方法的，则适用刑法关于妨害公务罪的规定，追究其刑事责任。这些规定为证监会行使前述检查、调查权提供了法律保障，有利于避免
25、浪费过多的时间和执法资源，提高执法效率，切实保护投资者的合法利益。,（二）信息共享机制 随着金融市场的整体发展，金融产品的关联性日益体现，一个金融市场所发生的风险不可避免地会波及另一个金融市场。此外，金融创新使不同金融机构之间的业务不断交叉，一些金融业务需要多个金融监管机构联合监管。为了适应我国金融业改革发展的需要，在保证我国金融市场的持续、稳健发展的同时促进金融创新，需要建立一个有效的金融监管部门合作机制。信息共享机制为此次修订的新增内容，它是指证券监管机构应当与其他金融监管理机构建立信息共享机制。即证监会、银监会和保监会各方须就维护金融稳定、重大监管事项和跨行业监管等问题定期进行协商、交流
26、和沟通有关信息，目的是协调银行业、证券业和保险业的监管政策，为金融机构创造良好的竞争环境，避免出现监管真空和重复监管，降低监管成本，提高监管效率，从而维护整个金融体系的稳定、效率和竞争力。这一作法也符合了目前国际监管的趋势，如一开始我们提及的德国金融监管局、新加坡金融管理局等，都是“大综合型”的监管机关。,（三）跨境监管合作机制 跨境监管合作机制亦是本次证券法修订的新增内容。资本的逐利性决定了其高度的流动性。各国资本市场的国际化趋势日益显现。为有效打击跨境证券违法违规行为，跨境监管合作就显得极为重要。尤其在在QFII(合格的境外机构投资者)制度施行以后，跨国的证券监管合作就显得更为迫切。并且，由于我国市场在总体上仍处于新兴加转轨阶段，监管经验很不充分，国外证券监督管理机构的成熟做法，对于我国的监管部门而言，具有十分重要的借鉴价值。目前，我国主要通过与其他国家或地区签署合作备忘录的方式来实现对外合作和跨境监管。,Thank You!,
