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1、第十一章行政绩效评估,第一部分学习目标,行政绩效评估的学习目标是通过本章的学习，了解行政绩效评估的一般内容和指标体系，以及在此体系之上进行评估的基本方法，能够对政府某项具体的工程或者政策的绩效进行简单评估。同时，能分析政府行政绩效不高的原因，找到改善行政绩效的途径。,第一节行政绩效评估的特点与作用,一、行政绩效评估的含义与特点（一）含义1.绩效的含义“绩效”（performance）也称“业绩”、“成绩”、“效果”等，指的是个人或组织开展的活动所取得的成就或产生的积极效果。绩效的观念首先运用于项目管理和人力资源管理方面，是管理科学和实践中的重要范畴之一。,2.行政绩效的含义行政绩效就是行政机关
2、利用法律、政策等手段进行社会管理活动和自身管理活动所产生的工作成就以及积极效果。,3.行政绩效评估的含义 美国著名公共行政学家尼古拉斯亨利认为，“绩效考核就是对执行公共方案时产生的一系列数据定期进行收集与报告，这些数据包括输入、工作量、输出、效果和生产率。”行政绩效评估就是运用科学、客观的方法、标准和程序，对行政绩效信息进行收集、整理、归纳、总结，并在此基础之上进行整体评估的活动，也称为行政绩效考核。,（二）发展 1、公共部门的绩效考核主要是从美国的地方政府开始使用的。1928年成立的美国市政标准委员会，目的在于建立政府服务效率的考核标准，它理所当然地被认为是公共部门绩效考核的创始者。1938
3、年德里和西蒙的名著考核市政行为的出版极大地推动了政府行为的考核运动。1946年，胡佛委员会第一份报告的发表把这种思想的大部分带到联邦政府，标志着联邦政府开始依靠预算来考核行政机构的绩效，历时达20年。,2、20世纪70年代后，政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流，强调政府行政的效率和效果，绩效评估作为一项政治活动蓬勃开展起来。以公共组织为对象的绩效评估于60年代中期始于美国，70年代初形成高潮。,（三）特点1.系统性2.层次性3.注重定量性4.多角度性5.公正性6.复杂性,1.系统性行政绩效评估是一个动态的过程，而不仅仅是评估的结果。行政绩效评估虽然在政府活动之后才能最终形成，但是它的过
4、程蕴涵在行政组织活动的全过程之中。2.层次性行政机关是一个层级组织，从不同的层级和部门来看，都有自己的工作绩效，因此，整个行政机关的绩效评估也呈现出层次性。,3.注重定量性绩效考核的关键可以说就在于，它以量化的方式评价和反映组织的工作效果，并清晰地指出组织是否朝着它的既定目标前进。对政府的行政绩效进行量化的统计和分析，有助于克服弊端，从而十分清晰地反映政府的工作成就和进展情况，使社会了解政府各项政策的制定、执行的基本状况和实际效果，为客观评价政府的运作合法性和成功度提供可靠的依据和支撑。,4.多角度性政府部门追求的目标和价值具有多样性和层次性，同时也富有弹性。目标的多样性表现为，政府的某项公共
5、政策也大都是各种目标的集合体，包含各种社会价值。目标的层次性表现为，在具体的政策和政府行为中，政府追求的众多目标表现出一定的层次感和主次性。,5.公正性公共部门提供公共服务，以公共利益为价值取向，这就要求，不论是行政绩效评估的标准还是执行活动，都必须体现社会公正性与合理性，符合公共行政的基本价值观。,6.复杂性行政管理的对象主要是社会及其成员，而社会是十分复杂的综合体，处于瞬息万变的动态过程之中。公共政策和行政行为的实施过程不仅受到管理主体自身因素的影响，更受到许多社会中不可控制因素的制约。,二、行政绩效评估的地位与作用（一）行政绩效评估的责任落实作用依据学者弗莱恩的观点和看法，公共部门对公民
6、至少在三个方面的事情上负主要责任：一是政府的支出必须获得人民的同意并按照正当程序支出；二是资源必须有效率地利用；三是资源利用必须达到预期的效果。,（二）行政绩效评估的对比作用对不同行政管理部门的经济、效率、效益情况进行全面比较，这是绩效评估的一个重要组成部分。这一比较一般可以采取三种形式：横向比较，即比较不同部门在同一时期的表现；纵向比较，即比较同一部门在不同时期的表现；综合比较，即实际表现与可能达到的最佳状态的比较。绩效评估的主要目的是通过比较发现问题，寻找差距，挖掘潜力，寻求改进的途径。,（三）绩效评估的计划辅助作用 绩效评估在计划阶段的辅助作用，首先表现在绩效指标有助于管理目标的分化。更
7、为重要的是，绩效评估的结果有助于确定下一阶段的指标并依此合理分配资源。,（四）绩效评估的监控支持作用 行政管理工作进入实施阶段后，必须时时对执行情况进行严密的监测，如发现背离计划的情况，就要预测它的可能后果并采取相应的控制措施。这就是管理活动中的监测与控制。,（五）绩效评估的民主和教育作用通过把政府各部门、各个公共服务机构在各方面的表现情况作出全面的、科学的描述并公之于众，无疑有助于广大群众了解、监督、参与政府的工作。同时，评估过程也是一个教育过程。,（六）绩效评估在吸引政治资源方面的作用绩效评估把政府的开支用途、运转情况、为提高绩效所作的努力与结果、面临的困难等公之于众，有利于克服公众中固有
8、的或因一两次不愉快经历而形成的偏见，在公众中建立和巩固对政府的信任，从而起到吸引更多政治资源的效果。,绩效评估还具有政治合法化、人力资源开发等方面的功能。最为重要的是，绩效评估的广泛应用，有助于在行政组织内部形成浓厚的绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的全过程，渗透到管理决策的各个环节。,三、行政绩效评估的效果（一）开展行政绩效评估能推进我国政治体制改革。（二）行政绩效评估能够提高我国政府的行政绩效。（三）行政绩效评估能改善和提高我国政府的信誉和形象。,（一）开展行政绩效评估能推进我国政治体制改革。在进一步深化改革过程中，必须对政府的投入产出、政府行为的效率与效果进行评价，确定问
9、题所在，并接受人民群众的监督，这是民主政治的基本要求。同时，随着体制改革进程，小政府、大社会的格局正在逐渐形成，政府绩效评估及其评估结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。,（二）行政绩效评估能够提高我国政府的行政绩效。现代政府管理的核心问题是提高绩效。行政绩效评估体现了“以结果为本”的管理理念，要求“按效果而不是按投入拨款”，而按效果拨款的前提是对结果的科学测定。在绩效评估的推动下，各种机构都要求根据本部门的内在职能和固有规律，制定本行业、本部门的工作绩效考评机制，事实上为各项工作划定了基本的工作标准和底线，这无疑会极大地促进行政绩效的提高。,（三）行政绩效评估能改善和提高我国政府的
10、信誉和形象。一方面，行政绩效评估实际上是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开，把政府在各方面的业绩情况作出全面、科学的描述并公布于众。另一方面，政府向公众公开所面临的困难和问题，并展示其为提高行政绩效所作的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见，建立公众对政府的信任。,第二节行政绩效评估的指标体系与评估程序,一、行政绩效评估的指标体系行政绩效评估是运用不同的指标来衡量政府绩效的过程，因此，确立评估的指标体系是评估活动的基础和核心。所谓行政绩效评估的指标体系，是指行政组织根据一定的价值准则所设定的作为衡量行政绩效高低的一系列数据、标准的总和。根据不同的标准，对行政绩效评估的指标体系
11、可作不同的分类。,（一）根据行政绩效的内容性质划分行政绩效评估指标体系1.经济发展指标（1）经济发展指标的含义经济绩效表现在经济的持续发展上，国民经济不仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。一般来说，一国的行政经济绩效主要是指宏观经济发展水平。（2）经济发展指标的内容人均国民收入的水平；人均国民收入的增长率；社会就业率；进出口总额；等等。,2.社会发展指标（1）社会发展指标的含义社会绩效是在经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括：人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供给及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间协调，
12、没有明显的对抗和尖锐的冲突；等等。,（2）社会发展指标的内容社会教育事业发展指标；社会卫生健康事业发展指标；环境保护指标；社会治安和事故指标。,3.政治发展指标（1）政治发展指标的含义在市场经济条件下，政治绩效最经常表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。,（2）政治发展指标的内容 行政机构管理指标；行政决策指标；政治性的行政决策民主化程度指标；公众和社会专家参与决策程度指标；决策程序的时效指标。,4.经济发展、社会发展和政治发展三类指标的关系（1）经济发展、社会发展和政治发展三类指标是有机结合在一起的
13、宏观层面的行政绩效评估指标。（2）经济发展在整个行政绩效体系中发挥基础作用，没有经济发展，后两者将失去物质基础。,（3）社会发展是行政绩效体系中的价值目标，没有社会全面发展，经济发展也将失去意义。（4）政治发展是整个行政绩效体系的中枢与核心，为实现经济发展和社会发展提供制度和法律的保证。只有这三方面指标有机地、全面地运用于行政绩效评估，才能达到客观和公正地评估行政绩效的目的。,（二）根据评估的方法划分行政绩效评估指标体系根据评估的方法划分，行政绩效评估也有若干类指标，国内外学者对此有着不同的看法。学者芬维克认为行政绩效评估包括了三个层面：经济、效率和效益，即著名的3E指标。学者弗莱恩在此基础上
14、加上了公平指标，成为4E，受到世界各国管理实践者的认同。,1.经济评估指标2.效率评估指标3.效益评估指标4.公平评估指标,1.经济评估指标（1）经济评估指标的定义经济评估指标即成本评估指标，一般指组织投入到管理项目中的资源水准。成本指标关心的是“投入”的项目，以及如何使投入的项目获得最经济的利用。,（2）经济评估指标的含义一个行政组织从事管理活动时实际投入的并不是金钱，而是由金钱转化而来的人力、物力、设备等等。而获得和维持这些人力、物力、设备所花的资金，就是投入的成本。不经济既可以表现为获得某一投入花了高于市场价的资金，又可以表现为超量投入，如办公条件过于豪华、设备闲置等等。,2.效率评估指
15、标（1）效率评估指标的含义人们通常将行政效率定义为行政投入与行政产出的比率关系。一般说来，行政效率与行政投入呈反比例关系，在行政产出一定的情形下，行政投入越高，行政效率越低；反之，行政效率越高。而行政产出与行政效率则呈正比例关系，在行政投入一定的情形下，行政产出越高，行政效率越高。效率评估主要测定产出与投入的关系。,（2）效率评估指标的类型效率指标通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。效率一般可以分为两种类型：一类是生产效率；另一类是配置效率。,3.效益评估指标（1）效益评估指标的含义效益评估关注的是组织工作的质和社会效果，也就是行政管理的有效性。没有质
16、的量和没有效益的效率是毫无意义的。效益评估是评估内容中最为重要的一项。人们对社会效果的测定可以从两方面着手：一是看管理活动的产出是否满足了社会或公众的需求；二是看这一活动的产出对既定目标的实现作出多大贡献。,（2）效益评估指标的类型目前一些流行的主要类型包括：质的量化展示；用民意测验测定效益和服务质量；质量保证体系。,4.公平评估指标（1）公平评估指标的含义公平指标通常是指接受行政机关服务的团体或个人所获得的公正性，一般无法由市场经济自身自发解决。（2）公平评估指标的类型公共行政学者弗雷德里克森曾经提出社会公平的复合理论，认为社会公平可以分为下列类型：单纯的个人公平；分部化的公平；集团性的公平
17、；机会公平；代际公平。,二、行政绩效评估的程序行政绩效评估程序是指实施行政绩效评估的过程及其所包含的各个阶段。实施具体的行政绩效评估应包括制定计划、初步调查、管理控制评估、详细评估和撰写评估报告五个步骤。（一）制定计划1.制定计划的目的2.计划的具体内容3.制定书面计划,1、制定计划的目的绩效评估的计划工作，主要是为了确定评估目标、范围以及为实现目标而采用的方法。（1）评估目标是指评估工作所要完成的任务。它包括两个方面的内容：一是评估对象和效益方面的内容；二是评估人员希望开发的潜在的评估成果和报告要素。,（2）评估范围是评估工作的界限，即空间和时间的界定。（3）评估方法主要包括为实现评估目标而
18、采用的检查与收集信息的方法，即资料收集方法与分析方法。,2.计划的具体内容在进行具体评估工作以前，应根据接受的评估任务事先编制评估计划及评估提纲，对评估工作的每个阶段提出按照评估目标收集资料和信息的计划，以及为完成计划而提出的具体程序和方法。,绩效评估计划应确定下列具体事项：（1）完成该项评估任务所需的专业人员类别和人数。（2）为了确定评估目标，评估人员应收集哪些方面的资料，以及如何收集和评价。（3）为了证实评估目标，得出与目标相关的客观结论，评估人员必须搜集哪些方面的证据，需要搜集多少证据，搜集证据时需要采取哪些手段。（4）评估报告中应该反映评估人员预期取得的结果。,3.制定书面计划 制定评
19、估计划应以书面形式表达。书面计划的形式和内容因评估的不同而异。评估计划应包括评估方案或备忘录或其他适当形式的文件，这些文件应记录关于评估目标、范围和方法的重要决策以及评估人员作出决策的依据。,（二）初步调查1.初步调查的含义在绩效评估中，进行初步调查的目的是使评估人员在较短的时间内，获得与被评估单位或被评估事项有关的背景资料和一般信息，以便对被评估单位及被评估事项有深入的了解。,2.初步调查的内容在初步调查中所了解的资料只是一般的信息，并非是评估依据。在初步调查的基础上，评估人员可以确定暂行的评估目标，并鉴别与暂行目标有关的证据，而不需要收集充分的、可靠和重要的信息。初步调查所取得的信息，往往
20、只与暂定评估目标中的某一项要素有关。,（三）管理控制评估1.管理控制评估的含义当初步调查结束后，评估人员应进一步了解、测试与评估事项有关的管理控制。当管理控制对评估目标十分重要时，评估人员应该获取充分的信息来支持他们对那些控制因素所作的判断。,2.管理控制评估的目的对管理控制进行评价的主要目的，是使暂定评估目标发展成确定的目标，以便继续对特定的活动或规划进行审查。通过管理控制制度的测试与评价，获得与暂定评估目标所有要素有关的信息。,（四）详细评估1.详细评估的目的在初步调查和管理控制评估阶段，就已经明确了详细评估的目标、范围和方法。具体地说，详细评估阶段的审查目的，一是验证以前所获取信息的有效
21、性；二是为了证实评估目标而收集充分、可靠和相关的信息，为评估成果和评估结论提供一个合理的基础。,2.详细审查的内容（1）审计人员必须通过对人员、财产或事项的直接检查或观察以取得实物信息，这类信息可以以备忘录、照片、图画、图表、地图或实物样本的形式形成文件。（2）在取得这些充分、可靠和相关的信息的基础上，评估人员通过预先设计的评估模型或方法，对评估对象进行某一方面或者整体性的分析。,（五）撰写评估报告 1、详细评估以后，评估人员应该拟订书面报告，传达每一项评估结果。撰写评估报告的目的，是将评估结果变成第三方可以接受和理解的形式，以及减少结果被误解的可能，并使结果可以接受公众的检查。2、绩效评估报
22、告的内容是：评估目标、范围和方法；评估结果；评估建议；评估遵循的准则；重大不合规现象和滥用行为；违法行为；管理控制重大缺陷等。,第三节行政绩效评估的方法,一、行政绩效评估的信息收集方法行政绩效评估必须建立在充分的信息基础上，因此在绩效评估过程中必须全面地、有效地收集信息。为了使收集信息更加全面、有效，就有必要采用一整套科学的信息收集方法。行政绩效评估的信息收集方法是指在行政绩效评估过程中所采用的一系列收集信息方法的总和。,（一）利用官方记录的方法官方记录包括：修理的物件的数量、进行水处理的数量、收集垃圾的吨数等可以用于衡量完成工作量的记录；收到的投诉的数量、交通伤亡的数量、统计的犯罪数量和被逮
23、捕的人数、消防和警察部门的接警数目等可以用于衡量服务质量的记录。,（二）培训观测者的方法这种方法是对观测者进行培训，让他们对服务的质量作出评价，这种方法尤其适用于质量品质评价。保证观测者评价的准确性的措施有：提供等级标准；在使用前先实验一遍；被选择的评价者应独立于被评价的组织之外；定期检查观测者的评价，以保证评价的质量；培训新的观察者和在出现新的问题时对观测者进行重新培训。,（三）公众满意意见调查方法公众满意调查通常使用问卷调查的形式，通过调查可以获得资料。问卷调查还能直接获得公众对服务质量的评价。采用的调查方法有：信件调查、亲自访谈、电话采访和综合运用各种访谈技术。,（四）特别的资料收集方法
24、有些绩效的衡量需要借助特别的设备来获得资料。在获得相关的技术数据以后，还应将它们转换成人们普遍能理解的概念。,二、行政绩效评估的定量测定方法行政绩效评估主要包括行政经济成本测定、效率测定、效益测定和公平测定四项内容，每项测定都要借助于一系列绩效指标。行政绩效评估的测定方法就是指在行政绩效评估过程中用于测定行政管理的经济成本、效率、效益和公平程度的方法的总和。测定一般分为定性测定和定量测定两类，这里主要介绍的是前三项内容的定量测定方法。,（一）经济合理性评估方法1.经济合理性评估方法的含义在绩效一定的前提下，尽可能节省行政投入，就会使行政管理更加经济，否则就会不经济，即有可能造成浪费。经济合理性
25、评估方法就是指通过对行政投入的测定来确定行政管理是否经济合理的一种评估方法。,2.经济合理性评估方法的内容（1）成本与投入的比率测定法这是指通过测定作为行政管理成本的资金转化为投入行政管理过程中的人力、物力和设备的比率来衡量行政绩效的一种评估方法。（2）行政开支和业务开支的比率测定法这是指通过测定行政开支与业务开支在总开支中的比率来衡量行政绩效的一种评估方法。,（3）人均投入测定法这是指通过测定投入行政管理的辖区居民人均费用来衡量行政绩效的一种评估方法。（4）单位成本测定法这是指通过测定每完成一单位行政工作量所需成本来衡量行政绩效的一种评估方法。（5）经济改进余地测定法这是指通过测定完成某一行
26、政工作任务是否存在经济改进余地来衡量行政绩效的一种评估方法。,（二）成本收益评估方法1.成本收益评估方法的含义成本收益评估法是指分析人员通过将行政活动的货币成本和总的货币收益量来进行比较，以测定其效率的行政绩效评估方法。,2.成本收益分析方法的特征：（1）它试图衡量一个公共项目可能对社会产生的所有成本和收益，包括许多很难用货币成本和收益来计量的无形部分。（2）如果一项政策或项目的净收益（即总收益减去总成本）大于零并高于其他公共或私人投资方案的净收益时，它就被认为是有效率的。因此，这种方法体现的是一种经济理性。（3）一般使用私人市场作为公共项目评估的出发点和参照物。公共投资的机会成本常常通过考虑
27、投资于私人部门可能获得的收益来计算。,3.成本收益分析方法的优势（1）成本和收益都以货币为共同的计量单位，从而使分析人员得以从收益中减去成本，这在后面谈到的成本效益分析中是不可能的。（2）成本收益分析使我们超越单一政策或项目的局限，将收益同社会整体的收入联系起来。这也是有可能实现的，因为个别的政策和项目至少在原则上可以用货币来表示。（3）成本收益分析使分析人员可以在更广泛的不同领域间进行项目比较，因为净收益是用货币来表示的，具有可比性。,4、成本收益分析方法的具体操作步骤（1）估计成本和收益 第一，内部和外部成本及收益。第二，可直接计量和间接计量成本及收益第三，首要和次要成本及收益。第四，净收
28、益值和再分配性收益。（2）成本和收益折现（3）得出最后结论,（三）成本效益评估方法1.成本效益评估方法的含义成本效益评估方法是评估人员通过量化各种政策或行政方案的总成本和总效果来对它们进行对比从而提出建议的方法。成本效益分析特别适用于为了实现不能用收入表示的目标而最有效地使用资源的问题。在美国，它已经用于司法、人力资源培训、交通、健康、国防和其他领域。,2.成本效益评估方法的特征（1）由于它避开了用货币单位来计量收益的问题，因而更容易应用。（2）由于很少依靠市场价格，因此它很少运用私营部门利润最大化的逻辑。（3）特别能适用于评估外部性和无形的成本或收益，因为这些影响都很难用货币进行衡量。,3.
29、成本效益评估方法的模式（1）最低成本评估（2）最大效益评估（3）边际效益评估,第四节行政绩效的制约因素及其克服途径,一、行政绩效的制约因素分析（一）行政环境因素对行政绩效的制约1.经济体制的类型会制约行政组织的绩效2.政治制度和民主法制建设程度也制约行政绩效3.大众传播媒介对行政绩效的制约作用,（二）行政体制因素对行政绩效的制约1.行政组织有一套自己的体制和制度，用以维持组织的运转和发展。这种结构性的体制对于行政绩效往往起着根本性的制约作用。2.行政机构在实现绩效管理方面有制度障碍。3.在官僚制政府中，往往会导致行政机构和人员自我膨胀，在行政事务和政府职责未增加的情况下，行政人员和行政机构的数
30、量及政府的规模会不断扩大，从而增加了不必要的任务量和繁琐的办事程序，降低了行政效率。,（三）公务员素质对行政绩效的制约1.公务员往往在主观上排斥绩效管理2.公务员的知识水平、道德水平等职业素质必然制约着行政绩效,（四）行政绩效管理的制约因素1.行政绩效管理的含义行政绩效管理是对行政组织进行目标和计划设定，并以此为基础对其进行资源配置规划和过程监控，最后对实现结果进行系统评估以求改进的过程。2.行政绩效管理制约因素的表现（1）政府的产出在很大程度上难以量化（2）绩效管理项目本身存在的问题,二、克服行政绩效制约因素的途径（一）改革和创新经济体制、政治体制，强化法治政府的行政理念，为提高行政绩效创造一个良好的行政环境。（二）不断改革行政体制，进行政府的运行机制创新，做到决策、执行和监督相协调，以提高行政绩效。,（三）提高行政绩效，必须建设高素质的公务员队伍。一要加强学习，掌握广博知识。二要解放思想，勇于改革创新。三要勤政廉洁，树立良好政风。（四）建立和健全良好的行政绩效评估体系，完善行政绩效管理制度，提高行政绩效水平。,
