公共政策的执行与有效性.ppt

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1、第七讲 公共政策的执行与有效性 一、公共政策执行概述 政策执行是政策过程的中心环节，是实现政策目标最重要的活动。没有政策执行，政策目标就是纸上谈兵，政策问题也就得不到解决。一方面，政策执行的成败直接决定着政策效益和价值的实现；另一方面，通过政策执行可以检验政策的制定，可以根据实际的发展修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。,（一）政策执行与政策运行 1、政策执行 政策执行是一种将政策付诸实施的活动，它不同于政策运行。关于政策执行理论，政策科学学者从不同角度进行了研究，其中比较有代表性的是行动理论学派、组织理论学派、因果理论学派、交易理论学派、管理理论学派、演化理论学派、系统理论学派等。有

2、学者将众说纷纭的理论概括为七种理论：1.行动理论：2.组织理论：3.因果理论：4.管理理论：5.交易理论：6.系统理论：7.博弈理论：,第一，行动学派的定义。普雷斯曼和韦达夫斯基定义政策执行为：“可以将政策执行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用的过程”。霍恩等的观点：“政策执行是指公私人民或团体为了致力于先前政策决定所设立的政策目标的实现而采取的各项行动。这些行动可以归纳为两大要项：将政策转化为可以运作的努力；为实现政策所确定的目标而做出的持续的努力。”,C琼斯认为：“政策执行乃是将一种政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，又以解释、组织和施用三者最为重要。所谓解释，

3、是将政策的内容转化成一般人所能接受和了解的指令；所谓组织，乃是设立政策执行机关，用以拟定执行的办法和落实政策；所谓施用，即由政策执行机关提供例行性的服务与设备，支付各项经费，进而完成政策目标。”,概括地说，政策执行具有以下7个方面的特点：1.政策执行是一种活动或行动的过程。其目的是试图将既定的政策目标由一种法权的规定性变为一种可供观察、可供比较的实际结果。2.政策执行是一种有组织的活动或行动。它通过组建机构，召集人员并获取必要的授权的方式形成组织特有的力量，进而依靠组织的力量有计划地实现政策决定规定的政策目标。3.政策执行是一种法权活动或行动。它向社会公众解释政府的既定政策，要求社会公众遵从法

4、律并与政府一道执行法律。,4.政策执行是一种广泛的活动或行动。它综合利用信息、资讯、沟通、权力、财政等政府手段推进政策执行。5.政策执行是一种持续的活动或行动。它在一个动态发展的进程中分阶段、有步骤地实现政策目标。6.政策执行是一种追求政策效果的活动或行动。它以最大限度地实现政策目标为最高的价值判断标准，但以不违反法律为限度。7.政策执行是一种需要不断总结来自实践的经验教训、不断修正行动策略的活动或行动。它强调在既定的政策规定性的条件下，根据具体情况的变化随时调整工作方式和方法。,第二，组织学派定义。组织理论学派强调任何政策都是经由一定的组织得以执行的。没有一定的组织为依托，没有一定的组织化的

5、努力，任何政策目标都只能停留在政策构想阶段。组织理论的代表人物之一J佛瑞斯特认为，政策执行不仅是政策执行机构及其人员对政策目标和政策规定的顺应行为，而且是政策规划者、政策执行机构和人员的预期分析能力的应用，预期分析能力是政策执行成功与否的关键。组织学派强调有关政策执行的一切都与组织直接相关，特别是组织的原则、结构和运作方式直接影响政策执行的效率。,综合上述各学派的观点，可将政策执行界定为，一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。可从不同的角度对政策执行

6、做出一些划分。按政策执行主体的权力来源，可分为依权执行、授权执行和委托执行；按政策执行主体的态度，分为积极的政策执行和消极的政策执行，即作为和不作为；按政策执行方式，分为强制性执行和非强制性执行；按政策执行受法律约束的程度，分为羁束和自由裁量两类。,政策运行，是指从政策产生到政策实施、政策终结，包括旧政策消亡、新政策产生的周而复始的运转过程。这一概念包含几方面的内容：1.政策运行是一种“生命”过程，它是由政策制定、采纳、执行、调整和终结等环节构成的、有始有终的行为过程；2.政策运行是一种进化发展过程，每一次政策运行的终结是新的政策运行的开始；3.政策运行也是信息、能量在政策系统内外交流的过程，

7、政策的周期性运行并不意味着政策系统自身的封闭性，相反具有相当的开放性。它有着过程的客观性、动态性、整体性、时效性、阶段性、权威性等特点。政策运行不同于政策执行，实际上政策执行仅是政策运行的一个阶段。,（二）公共政策执行研究的缘起与意义 政策执行研究的兴起有深刻的理论与实践上的原因。从理论上看，在美国，60年代末70年代初政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策分析学科的发展。从实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的效果，这促使人们去评估政策，并寻找政策执

8、行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在70年代以后成为政策科学研究的一个焦点话题。,政策的社会价值在于解决政策问题，即获得可以明确表达的政策效果，而政策执行是决定政策效果的关键之一，其意义在于：第一，政策执行是实现政策目标的中心环节，政策的主要目的不是研究问题而是解决问题；第二，政策执行的高效率和高质量是政策方案圆满实现的根本保证；第三，政策执行是检验政策质量的重要途径；第四，政策执行是后继政策制定的重要依据，一方面，根据实际情况的变化对原有政策的修正和补充，也就是通常所说的追踪决策，另一方面，以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据制定新的政策。,所以，可以说现代公共政策科学的

9、基本任务可以表述为：如何正确地制定政策和如何有效地执行政策。,（三）公共政策执行的原则 1、合法、公正性原则 首先应当明确的是执法守法的问题，也就是说政策执行必须依法定职权进行，遵守法定程序，并接受法律、法规和政策的约束。在政策执行过程中，要维护政策的严肃性、权威性、原则性和稳定性。政策执行还必须坚守公平正义的原则，这意味着，在政策面前人人平等，政策执行者不能根据一己好恶和情感亲疏而区别对待；政策决策者、政策执行者和接受者都是平等的，在政策面前既应同等受益，也应履行同等义务，而不允许以权谋私和逍遥法外。,2、权变性原则 权变性是对合法性原则的必要补充。政策执行主体在执行政策时，必须客观、适度、

10、符合理性的要求，但在有政策和法律规定的前提下，有时为适应变化了的新情况或意外特例，需要变通执行，是原则性与灵活性的有机结合。一方面大力强化政策执行中的原则性，另一方面严格界定“权变性原则”，限制所谓变通执行。,3、系统性原则 政策执行是一项系统性工程，它涉及内外各项因素，具有时间上的阶段性和连续性，空间上的协调性和同步性的特点。在政策执行中必须遵循系统性原则：坚持系统的整体观念，运用系统方法，全面推行政策，发挥政策的整体功效；强调政策执行中的沟通与协调，实现执行机构与执行人员思想认识与行动的协调一致；综合考虑政策执行的社会环境因素，使政策执行的工作服务并服从于整个社会的发展需要。,4、时效性原

11、则 政策方案一经采纳就要及时果断地付诸执行，超过必要的时限或错过相应的时机，政策问题和政策环境就可能产生变化，使政策及其执行失去意义，甚至使政策问题恶化或激化，给国家、社会、人民带来损失；同时，要及时监督控制，反馈信息，以随时掌握执行情况，果断地做出政策调整或执行策略、技术的改进；再者，政策执行机构和执行人员要采取各种有效的方法、手段，使政策能够按时、按质、按量地贯彻执行，以有效地实现政策目的，及时地解决政策问题。,（四）公共政策执行模型 政策执行模型是关于政策执行过程中相关重要因素之间相互关系的理论描述。上世纪70年代中期以后，政策学者从不同角度进行了研究，形成了几种有代表性的政策执行的理论

12、模式。1、史密斯执行过程模型 史密斯（TBSmith）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在政策执行过程（1973）一文中提出了一个描述政策执行过程的模型。他认为，理想化的政策、执行机构、标的团体、环境是政策执行中的四大主要因素。,理想化的政策，包括政策的形式（法律或命令）、政策的类型（分配性和再分配性、公共规制性或自我规制性）、政策的范围（渊源、社会支持度）、政策的社会形象（公众看法）等；执行机构，包括结构与人员、领导（者）方式与技巧、执行者的能力与信心等；标的团体，包括组织化或制度化的程度、接受领导的传统、先前的政策经验等；环境，包括社会的、政治的、经济的、文化的、历史的环境的

13、特点及其综合特质。这些因素都会直接影响政策执行的效果。,2、麦克拉夫林相互调适模型 麦克拉夫林认为政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。具体内容包含四个层次：第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆可接受的政策执行方式；第二，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或受影响者需求和观点的变化而改变；第三，这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程；第四，受影响者的利益需要与价值观点将反馈到

14、政策上，以致左右政策执行者的利益需要与价值观点。,3、雷恩和拉宾诺维茨循环模型 当代美国公共政策学者马丁雷恩和弗朗希拉宾诺维茨1978年提出政策执行循环理论模型。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：纲领发展阶段，资源分配阶段，监督阶段。认为这三个阶段是相互循环，而非直线单向的过程，同时循环过程必然受到环境条件的冲击与影响。强调每一阶段必须奉行三项原则：合法性原则、理性原则、共识原则。该理论侧重分析政策执行要素的重复影响力，并强调环境因素对政策执行过程的影响。,4、霍恩和米特系统模型 霍恩（CEVan Horn）和米特（DSVan Meter）认为，一个合理有效的政策执行模型至少包括八个方面的相

15、关的变数：政策标准、政策资源、组织沟通、强制力、执行机构的特性、执行人员的特性、政治条件、社会经济条件等。,5、博弈模型 该模型是以近代政治学中“博弈”的概念来观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。博弈模式认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参加者都在寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低的限度。美国公共政策学者尤金巴得克是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一种博弈格局，其中包括一些因素：政策执行人员，即博弈各方；利害关系；策略与技术；竞争的资源；博弈规范（取胜的条件）；公平竞争的原则（即不得作弊）；竞争者之间信息沟通的状况；所得

16、结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择。,6、梅兹曼尼安和萨巴提尔综合模型 梅兹曼尼安（DMazmanian）和萨巴提尔（PSabatier）建构了一个完整的理论模型，他们认为，政策执行过程中的主要变数可以分为问题的可处理性、政策本身的法定规制能力和政策以外的非法定变项三大类。,二、公共政策执行过程与方式（一）公共政策执行的一般过程 公共政策执行是一系列前后相继的复杂的行为过程：不仅需要在政策执行中做好一系列的准备工作，依靠“试点”为政策的全面推行提供经验，需要有效的政策宣传为政策提供良好的环境和推动力，还需要在执行过程中实施正确的指挥，做好各种协调工

17、作，对执行活动进行严格的监督和控制，以保证执行活动能够按照政策方案的要求顺利进行。,1、执行准备（1）首先，制定行动计划。为了实施政策方案，政策执行主体必须根据政策目标和实际条件与情势，科学地制订出行动计划，把政策执行规划为有序的连续工作过程。同时，在分析主客观条件的基础上，编制执行过程中的组织机构和人员配备计划，编制资金、物资的使用计划，并预测未来影响政策执行的各方面因素，制定预防措施。此外，还要拟定具体的行动步骤，以及必要的制度、规则和岗位职责。,制定执行计划，应遵循几个基本原则：1.客观性原则，编制计划要切实可行，计划的各项指标不保守冒进；2.适应性原则，编制的计划要有适应环境变化的弹性

18、机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制；3.全面性原则，编制计划要能够统筹各方面，理顺各种关系，注意前后衔接；4.一致性原则，政策执行机构内部各职能部门的工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。,（2）其次，落实组织人员。即根据行动计划的编制要求，建立相应的组织机构，配备胜任的负责人和工作人员，形成一个为实现政策目标而共同努力的职、责、权系统。一方面，是人力的准备。使执行人员掌握执行政策的有关信息：技术信息，包括执行什么，怎么执行，何时执行；协调信息，包括和谁一起来执行，接受谁的指令，可以给谁下指令；激励和态度方面的信息，使其明了执行的结

19、果与其自身工作评价的关系；赋予执行人员明确的权力和责任。,另一方面，是组织的准备。设立一定的政策执行机关，或明确规定既定的机关执行哪些政策或政策的哪些部分，同时建立政策执行人员的组织、协调、沟通及控制机制。再者，筹备物资经费。任何一项政策的执行总是需要一定的物资和资金作为保障的，物资准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，而且它必须在国家预算的基础上进行。最后，制定必要的管理制度。明确政策具体推行的准则和依据，保证政策执行有一个正常的秩序。包括目标责任制、检查监督制度和奖励惩罚制度，三者是一个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，共同形成推动政策全面、有效实施的一

20、套完整制度。,2、政策实验 所谓政策实验，是指一项新政策在正式推广之前，先使用较少的人力、物力、财力和其他社会成本，在较小的范围和较短的时间内付诸实施。其目的和作用在于：检验或补充、修改、发展原来的设想，使其进一步深化和完善，减轻社会震动，避免不必要的损失，同时起到示范作用，统一人们的认识，为日后全面推广积累经验。政策实验，主要是研究和探讨政策执行的方法和步骤，进而推进政策全方位实施的重要手段，其本身也是一个精心准备的政策执行过程，是政策执行活动的重要组成部分。,3、政策宣传 政策宣传，是指向社会公众宣布和传播公共政策的意图和方案，促使和引导政策执行者和政策接受者的行为向着宣传者所希望的方向发

21、展，它除了对社会公众公布新出台的政策外，还含有教育、说服和鼓动的成分。政策宣传的内容，包括政策的公布和政策方案的解释、说明。政策的公布，也称政策声明，除特殊情况外，公共政策都有正式公布的环节。对政策的解释、说明，就是通过各种有影响力的渠道和方式，向政策执行者、政策对象和社会各个方面传播政策的合法性、合理性、必要性和效益性等方面的信息，以获得政策执行者和政策对象对政策的理解、支持和接受，并形成有利于政策执行的社会舆论环境，以“约束”人们的行为不向与政策目标要求相反的方向发展。,4、指挥协调 指挥，就是将政策目标任务、政策方案、政策计划分派落实到具体的部门、单位和工作人员；按照计划筹集分配物资经费

22、，组织实施试点工作，总结推广试点和典型经验；通过行政命令、经济调控和教育激励等手段，指导执行工作的全面展开和有效推进。,5、监督控制 监督控制是政策执行过程的保障机制和保障环节。在执行过程中，由于政策执行者主观认识理解不足、政策环境的限制，很容易导致政策执行的偏差、失误、违法与低效等情况。监督控制是预防政策执行偏差的有力工具，是及时发现失误、纠正偏差的有利武器，是提高政策执行效率的重要途径。,（二）公共政策执行的两个层次：自由裁量与象征层面 1、行政自由裁量 从法律观点而言，行政裁量是指行政机关在法律积极明示的授权或消极默示许可的范围内，基于行政目的，自行斟酌，选择认为正确的行为，而不受法院的

23、审查。行政裁量的功能在于：它的应用可使政策在执行上较具弹性；因为有自由裁量的使用，可对政策自行调整，而不须重新经过立法程序，再制定一个新法律。,（二）公共政策执行的两个层次：自由裁量与象征层面 1、行政自由裁量 从法律观点而言，行政裁量是指行政机关在法律积极明示的授权或消极默示许可的范围内，基于行政目的，自行斟酌，选择认为正确的行为，而不受法院的审查。行政裁量的功能在于：它的应用可使政策在执行上较具弹性；因为有自由裁量的使用，可对政策自行调整，而不须重新经过立法程序，再制定一个新法律。2、政策执行的象征层面 政策执行的象征性（Symbolism）层面，所关切的不仅是如何执行政策的问题，而且是执

24、行多少的问题。,（三）公共政策执行的方式 政策执行的方式是执行政策必须的政策资源、工具、措施、方法，是政策执行的途径和中介条件。1、行政方式 行政方式是政策执行的最基本的方法，是行政机关采用行政规章制度、命令或指示、组织纪律等行政方式执行公共政策。,行政手段有着显著的特点：第一，约束力强，具有一定的权威性和强制性。它以命令、指令、规定、条例等形式出现，以行政处罚作保证，在规定的范围内，任何单位和个人都必须执行，否则就要承担一定的责任，受到一定的惩罚。第二，准确性高。行政手段以行政命令、指令、规定、条例等形式直接调节政策活动，因此准确性比较高。第三，发挥作用快。由于约束力强、准确性高，同时又是直

25、接调节政策的实施活动，因此它比其他手段发挥作用快。第四，具有纵向性特点。即主要依照行政系统、行政层次的隶属关系，进行自上而下管理。,行政手段也有它的不足之处：其一，运用行政手段容易只从行政角度考虑问题，忽视其他政策规律和各方面利益，容易产生“一刀切”、瞎指挥；其二，运用行政手段在某种程度上容易影响下级组织的积极性。所以，行政手段的使用要适当，不能滥用，同时行政手段的运用还离不开有效的行政监督，没有有效的行政监督，行政机关就难以了解下级实施政策的真实情况，对下级组织的奖惩也就失去了可靠的依据。,2、法律方式 法律方式，指通过各种法律、法令、法规和司法程序审判、仲裁的方式保证政策执行。法律手段所依

26、靠的不仅仅是国家正式颁布的法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的类似于法律、具有法律效力的各种规范。,法律手段的特点在于：第一，严格的强制性。第二，相对高的稳定性。行政指示和命令往往是针对具体的公共事务或政策执行中的行为，时效性强，而法律、法规是在较长时间起作用的行为规范，变动性小。第三，普遍的约束性。法律涉及的范围比行政手段更广，行政手段一般适用于具体的人和事，因人因事因时因地而异，范围较小；而法律对每个人都有着普遍的适用性，对任何人和组织都有同等的效力。,3、经济方式 政策执行中的经济手段，是指运用一系列与价值相关的经济利益范畴，作为经济杠杆来组织调节和影响社会经济活动，促进政策的实

27、施。经济手段中主要有财政手段和货币金融手段。财政手段又包括预算、税收、公债、政府投资、财政补贴等政策工具；货币金融手段则包括利率、汇率、信贷规模控制等政策工具，此外还有价格管制、工资管制等。,经济方式的特点：首先，表现为利益性。政策执行就是以物质利益调动人们参与政策执行的积极性。第二，调节性。通过利益奖惩促进积极的政策执行，改进执行过程中的失误。第三，间接性。经济手段只对政策执行起间接调控的作用。,4、思想诱导工作 思想诱导工作，指运用宣传、舆论、说服、谈心、协商、对话等方式做政策对象的思想工作保证政策执行。思想工作与靠强制的方式让人接受政策不同，它靠说理，以理服人，让人自觉自愿参与政策执行或

28、接受政策。思想诱导手段有对象上的多元性，方式上的协调性，作用上的宏观控制性等特点。它最大的好处在于：通过政府有计划地循循善诱，使政策执行者和政策对象自觉地采取某种行为，不仅可以节省许多人力物力，而且由于这种行为是出自心悦诚服的自觉自愿，因而能够牢固而持久。,（一）公共政策适用主体 公共政策的适用主体，是公共政策执行主体在实施公共政策过程中所发生影响和作用的承受者，是关系政策能否成功执行的一个重要因素。政策适用主体通常表现为：（1）个人；（2）有组织的团体（如家庭、厂商、机构、一群共同工作或行动的人等）；（3）地理上、政治上的区域（如社区、防洪区、禁建区等）；（4）实体单位（如房屋、道路、厂房、

29、车辆等）。,适用主体有其自身的特点:第一，适用主体的政策规定性。政策执行根据政策方案进行，任何政策方案都界定了政策适用对象的范围。第二，适用对象的能动性。一般说来政策对象在政策实施中有两种选择，接受或不接受。,第三，适用主体的受动性。国家制定并公布执行的公共政策总带有一定的强制性，国家会运用行政、司法等手段对不执行和违反政策的对象给予一定的惩罚。因此，适用对象有可能为了避免惩罚而接受政策，从而具有不可避免的受动性。第四，适用对象的主观差异性。由于受政治、社会影响的程度不同，自身利益的局限，以及观念、习俗、信仰的差异，政策适用主体之间具有不整齐性，表现在对政策的反应上，呈现出多样化的趋势。,另外

30、，就适用主体的特殊性而言：倘若其同质度低，成员的价值系统、信仰系统差异性大，则势将造成政策执行上的困难，反之，倘若其同质度高，成员的价值与信仰相近，则政策成功执行的可能性就会增加。其次，政策涉及人数的多少也关系到政策能否成功执行，政策涉及者越多，则整合越为困难，政策也就越难执行，反之亦然。再者，如果一项公共政策的价值系统与适用主体的价值系统互相冲突、或是差距很大，则在执行过程中，势必冲突迭起，障碍重重，反之，则政策执行较易成功。,（二）公共政策适用主体的心理与行为 第一，政治社会化的影响。政治社会化是每个社会成员通过学习和实践，认识和掌握政治观念、政治模式，养成政治行为方式的过程。政治社会化的

31、重要结果，是社会公众在潜意识中树立起拥护、支持和体谅现行政治制度和政治权威的信念，自动接受公共政策。第二，政策合法化的影响。公共政策是法定主体依法定权限和法定程序制定且符合法律规定的规范，守法公民一般都会接受合法的政策。第三，基于私利的考虑，进行成本利益衡量。适用主体对政策的效益和成本进行经济分析和衡量，当效益大于成本时，他们就会接受政策。,第四，理性思考、顾全大局。根据成本利益分析，人们本不愿意接受某项政策，但他们可能会从大局出发，牺牲个人利益，接受某项政策。第五，避免惩罚。公共政策作为公共行为规范总带有一定的强制性，对于不执行或违反政策者会给予一定的惩罚，人们可能为了避免惩罚而接受政策。但

32、处罚不能用来达到使人民顺从政策的目的，其作用只在于加强或敦促人们顺从政策的意愿，只有人民自愿服从政策，才能确保政策目标的实现。第六，条件的变化。随着时间的推移和条件的变化，经过实践体验，人们对政策有了认识，或习以为常，也会接受某项政策。,适用主体也有可能不接受政策，甚至抵制或反对政策执行，其原因相当复杂的：第一，政策提出的价值目标可能与某些公众团体的价值观、伦理道德和信仰传统发生尖锐冲突；第二，政策对人们利益关系的调整，可能使一些人利益受到损害；第三，传媒舆论的误导，也会使公众对某项政策发生误解，从而消极对抗或积极抵制某项政策的执行；第四，或是因为政策本身有缺陷，内容自相矛盾或有目标而无措施，

33、这样的政策也难为公众接受。,一项政策公布实施时，适用主体对该政策有一个基本的反应过程：（1）判断。该政策对自己的利益实现有怎样的影响。（2）选择反应模式。根据以前的经验和教训，在成本和收益比较的基础上选择他认为最佳的模式。（3）社会行为过程。当政府实施一项政策时，公众会理性地预期该政策对自己的价值，以及他采用怎样的行为策略是最有利的。（三）公共政策执行中的沟通与协调,四、公共政策执行的有效性（一）影响公共政策执行的主要因素 1、政策本身 第一，政策的权威性。公共政策的权威性是指公共政策影响社会成员，并获得社会成员认同、执行的能力，它主要由政策制定主体的权威性和政策制定程序的合法性所决定。,第二

34、，政策的合理性与科学性。所谓政策的合理性，是指政策本身所具有的因果联系，即一项政策是否针对了客观的政策问题并能够切实解决这一问题。一项政策方案不能反映客观存在，不符合大多数人民群众的愿望、利益和要求，这项政策就缺乏合理性。政策的科学性，指在规划时是否运用科学程序，采用各种科学的方法和手段，方案是否具备工具性和转换性等。第三，政策的正确性、明确性与具体性。第四，政策的可行性。第五，政策的稳定性与连贯性。,2、机构的因素 第一，组织机构的层级与幅度。组织机构的层级与幅度会影响政策目标的分解以及政策方案的具体化，从而影响到政策的执行。在目标分解和方案具体化的每一个步骤上，都存在着淡化政策的基本要求，

35、扭曲政策的基本方向的趋势，因而，组织机构的层级越多，幅度越大，这种淡化和扭曲的可能性就越大，政策执行的程度也就越高。第二，组织机构的命令与服从体系。第三，组织结构的分化与整合。,3、人的因素 从政策执行者的角度看，他们对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平等都是政策有效执行的重要条件。其次，从政策相关人员的角度看，它所涉及的范围、构成和价值取向都对公共政策的执行产生影响：政策涉及的对象范围越广，政策产生的社会震动就越大，政策执行的阻力就越大，反之亦然；不同的政策所指向的对象不同，其构成越复杂，执行就越困难；新的政策如果与作用对象固有的价值差距不大，

36、执行中受到的阻力会较小。,3、人的因素 从政策执行者的角度看，他们对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平等都是政策有效执行的重要条件。其次，从政策相关人员的角度看，它所涉及的范围、构成和价值取向都对公共政策的执行产生影响：政策涉及的对象范围越广，政策产生的社会震动就越大，政策执行的阻力就越大，反之亦然；不同的政策所指向的对象不同，其构成越复杂，执行就越困难；新的政策如果与作用对象固有的价值差距不大，执行中受到的阻力会较小。4、政策外的因素,（二）公共政策有效执行应具备的条件 1、适宜的环境 2、良好的适用主体 3、必要的政策资源 政策执行所需要的资

37、源包括经费资源、人力资源、信息资源、权威资源等。,这四类资源是相互关联的：有较多的经费便可雇请质量较佳、较多的执行人员，能充实所需信息，并能较容易由充分的经费拨出一部分数额作为贯彻政令的奖励，以树立权威；人员素质的优良可以有效地运用经费，建立和应用信息，并且因人员的廉洁能干也能塑造其权威；有了充分的信息，经费的使用便较为有效，人力资源的动员与发挥也较方便与有力，权威的使用也较有技巧与顺利；权威对于经费、人力、信息的获取也较容易与丰硕。,4、完善的执行机构 一方面，执行机构的组织状况和执行能力对政策执行成功与否影响甚大，执行机构精干、组织结构合理，执行人员富有积极性、创造性和忠实精神、合理的知识

38、和能力结构、较高的管理水平，以及模范执行政策的行动，都有利于政策成功的执行。另一方面，机构之间有效的沟通与协调是政策执行成功的重要条件之一。5、正确的执行策略 6、与其他政策的关系,（三）改善公共政策执行 公共政策执行是一个系统的、完整的体系，是指承担公共政策执行任务的机构与人员所形成的组织体系以及规范公共政策执行活动的各种制度的总称，改善公共政策的执行，必须从系统的角度加以思考。,1、优化公共政策执行主体人员和组织。组织内人员组合的优化，即探讨在政策组织内如何使具有不同素质特长的政策人员有机地结合，以形成政策团体的最佳素质结构，包括知识结构、智能结构、性格结构和年龄结构等；组织机制的优化，优化的政策人员要在优化的组织机制下才能有效地执行政策；组织体系的优化，组织体系优化的目标是实现各种组织体系之间的协调和统一，包括中央政策组织体系和地方政策组织体系的系统化，同一层次上政策组织体系的系统协调，从事政府政策活动的组织体系与从事政策研究的组织体系的系统协调。,2、完善政策执行方法和程序。进一步科学政策执行方法，服从政策目标整体化的要求，实现政策方案的效益化。完善执行的程序就是使程序科学化、法制化、阶段化和公开化。3、畅通信息的沟通。4、加强控制机制。,