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1、第二讲：公共管理主体公共部门-第三部门,公共部门行政组织与体制第三部门与公共服务非正式组织学习型组织,一、公共部门,1，公共部门Public Sector：指负责提供公共产品（PG）或进行公共管理（PM），致力于增进公共利益的各种组织和机构，最典型的公共部门是政府部门，它以公共权力为基础，具有明显的强制性，依法管理社会公共事务，其目标是谋求社会的公共利益，对社会与公众负责，不以营利为根本目的，不偏向于任何集团的私利。运作方式：公共收入与公共支出,2，公共部门（政府）的角色,“守夜人”：亚当斯密，政府的职责主要是国防与国内秩序的安定，公共基础设施和工程，以节俭为主的政府是好政府。“大管家”：20
2、世纪30年代的凯恩斯的国家干预的思想，70年代到80年代该理论完善，政府的活动包揽了人们“从摇篮到坟墓”的全部生活过程。“代理人”：20世纪60年代末70年代初一些经济学家研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的委托代理理论，中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。委托人追求的是自己财富最大化，而代理人追求自己工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，导致两者的利益冲突。公民与政府也是委托-代理关系，公民通过同意(选举)使政府获得公共事务管理权,作为代理人的政府在行使权力的过程中,必须对作为委托人的公民负责。,3，市场机制、市场失灵与政府失灵,市场机制
3、有效运行的条件。市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。市场机制通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效率的方法。然而，完全竞争的市场机制的建立是由一系列的假设在内的，但实际上，经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设，因而就有了市场失灵。,市场失灵,市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。市场失灵的表现主要有：A、公共产品的提供。B、市场经济中的垄断。C、市场经济的外部性。D、市场波动与经济的不稳定性。E、市场经济下的收入不平等。,市场经济条件下，政府的基本角色,基本经济制度的构建者。公共产品和服务的供给者。公有资源和
4、自然资源的保护者。社会冲突的化解者。市场竞争秩序的维持者。收入和财产再分配的调节者。宏观经济的调控者。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。,政府失灵,公共产品提供的低效率。过剩和成本过高。政府活动缺乏价格的指引，这使得政府产生的价值同生产它的成本决裂。公共政策失误。由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效来的资源配置。,内部性与政府扩张。具体表现为预算增长、大机构规模、控制信息使用，转化为有价值的产品或权利政府组织的低效率。政府是唯一拥有合法暴力的机构，是名副其实的自然垄断者，垄断同样在
5、政府部门造成了低效率。再分配的不公正。政府的公共政策本质上涉及到价值和权利的分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。设租寻租。寻租是指在某种住房保护的制度环境中，个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。寻租行为的结果是导致社会资源的浪费,小结,市场经济有时会失灵，为弥补市场失灵政府需要在效率、公平和稳定等方面等承担职能。但是政府不是万能的，政府对市场的干预应该是市场永久失灵的地方而非任何市场失灵都要去干预；同时也要利用市场竞争机制克服政府失灵，及时进行政治体制与行政体制改革，为经济和社会发展开辟空间。,二、行政组织与体制,1，行政组织：一种社会组织，它通常指为行使国家
6、权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。2，组织设计原则：命令统一原则、精简精干原则、效率原则、分工协作原则、权责一致原则、幅度适中原则、权变原则、法制原则,3，行政组织体制,含义：行政组织体制是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。主要形式：首长制与委员会制 集权制与分权制 完整制与分离制 层级制与职能制 矩阵组织体制与立体多维组织体制,三、第三部门与公共服务,1，第三部门（Third Sector）在公共部门与私人部门（Private Sector）之外，既非政府单位、又非企业之外非政府组织（NGO
7、）和非营利组织（NPO）的总称。第三部门大都是由政府编列预算或私人企业出资，交由非政府单位维持经营的事业体。常见的社团法人、基金会或非政府组织（NGO）通常都属于第三部门的范畴，第三部门是以社会公益为目的，不用缴税等特质。那些以服务公众为宗旨，不以营利为目的，其所得不为任何个人牟取私利的机构，一般都可划入第三部门。,第三部门的特征,“合法性”，注册、登记或备案的合法身份。否则是非法组织。“民间性”，组织机构上与政府分离。一般来讲经费来源独立，无财政拨款。有财政资助的组织，通常就有政府背景，其民间性就要打一个折扣，自治管理的问题上也要打折扣。挂靠的“二政府”。“非营利性”，不得为其拥有者谋取利润
8、。第三部门的活动和财务公开性和透明度是很高的；“自治性”，自主活动。组织章程的自主设计，领导机构和人员自主遴选和更换。“志愿性”，其活动和管理中有显著的会员自愿参与成份。“公益性”，服务于某些公共目的。,2，第三部门的构成,公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共产品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，企业化倾向比较明显的准公共部门。“少量赢利”或“非营利性”程度较低。,公共事业,公立学校
9、校，政府投资的科研机构，政府兴办的社会福利机构等。这类机构的基本特征：所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；基本功能：提供公共服务或准公共产品，由政府定价，一般不实行企业化管理，优先实现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。生产的物品或提供的服务，大部分是公共的。基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高,非政府公共机构,妇联、青联、学联、青少年基金会等。无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。“非营利”,小结,中国第三部
10、门整体弱小，缺乏自主性，尚不具备主宰自己命运的能力。存在结构和功能失调，“依附性”大。政府可用强制力来控制第三部门，拥有对第三部门的立法权、行政权、司法权。企业凭借资源影响第三部门，第三部门很难抵挡企业的大笔资金诱惑。基金会普遍存在的“傍大款”现象。第三部门多为政府、企业“跑龙套”。第三部门前景光明，公民社会生长与国际化程度提高。,四、非正式组织,1，含义与成因：非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、情感交流、情趣相近、利害一致、未经认为设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然地人际关系。个人经历因素 个人兴趣因素 个人价值观念因素 社交因素 共同利害因素,2，非正式组织的特征,
11、顺乎自然内聚性社会距离感消失不稳定性领袖认为作用较大,五、学习型组织与学习型政府,1，学习型组织要素，充分发挥每个员工的创造性的能力，努力形成了一种弥漫于群体的学习气氛，凭借着学习，个体价值得到体现，组织绩效得以大幅度提高。（1）组织成员拥有一个共享的组织愿景（2）组织由多个创造性个体组成（3）善于不断学习（4）“地方为主”的扁平式结构（5）自主管理（6）组织的边界将被重新界定（7）员工家庭与事业的平衡（8）领导者的新角色彼得圣吉 第五项修炼：自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团队学习、系统思考,2、学习型政府的特征,注重政府的责任和共同愿景改革政府组织结构，将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式政府与社会之间的合作与交流改革政府人事制度，建立灵活有效 的人事管理机制政府管理的民主参与政府的绩效管理以创新作为政府整体行为的标准,
