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1、,第三章 社区管理模式,社区管理模式及其构成要素国外社区管理的主要模式及西方国家社区管理模式的共同特点我国社区管理的实践模式我国社区管理模式的发展趋势,学习要点：,第一节 社区管理模式概述,一、社区管理模式及其构成要素模式是对事物存在方式的高度抽象和概括，是经验与理论之间的一种知识系统，按照美国著名社区工作专家罗斯曼的看法，模式是较为具体、详细和紧凑的内在型式或典范。社区管理模式就是指对社区管理实践进行反思和概括得出的具有代表意义的典型形式或是可以使人参照执行的标准样式。,社区管理模式构成要素,(1)行动体系的特点，例如基层组织和精英主义的计划委员会。(2)地点，例如邻里和地区。(3)所处理问
2、题的实质性质，例如住房和教育。(4)议题的特点，例如产生冲突的议题和产生共识的议题。(5)目标体系的特点，例如公共援助机构和教育委员会。(6)要发展的组织结构，例如大众运动。(7)专业工作者的角色，例如使用能者和积极分子。(8)项目的资助人，例如志愿协会和公共机构。,二、我国社区管理模式的构成要素,一是社区环境与结构特征，包含宏观社会环境、社区性质与类型、社区居民构成与年龄结构、社会价值观与制度环境等。二是党的领导和政府职能，包括社区党建与党的领导，政府职能转变与社区管理体制，主要说明国家与社区关系，从国家与社区关系角度分析社区管理过程。,三是市场作用与影响，包含市场机制作用与影响，有计划变迁
3、与社区规划等。四是以社区为基础民间组织的地位与角色，包括社会团体、基金会、民办非企业单位和社区互助组织状况。五是社区工作者作用与角色，包括社区工作者性别与年龄结构、受教育和专业化程度，社区工作目标与方法。六是社区服务对象、服务内容和范围，包括弱势与劣势群体、普通社区居民与社区服务过程等。七是社区资源结构与状况，包括各式各样社会资源分布与资金筹集渠道。,第二节 社区管理模式的国际经验,一、国外社区管理的主要模式（一）以新加坡为代表的政府主导模式政府主导模式的基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的行政性较强、
4、官方色彩较浓。,（二）以美国为代表的社区自治模式,社区自治模式的主要特点是政府行为与社区行为相对分离。政府对社区的干预主要以间接的方式进行,其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为,协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。而社区内的具体事务则完全实行自主自治,与政府部门并没有直接的联系。,（三）以日本为代表的混合模式,在混合模式中,政府对社区发展的干预较为宽松,政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持,官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。由政府部门人员与地方及其他社团代表共同组成社区管理组织机构，或是由政府有关部门对社区工
5、作和社区建设加以规划、指导，并拨给相当经费，但政府对社区的干预相对比较宽松和间接，社区组织与管理以自治为主。,二、西方国家社区管理模式的共同特点,1组织管理机构健全，权限职责清晰西方国家的社区内都建有社区委员会、社区顾问团等组织机构，并有相应的法律对各种社区组织机构的组成及权限进行明确规定。2非营利组织在社区发展中具有重要作用实施社区发展计划的各国，社区发展的各项服务性工作一般是由非营利性中介组织具体操作实施。,社区志愿者组织是由社会各界志愿者组成的服务团体。国外社区志愿者组织的基本特征有：（1）组织形式多样，服务方式灵活。（2）社区志愿者来源广泛，数量众多。（3）“三位一体”的资金扶持。,3
6、社区志愿者组织是社区的重要力量,第三节 中国社区管理的实践模式,一、社区管理实践模式概述社区管理的实践模式是对社区管理实践规律与社区工作本质特征的理论概括，既源自社区管理实践，又指导社区管理实践。社区管理实践与社区管理实践模式的关系，实质便是社区管理实践与社区管理理论的关系。社区管理实践模式是对某类社区管理实践共同特征的理论概括和概念化抽象，是对社区管理实践活动的类型化概括，是对社区实践本质特征的理论化说明。,社区管理实践模式基本特征:,高度的理论概括 相对的稳定性相当大的代表性强烈的排他性和有效的区分性,二、我国社区管理实践模式的发展,（一）行政推进：街居一体化进程中的上海模式“两级政府、三
7、级管理、四级网络”上海社区的管理体制的基本模式是：以政府为主导，以社区为支点，以居民参与为核心的一体化管理体系。这种模式的价值在于能够有效地利用政府部门的主导优势，统一各方面力量，形成合力，搞好协调，减少纠纷。上海社区管理的最大特点是将社区定位于街道，即所谓的街道社区，在实际的社区管理中，存在着街居一体化的倾向，并依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。上海各级领导将社区管理视为巩固城市基层政权的重要基础，并使之成为四级网络中的重要一环。,1996年，上海街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限。又对街道内部机构设置做了重大调整，设立了市政管
8、理、社会治安综合治理、财政经济和社会发展4个委员会，具体负责社区管理、精神文明建设、社区服务、社区治安和街道经济等工作。上海市还把原派出所、工商等十支执法队合并为公安派出所、工商税务所和城建监察队三支队伍，后者则归街道直接指挥调度，这些种种使得街区行政权力初步形成了一个完整的网络，从而以街道为中心，完成了行政权力的整合。,一般每个街道干部总数达到60名左右。为了进一步增强街道财力，上海市采取了四项措施：一是街道经济上缴的财政收入，原则上返还街道；二是将市、区两极政府用于绿化、环卫、市政等方面的专项经费全额拨给街道，实行“条费块转”，定向支出：三是新建办事处和居委会两年内由区财政拨经费用于社区事
9、业；四是居委会工作人员的总收入，应大致相当于本市职工月平均收入水平，并规定居委会不从事以盈利性为目的的经济活动。,（二）组织构建：以政治模仿为鲜明特征的沈阳模式,它的特征是从基层政权建设入手搞好城市社区组织建设，构造社区决策层、执行层、监督层以及三者之间的互动机制，从而形成议行分离、相互制约的运行机制。沈阳模式的最大特点在于：借鉴我国国家政权机构的设置，创造性地在社区设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织，同时借鉴国家层面政权机构之间的权利义务关系，通过建章建制，明确了三个自治主体组织之间的关系、社区党支部的地位与作用。,沈阳模式在组织构建和机制再造方
10、面的创新体现在以下几个方面：(1)社区成员代表大会(居民代表会议)与社区居委会之间的关系得到了明确，充实了居委会组织法对二者关系不明确的界定；(2)在社区内初步架设起自治组织的整体性结构框架，为社区居委会向自治方向迈进提供了组织载体；(3)增设社区协商议事会作为监督层，使得监督议事机制健全起来并正常化、规范化。,此外，沈阳模式还在以下诸方面进行了创新：(1)科学调整社区规模，明确地将社区定位在小于街道，大于原居委会的层面上，按照有利于社区自治、管理资源利用、有利于提高工作效能原则组建新的社区；(2)将单位纳入社区，使社区有相对完整的管辖面积，成为完整的治理单位；(3)采取公开招聘方式提高社区居
11、委会成员素质；(4)率先提出要转变政府职能，使社区真正享有自治的权利：(5)在社区设立专业组织，使得社区组织架构更进一步趋于完善；(6)尝试人大代表与社区定位联系工作的方式，促进了基层民主政治建设的落实。,专栏：沈阳市沈河区社区民主自治组织框架与管理体系示意图,（三）自我革命：以转变政府职能为核心的武汉江汉模式,江汉模式包括以下几个方面的内容：(1)明确提出转变政府职能，提升社区自治功能，建立政府行政调控机制与社区自治机制相结合，政府管理功能与社区自治功能互补的新型城市基层管理体制。(2)以体制创新为重点，推进政府职能转变，其内容包括：明确居委会与街道办事处、居委会与政府职能部门“指导与协助、
12、服务与监督”的关系：明确政府职能部门、居委会各自的职能，居委会负责社区公共事务、福利保障等自治事务，只协助政府部门履行职能，不能承担行政性任务指标。,(3)政府部门面向社区、转变职能、工作重心下移。江汉区推行“五个到社区”：人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。(4)费随事转，责权利配套。对于确需社区配合的工作，在与社区协商后，按照“权随责走，费随事转”的原则，由职能部门与社区共同完成。(5)建立评议考核监督机制。,（四）武汉市汉口江岸区百步亭花园社区,百步亭花园社区地处武汉市汉口江岸区，由武汉安居工程发展有限公司开发建设，是武汉市内最大的安居示范工程
13、。在社区管理体制上百步亭花园社区作了大胆尝试和创新，采取“社区管理委员会”、“物业管理公司”、“居民委员会”三位一体的新型管理模式。此外，还设立了党委会和群众团体组织，成立了“业主委员会”以及驻区组织辅助系统。百步亭花园社区管理模式最大的创新是不设“街道办”，而改设“百步亭花园社区管理委员会”（以下简称“管委会”）。“管委会”是一个半行政半自治的组织。所谓半行政是指武汉市江岸区政府授权“管委会”直接履行基层政府的部份职能，领导、组织和协调社区组织及各项活动。所谓半自治是指“管委会”由百步亭花园社区各自治组织负责人、各管理机构负责人和业主代表组成。,“管委会”与“街道办”不同。首先，“管委会”根
14、据江岸区政府的授权履行的行政管理职能仅是“街道办”的政府职能之一部份。其次，“管委会”不是江岸区政府的派出机构，不具有“街道办”的法律地位。再次，“管委会”的组成人员不同于“街道办”。在一个相当于“街道”规模的现代城市社区不按照惯常的做法设立“街道办”建制，而是由一个半行政半自治的组织行使原由“街道办”行使的社区管理方面的部份职能，此举在中国无疑是一个大胆创新。,（五）青岛市市南区江苏路社区,2004年，山东省青岛市市南区江苏路“街道办”改变了功能和地位，其新名称为“江苏路社区公共服务委员会”，这是国内首个社区公共服务委员会。它由政府派出人员、社区自治组织负责人和社区单位（企业）代表三部分人员
15、构成，下设“党群工作部”和“社区公共服务中心”。“党群工作部”主要负责社区内党员的管理、学习，“社区公共服务中心”则在安全与司法、市容与环境、人口与健康、家政与公益、就业与保障等8个方面为社区居民提供“一站式”公共服务。“社区公共服务委员会”主要担负公共管理、组织协调和监督检查3项职能。服务管理就是接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务和公共福利项目行使管理职能，同时为各部门、单位和社区居民做好服务工作；组织协调就是协调政府部门、社会及社区各方面的利益关系，组织地区性的社会管理和公共服务领域的活动等；监督检查就是对行政部门为社区居民服务的质量进行考评。,六、盐田模式,深圳市盐田区围绕理顺
16、政府与社区关系以增强政府管理水平和社区自治功能“两条主线”，通过制度创新，实行城市基层管理全面改革，以重构社会管理体制，使社区建设逐渐由政府主导变为社会主导。该区在全区范围内全面推行社区居委会直选，以推动社区居委会自治。该区的管理体制首先实现了从“议行合一”的旧体制向以“议行分设”理念构建的“一会（合）两站”社区组织体制的过渡，进而将承担政府工作的社区工作站从社区居委会中剥离出来归入政府条条管理，建立了“一会（分）两站”的社区管理新模式，从而在城市基层管理体制上实施了三次创新。,七、北京石景山区鲁谷社区,北京石景山区鲁谷社区实在很普通：辖区面积7平方公里，常住人口近6万。但是，石景山区是“全国
17、社区建设示范区”，而鲁谷社区又是“示范区”中的“试点”，因此，它就变得不普通了。走进鲁谷社区，第一印象是它“名不副实”。我国目前城市里社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居委会辖区，可鲁谷社区却是脱胎于街道办事处，下辖20个居委会，可谓是个“大社区”。此外，虽然其行政职能相当于一个街道办事处，但却正在从街道办事处的“全能政府”向新型社区的“有限政府”过渡：与一般街道办事处17个科室相比，鲁谷社区内设机构仅有4个科室；公务员编制为39人，比原先减少了57；职能减少了28项。10月12日，鲁谷社区又诞生了北京市第一个街道办事处级的群众性自治组织鲁谷社区代表会议。社区代表的产生过程采
18、用了直选方式，很多候选人发表了演讲，并接受了选民质询。整个选举过程符合公开、公正的原则，代表构成满足了广泛性、典型性要求。社区代表会议选举产生的社区委员会是社区代表会议的常设议事协调机构，下设6个专业工作组，分别承担以下六大项工作：社区服务和社会福利、治安和人民内部矛盾调解、文教体卫、环境和物业管理、医疗和计划生育、社区共建和协调发展。到11月13日，由社区代表会议、社区委员会、各居委会和社会中介组织组成的鲁谷社区自治工作体系初步形成，并开始运行起来。社区党工委、行政事务管理中心、社区代表会议“三驾马车”共同管理社区,在脱下街道办事处的“外衣”后，不到一年的时间内，鲁谷社区党工委、行政事务管理
19、中心、社区代表会议“三驾马车”先后诞生，构成了管理社区、服务居民的三个组织体系。鲁谷社区代表会议章程规定，鲁谷社区代表会议是在社区党工委领导下的社区群众性自治组织，代表社区广大居民和社会单位的共同利益，履行协商议事、民主决策、协调监督的职责，承接政府逐步剥离出的有关社会事务，参与社区建设，积极引导社区居民依法自治。鲁谷社区党工委书记、新当选的鲁谷社区委员会主任委员崔章程介绍说，鲁谷社区将把辖区行政执法和行政管理的各项职能梳理后归位于政府：原先承担的劳动监察、居民私房翻建审批、殡葬管理执法、社会人员高考等工作进行剥离，归还给有关职能部门；统计、城管工作交由相应部门实行人、财、物垂直领导，社区只为
20、其提供相关保障服务；把原来由政府负责的社区教育、体育、群众文化、市民学校和校外教育等社会事务性职能转给社区委员会承担。社区代表会议将对政府有关职能部门及派驻社区的各专业工作机构及人员进行考评，考评结果作为该机构人员提升、晋级、评选先进的重要依据之一。,如果仅仅是在名义上改了体制，而实质内容未改，那就是“换汤不换药”、“新瓶装旧酒”。无论是哪种模式、哪种改革方案，其根本的出发点或要解决的核心问题都是一个，那就是如何处理政府及其派出机构“街道办”与社区之间的关系。,社区管理的完善根在街道管理体制,1.“街道”管理体制改革的动力来自哪里？从理论上来说，“街道”管理体制的改革来自两种力量的推动。一是社
21、会发育，尤其是社区建设运动的发展，社区自治能力的提高应该要求打破原有的僵化的“街道”体制。二是政府自身，“两级政府、三级管理”的改革已经走到头了，政府再也无权可放，但仍然面临很多矛盾和问题；政府欲提高城市管理能力，首先应当考虑的自然是从基层的“街道”改革着手。,上述“街道”管理体制改革的新探索，无一例外的都是地方政府主导的结果，甚至可以说是某些地方政府负责人主导的结果。地方官员对“街道”管理体制改革有很大的积极性，都想创新，都想成为“示范区”和“样板”，甚至前任负责人想出一个方案，后任负责人又提出另一个方案，而社区和居民却始终处于被动和无声的境地，因而这样的改革是单方面的，没有居民的参与。导致
22、这种现象的根本原因是，“街道”的基层管理仍然存在着“对上不对下”的官僚主义弊端，基层干部做出“成就”即可升迁，所以往往是“表面文章”做得多，而对民众产生的实际效果却不大。因此，可以说目前“街道”管理体制的改革动力不足，没有社区自治功能的成熟，没有社区民众自发的要求和支持，再新的改革创意、再漂亮的政策思路、再大的投入，或许能影响一时、红火一阵，却不能持久。,2.“街道”管理体制改革的障碍在哪里？上海的“两级政府、三级管理”的体制在短期内对城市的基层管理和社区发展发挥了很大作用，但存在着难以回避的矛盾和问题。比较实践中的探索和学者的意见，可以发现，现有的“街道”管理体制改革都是采用比较容易实施的方
23、案，要么完善“街道办”的功能，要么撤消“街道办”，要么不设置“街道办”，这些都是相对容易做到的，而“虚区实街”或让区级政府成为基层政府等方案，却由于涉及面大而难以做到。目前“街道”管理体制的改革只是在“街道”层面或“街道”以下层面探索，它带来的一个直接问题是，现有的改革方案都存在一个隐忧，即“街道”改革后是否真的可以摆脱原有体制的制约。实际上，“街道”管理体制改革是一个系统工程，而不只是“街道”自身的改革；没有整体通盘的考量，必然会受到宏观体制的制约。“街道”改革面临的是向上的瓶颈制约和原有的体制障碍，眼前不可能有更多的突破。,3.“街道”管理体制改革的未来出路在哪里？可以说，随着城市发展进程
24、的不断加速，改革“街道”管理体制将成为一种必然要求。未来“街道”改革的出路在哪里？主要在两个方面：一是政府职能的转移。目前政府管理体制的改革往往是职能下移而非外转，由于“漏斗效应”，导致“街道”不堪负担。然而，政府管理重心的下移并不等于政府职能的转变。政府职能转变是适应市场机制的要求，对政府角色、管理范围、管理权限的重新定位，而不是城市政府的职能与任务在各级政府内部的转移。二是社区自治能力的成熟。“街道”改革需要社区具有承接“街道办”职能的能力，需要社区自治功能成熟的支持，因而在“街道”体制改革过程中，必须大力培育、发展居民自治组织和民间组织，加强社会建设，促进社区自治功能的成长。,总而言之，无论是完善“街道”职能，还是取消“街道办”，或是将“街道”建成一级政府，都不可能脱离中国的宏观体制而自行其是。如何正确处理政府与社会之间的关系，是“街道”管理体制改革成败的关键。如果解决了“政府本位”还是“社会本位”、“全能主义”还是“专能主义”、“政府管理社会”还是“政府服务社会”等问题，采取哪种“街道”改革方案自然也就迎刃而解了。,三、我国社区管理模式的发展趋势,（一）走社区自治模式道路（二）走多元化模式道路（三）走开放模式道路（四）走法治化模式道路（五）走量化管理模式道路,
