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1、湖南省建设项目土地复垦方案编制要点与评审要点解读,湖南省地质环境监测总站,二一三年一月,龙 云,内容提要,编制依据,编制要点,评审重点,编写建议,一、编制依据,（一）法律法规依据,中华人民共和国土地管理法,土地复垦条例（国务院令第592号）,（二）相关文件依据,关于贯彻实施的通知（国土资发【2011】50号）,湖南省人民政府关于规范和推进土地复垦工作的通知（湘政发【2012】15号）,（三）技术规范依据,土地复垦方案编制规程第1部分：通则（TD/T 1031.1-2011）,土地复垦方案编制规程第6部分：建设项目（TD/T 1031.1-2011）,土地开发整理项目预算标准（财综2011128
2、号）,土地利用现状分类（GB/T 21010-2007）,土地复垦技术标准（UDC-TD）,土地开发整理项目规划设计规范（TD/T1012-2000）,二、编制要点,本节内容以土地复垦方案编制规程第1部分：通则及土地复垦方案编制规程第6部分：建设项目关于土地复垦方案报告书内容及格式要求为依据，结合近年土地复垦方案评审过程中经常遇到的问题，对土地复垦方案编制要点进行分析、解读。,1 前言,1.1 编制背景及过程,编制要点,重点阐述复垦方案的编制背景，简要说明复垦方案编制的过程。,常见问题,照搬建设项目工程可行性研究相关内容，与土地复垦内容联系较少。,1.2 复垦方案摘要,根据项目可行性研究报告或
3、项目建设方案，明确提出项目服务年限及土地复垦方案服务年限（原则上土地复垦方案服务年限不能低于建设项目服务年限）；,明确建设项目总面积、永久性建设用地面积、复垦区面积；,明确已损毁和拟损毁土地的面积、地类、损毁类型和程度；,编制要点,明确土地复垦目标，含拟复垦土地的地类、面积和复垦率；,明确复垦方案静态总投资、动态总投资和单位面积投资。,相关内容表述不清，前后数据不一致；,项目服务年限及土地复垦方案服务年限概念混淆；,缺项目永久性建设用地总规模。,常见问题,2 编制总则,2.1 编制目的,从落实土地复垦的法律法规和政策要求、保证土地复垦义务落实、合理用地、保护耕地、防止水土流失、恢复生态环境及保
4、护生物多样性方面说明土地复垦方案编制的目的。,编制目的阐述不清，甚至对土地复垦方案的目的把握不准，对相关政策了解不够。,编制要点,常见问题,2.2 编制原则,应根据项目的自身特点以及当地自然地理、生态环境与社会经济发展情况，依据国家法律法规和相关政策规定说明土地复垦方案编制的原则。重点突出经济可行、技术科学合理、综合效益最佳和便于操作的原则。,编制原则脱离项目的自身特点与实际情况。,编制要点,常见问题,2.3 编制依据,应充分体现与土地复垦相关的法律法规、政策文件、标准规范、技术文件、地方规划等内容。,引用的文件已废止、失效；,遗漏重要的政策或技术文件；,引用的文件名称、文号编写不规范。,编制
5、要点,常见问题,3 编制总则,3.1 项目简介,简要说明项目名称、工程类型、项目位置、项目组成、投资规模、建设期限、用地规模及用地性质等。,篇幅过长（多数是照搬建设项目工程可行性研究相关内容），部分重要内容缺失，如缺少主体工程建设期限、永久用地规模等内容。,编制要点,常见问题,3.2 项目区自然概况,从地理位置、地貌、气候、土壤、生物、水文、地质等方面简要介绍项目区自然情况。,引用的相关内容过于宽泛，缺乏针对项目区的具体情况。,编制要点,常见问题,3.3 项目区社会经济概况,重点说明项目区所在乡镇的人口、耕地、农业总产值、财政收入、农业生产状况等内容，并说明数据来源。,引用的数据缺乏依据，数据
6、过于陈旧，缺乏现势性。,编制要点,常见问题,3.4 项目区土地利用现状,重点说明项目区土地利用类型、数量和质量。对于线性工程应按项目所涉及的乡镇分开介绍。,土地分类不规范；,只表述复垦区土地利用现状情况，未对整个项目的土地利用情况进行说明。,编制要点,常见问题,4 土地复垦方向可行性分析,4.1 土地损毁分析与预测,结合生产建设工艺及流程说明生产建设活动过程中可能导致土地损毁的形式、环节及时序，应尽量列表或图示说明。,生产建设工艺及流程描述不具体，损毁土地的形式、环节及时序交待不清，遗漏可能导致土地损毁的环节。,4.1.1 土地损毁环节与时序,编制要点,常见问题,概念混淆。报告中的工艺流程主要
7、是指主体工程的施工工艺流程，不少复垦方案体现的仅仅是临时用地破坏土地的流程。,依据建设项目工程类型、生产建设方式确定拟损毁土地的预测方法，预测拟损毁土地的方式、类型、面积、程度。,缺预测方法，预测结果无依据，预测损毁土地方式、类型错误。,4.1.2 拟损毁土地预测,编制要点,常见问题,依据土地损毁分析与预测结果，合理确定复垦区与复垦责任范围。应提供经确认的西安80系拐点坐标。,复垦区与复垦责任范围不明确。,4.1.3 复垦区与复垦责任范围确定,编制要点,常见问题,4.2 复垦区土地利用状况,4.2.1 土地利用类型,列表说明复垦区及复垦责任范围内土地利用类型、数量、质量、损毁类型与程度，应说明
8、基本农田所占比例、水田水利和田间道路等配套设施情况、主要农作物生产水平。,复垦区与复垦责任范围不明确，土地利用现状描述不清；普遍未提及临时用地是否涉及基本农田。,编制要点,常见问题,4.2.2 土地权属状况,明确复垦区土地所有权、使用权和承包经营权状况。集体所有权土地权属应明确到村。,土地权属状况表述不清或未表述。,编制要点,常见问题,4.2.3 生态环境影响分析,根据建设项目工程类型，重点分析建设项目对土壤、地表水和地下水环境的影响。,分析缺乏针对性;忽视项目建设过程对环境的污染问题，尤其是对土壤、地表水和地下水的污染，而对土地复垦影响较小和暂时性的环境问题叙述过多，如噪声和扬尘等。,编制要
9、点,常见问题,4.2.4 土地复垦适宜性评价,明确待复垦土地适宜性评价的方法、评价体系、评价因子；指出主要限制因子，选择正确的评价标准；确定合理的土地复垦方向。根据复垦区实际情况，原则要求提出两个以上复垦方案，对各方案的技术路线、方法分别进行阐述，通过综合类比分析比较，确定复垦最适方案。,编制要点,注意事项,对损毁前原土地利用现状为耕地的，原则要求复垦为耕地，不能恢复为耕地的，须提供充分的说明理由；对拟损毁的土地利用现状为耕地的，要求采取表土剥离、保存等工程技术措施，项目工程完成后须恢复为耕地；对损毁前原土地利用现状为非耕地的，但复垦区域周围3公里内有客土源保障且交通较方便、自然坡度在20度以
10、下、没有污染源的，应恢复为耕地，不能恢复为耕地的，应提供充分的说明理由。,常见问题,确定待复垦土地用途的依据不充分；,项目区待复垦土地适宜性评价限制因子及其等级标准选择脱离项目区实际；,忽略农用地以外的土地用途的可行性分析；,原则性内容叙述过多。,缺少或没有土地复垦类比方案；,4.2.5 水土资源平衡分析,结合复垦区表土情况、复垦方向、标准和措施，进行表土量供需平衡分析；复垦工程设计灌溉工程的，应进行水资源平衡分析。,编制要点,常见问题,水土资源平衡分析流于形式，缺乏针对性。,4.2.6 复垦的目标任务,根据土地复垦适宜性评价结果，确定土地复垦的目标任务。重点说明拟复垦的地类、面积和复垦率，并
11、编制复垦前后土地利用结构调整表。,编制要点,常见问题,复垦前后土地利用结构调整表编制不规范或缺失。,复垦率概念不清，计算错误。,5 土地复垦质量要求与复垦措施,5.1 土地复垦质量要求,根据土地复垦相关技术标准，结合复垦区实际情况，针对不同复垦方向提出不同复垦单元的土地复垦质量要求及复垦建设标准，相关指标须量化。复垦标准不仅包括复垦后的各类土地利用类型标准，而且还应包括与之相配套的道路、灌溉渠道等工程设施标准。对确定复垦为耕地的，耕地标准及其配套的水利、道路等工程建设标准应执行湖南省土地开发整理标准；复垦为其他土地利用类型的，按相关技术规范和标准执行。,编制要点,常见问题,土地复垦质量要求不明
12、确，没有针对不同的复垦单元提出量化的土地复垦质量要求；,土地复垦工程建设标准不具体，与土地适宜性评价结果脱节。,5.2 预防控制措施,要深刻理解“统一规划、源头控制、防复结合”原则的涵义，将复垦作为生产和建设工程不可分割的一部分。根据项目特点、生产方式和工艺，提出在项目生产和建设过程中减少损毁土地的面积，以及降低损毁程度的控制措施。,编制要点,常见问题,重点不突出，因挖损、压占、塌陷使土地遭到损毁的措施偏少。,5.3 预防控制措施,根据各复垦单元的土地损毁特点和复垦后的土地用途提出相应的工程技术措施，但不要在这一部分编写复垦工程设计内容。,编制要点,常见问题,没有根据各复垦单元的土地损毁特点和
13、复垦后的土地用途提出拟采取的工程和技术措施。“工程技术措施”与“工程设计”的侧重点不清，这两部分内容雷同。,5.3.1 工程技术措施,5.3.2 生物化学措施,为恢复植被或满足某种利用（旱地、水田、建设用地）标准，拟采取的生物和化学措施，要有针对性；采取的措施要在经济和技术上可行。,编制要点,常见问题,提出的生物化学措施针对性不强；,缺乏相关专业知识，尤其是农业技术知识。,6 土地复垦工程设计及工程量测算,6.1 工程设计,编制要点,应与土地复垦措施一一对应，在确定复垦措施的基础上对不同的工程技术复垦措施，进行较为合理详细的工程设计；重点针对不同复垦类型、复垦单元进行典型设计，并附主要技术参数
14、，计算过程和方法，列出计算结果及典型设计图；制定简单的施工工艺流程与施工组织设计。,常见问题,简单地引用工程技术措施部分；缺乏相关设计依据；设计方案没有针对性，没有落实到具体的复垦单元。,6.2 工程量测算,编制要点,按复垦类型充分说明工程量测算依据和过程，并最终以表格的形式表示各工程量的大小。,常见问题,工程量测算过于简单（个别的就一张汇总表），没有过程，依据不充分；与工程设计内容相脱节。,7 土地复垦投资测算,编制要点,估算指标项目的确定，应考虑以后几年编制建设项目可行性研究报告投资估算的需要；,投资估算指标的分类、项目划分、项目内容、表现形式等要结合各专业的特点，并且要与项目可研报告的编
15、制深度相适应。,投资估算指标的编制内容、典型工程的选择，必须遵循国家的有关建设方针政策，坚持技术上先进、可行和经济上的合理，力争以较少的投入求得最大的投资效益。,投资估算的编制要贯彻静态和动态相结合的原则。,常见问题,预算依据不充分；材料价格脱离当地实际；工程量计算不正确；与工程量测算内容不一致；预算定额子目套用不合理。,8 土地复垦服务年限与复垦工作计划安排,编制要点,严格按照“边破坏，边复垦”的原则，依据工程进度安排和对土地损毁的阶段性或区位性特点划分复垦工作阶段；分段说明土地复垦的目标、任务、投资和计划安排。为明确各阶段复垦工作任务，便于各级国土资源局监督检查，应要求以县（市、区）为单位
16、，分区段说明土地复垦的目标、任务、计划和投资安排等。,常见问题,对项目区施工条件和工程进度考虑不周，例如：冬雨季施工问题、植树种草适宜季节问题等考虑不周。,9 土地复垦效益分析,编制要点,重点分析土地复垦带来的生态效益和社会效益；经济效益分析要真实，尽量量化。,常见问题,效益分析依据不充分，甚至直接引用其他报告相关部分；经济效益估算过大，脱离实际。,10 保障措施,编制要点,提出土地复垦义务人为落实和完成方案确定的复垦目标、任务所应采取的组织管理、技术、资金等保障措施；提出国土资源管理部门为保证土地复垦义务人按方案要求完成土地复垦任务应采取的监督、管理措施；提出建立土地复垦公众参与机制；提出土
17、地权属调整方案。,常见问题,保障措施脱离实际、针对性不强。,三、评审重点,（一）土地复垦方案评审主要内容,1、损毁前土地利用情况,重点审查方案是否阐述清楚三个方面的内容：土地损毁前的自然状况土地权属情况土地利用现状,2、土地损毁和复垦情况,重点审查方案是否阐述清楚五个方面的内容：产生土地损毁的工艺环节损毁土地的类型损毁土地的范围损毁土地的程度改建、扩建项目已损毁土地和复垦情况,3、土地复垦适宜性评价,重点审查方案是否阐述清楚三个方面的内容：评价单元的选取评价方法、评价因子的选取评价结果,4、复垦目标的确定和实现,重点审查方案是否阐述清楚十个方面的内容：复垦土地的面积复垦后土地用途复垦标准复垦措
18、施复垦工程量复垦投资额复垦工作安排复垦资金保障情况复垦后土地权属调整情况复垦方案公众参与情况,（二）土地复垦方案评审重点,编制单位是否具有资格方案内容和格式是否符合编制要求土地复垦目标和任务确定是否合理确定的复垦土地用途是否符合土地利用总体规划土地利用现状和复垦面积、范围确定是否准确真实损毁土地的预测是否科学复垦标准是否符合国家或地方有关要求和当地实际复垦工程及资金测算是否合理、是否满足实际要求并有可靠来源复垦计划、措施是否可行,四、土地复垦方案编写建议,（一）吃透文件精神，把握编制目的,土地复垦方案编制的内容与国家相关土地政策密切相关，因此要编制一个好的土地复垦方案就必须吃透土地复垦方案相关
19、文件精神，正确掌握土地复垦方案编制的目的。,土地复垦条例的颁布实施是国家对历史遗留损毁、自然灾害损毁及生产建设新损毁土地提出了明确要求，即加快历史遗留损毁及自然灾害损毁土地，及时复垦生产建设新损毁土地。我们目前编制的土地复垦方案主要是生产建设新损毁土地，因此土地复垦方案编制的目的就是要求复垦义务人及时复垦新损毁土地。,过去的土地复垦方案主要作为项目用地报批阶段的一个必要附件，编制的内容流于形式，要求也不高。国土资源部关于贯彻实施土地复垦条例的通知（国土资发【2011】50号）与湖南省人民政府关于规范和推进土地复垦工作的通知（湘政发【2012】15号）文件的出台，对土地复垦方案编制提出了新的要求
20、。,首先，提高土地复垦方案编制深度。现阶段编制的土地复垦方案要求达到能够指导复垦义务人实施复垦工程的程度。,其次，提高土地复垦工程预算精度。自2012年12月1日起，全省所有需占用临时用地的建设项目都必须交纳土地复垦保证金，而土地复垦方案预算是土地复垦保证金征缴的主要依据，因此土地复垦工程预算由原来的估算精度提高到预算精度。,（二）抓住土地复垦方案编制的重点,根据现阶段土地复垦方案编制的新要求，土地复垦报告需要重点做好以下三个方面的工作：,1、讲清拟损毁土地面积、类型,拟损毁土地预测是土地复垦方案适宜性评价及土地复垦工程设计的主要依据，因此该内容编写的好坏是评定土地复垦方案成果好坏的重要参考依
21、据。,内容解读,根据生产建设工艺流程初步确定拟损毁土地类型。一般建设项目临时用地主要有取土场、弃土场、临时施工场地、施工便道等。复垦方案首先需要表述清楚建设项目会产生哪些类型的临时用地、临时用地面积多大、分布在哪里。,常见问题,特殊情况未说明原因。例如：公路建设一般会产生施工便道、临时施工场地，但是部分改扩建项目会利用原有路基作为临时施工场地，利用原有路基或农村道路作为施工便道，从而不产生施工便道或施工场地等临时用地。对于这些情况报告中要说明清楚，这样避免在审查过程中让人产生疑问。,临时用地占地规模依据不充分。一个建设项目为什么要用复垦报告中提到的这么多临时用地，目前所有的复垦报告对这个问题的
22、处理都没有到位，或者根本没有重视这个问题。有的项目临时用地规模占到主体工程用地面积的50%以，报告中却没有任何交待，这样的复垦方案在临时用地选取合理性上必然让人产生疑问。,报告内容针对性不强，无关内容编写过多。例如：一个小的建设项目仅有一块取土场，但是报告中对于临时施工场地、施工便道等其他临时用地内容、复垦措施、工程设计赘述较多，反而对仅有的一块取土场不做针对性地描述与设计。,加强与项目主体工程设计单位的沟通与衔接。尽可能收集到每块取土场与弃土场的取弃土方量，通过取弃土方量及取弃土场面积算出取弃土场平均挖填深度，报告中列表说明上述内容。因为，取弃土场的挖填深度将直接影响到复垦方向及复垦工程设计
23、标准。例如：一个平均堆高3米的坡地弃土场，其复垦中的防护措施主要是修建挡土墙与截排水沟；而平均堆高10米以上的坡地弃土场，其复垦中的防护措施需要分层弃土并分层修建挡土墙与截排水沟。,编写建议,与主体工程用地进行适当的比对，对临时用地规模进行必要的论证。对于临时用地占地规模及布局明显不合理的情况，要及时反馈给复垦责任人与工程设计单位，同时临时用地选取时尽量避免占用耕地与基本农田。占用基本农田的，需要单独说明，复垦方案中要有确保复垦后的耕地质量不降低的保障措施。,2、进行合理的适宜性评价,土地复垦适宜性评价结果是制定土地复垦工程措施的重要依据，不同的土地复垦方向土地复垦工程措施不尽相同。因此，土地
24、复垦适宜性评价内容也是审查的重点内容，采取的是一票否决制。,内容解读,根据拟损毁土地预测结果合理选取土地适宜性评价因子。土地适宜性评价因子的选取要有针对性，针对不同的评价单元建立适宜的评价方法体系和评价指标体系，并进行方案比选。,常见问题,土地适宜性评价因子选取不合理。例如：某一个山区公路建设项目，取弃土场的土地适宜性评价因子选择地下水环境影响作为主要评价因子之一，这样的适宜性评价显然缺乏合理性、严谨性。,比选方案无实质区别。现阶段的土地复垦方案多数缺比选方案，有比选方案的两个方案之间也无实质内容及区别。例如：有的报告弃土场复垦方案一为按原地类复垦，方案二位全部复垦为耕地，这样的比选方案无实际
25、意义。,编写建议,不同的复垦单元采用不同的土地复垦适宜性评价因子及评价体系。例如：取弃土场主要考虑地形坡度、排水条件、土壤质地、土层厚度、水源保障等因子；临时施工场地、施工便道主要考虑土地利用现状、与周边环境的协调性、耕作层厚度等。,土地复垦适宜性评价应从土地损毁后的预测结果去分析评价。目前绝大多数复垦报告评价因子取值依据土地损毁前的情况。例如：一块平地弃土场原地面坡小于2度，按照报告给出的参评因子评价表取值范围，该地块地形坡度适宜性评价得分可以取满分，得出的结论为适宜复垦方向无限制，但实际上这样的评价结果是错误的。因为，如果该块平地弃土场平均弃土高度为5米，且占地面积不大，那么该地块弃土后的
26、地形坡度可能达到25度，复垦方向已经不适宜复垦为耕地了。,比选方案应从符合土地利用总体规划的土地用途管制、公众参与意见、当地社会经济情况、当地农业经济结构、当地群众耕作习惯等角度去制定不同的比选方案。,3、有针对性地进行土地工程设计,内容解读,土地复垦工程设计的重点是可操作性，需要针对不同的土地复垦单元制定不同的复垦工程内容。目前，绝大多数的复垦方案缺乏针对性，工程设计泛泛而谈。,编写建议,针对不同的复垦单元进行典型设计。例如：选取项目区较典型的弃土场，根据平均弃土高度设计有针对性的复垦工程措施。如果项目区弃土场平均弃土高度差异较大，需要选取两种或以上进行典型设计。,应根据土地损毁预测结果去设计复垦工程。在土地复垦工程设计阶段，设计人员应先在头脑中构建损毁地块立体空间模型，并根据周边的交通、水利等基础设施设计复垦工程。,弃土场复垦方案实例,排水沟,排水沟,挡土墙,弃土场复垦方案实例,截水沟,排水沟,排水沟,挡土墙,总体而言，土地复垦方案报告目的：首先要有充足的依据说明建设项目临时用地在哪里，损毁程度怎样；其次要有充分的理由说明损毁土地适宜复垦方向；最后要让土地复垦责任人及复垦工程施工单位知道复垦工程该怎么做及做到什么标准。,谢谢！,
