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1、第十二章 区域社会发展规划,区域发展包括区域经济和社会等的全面发展。随着人类科技和经济的突飞猛进，人们对社会发展提出了新的更高的要求。发展着的中国，不仅需要一个持续、高速、健康发展的经济环境，更呼唤社会和文化环境的全面进步。因此，科学合理地编制区域社会发展规划也是区域规划工作者的重要使命。,本章的内容主要分为三个部分。第一部分着重探讨新形势下编制区域社会发展规划的意义和基本原则；第二部分介绍区域社会发展规划的主要内容和编制程序；第三部分是区域社会发展专题规划，主要以案例分析的形式，通过对江苏省2001-2010年文化大省建设规划纲要等的解剖，分析规划原则和方法在专题规划实践中的应用。,12.1
2、编制区域社会发展规划的意义和要求,编制区域社会发展规划的意义 区域发展是指区域经济和社会等的全面发展和进步。如果说增长更多地体现为各项经济指标的变化，那么发展则对各项社会指标提出了更多的要求。在近代资本主义发展时期曾一度盛行的片面注重经济发展的观念和实践，伴生着层出不穷的社会问题，业已逐步被人类抛弃（陈涛，1997）。随着经济发展水平的不断提高，人类社会的需求层次也不断提升，编制区域社会发展规划的现实意义也进一步凸现。,首先，区域社会发展规划是区域整体规划的不可或缺的组成部分。一般认为，区域规划应当以最大限度地、不断满足人的基本需要（包括物质需要和精神需要）为基本内涵，要求在区域发展中，正确处
3、理经济增长与社会进步的关系，使经济增长和社会经济同步进行、相互促进(史同广等，1994)。这就要求区域规划必须坚持社会进步原则，在规划中要注意人口、就业、教育、文化、科技、保健等社会发展问题的规划，尽可能地满足人民的基本需求，并使各阶层人口的生活水平能随区域发展而逐步提高。,其次，重视编制区域社会发展规划是时代的要求。二十世纪后半期以来，人类社会发生了翻天覆地的变化，改革开放以来的中国也呈现出日新月异的景象。这不仅表现为经济的快速增长，更表现为科技的飞速发展和社会的全面进步。世界各国、特别是发达国家在社会发展方面取得的成就不仅是国人的希望和追求，而且也为我国的区域社会发展提供了宝贵的技术和管理
4、经验（当然也有教训）。随着中国工业化、城市化和信息化水平的不断提升，人民的教育、文化需求日渐增多，就业、医疗、老龄化等社会问题也亟待通过社会保障体系的建立和完善逐步解决。因此，重视区域社会发展规划的编制既是时代的要求，也是中国发展的实际需要。,第三，编制区域社会发展规划有助于实现区域经济与社会的协调发展。区域社会发展与区域经济发展密不可分。经济发展为社会发展奠定了物质基础，社会发展则为进一步解放和发展生产力，提高经济效率创造了条件。随着经济发展水平的不断提高，人们对精神生活的需求将不断增多，而实现社会发展的各项目标也更加有了充分的物质保障，编制和实施区域社会发展规划有利于满足人们日益增长的这方
5、面需求；另一方面，片面强调经济发展常常会伴生许多社会问题，并对社会稳定和经济的进一步发展构成威胁，50年代前后流行的片面追求经济增长的发展观，业已被逐步淘汰，这主要就因为经济增长并不一定意味着社会进步，不能满足人的基本需要，有时甚至会出现“没有发展的增长”。只有实现经济与社会的协调发展，不断提高人民群众的思想道德素质和文化素质，推进各项社会事业的全面进步，才能为经济的持续、快速、健康发展创造有利的环境。,总之，区域社会发展规划是区域规划不可或缺的组成部分，是时代和区域发展的客观需要，是实现区域经济与社会协调发展的客观要求。科学编制和高效实施区域社会发展规划是真正促进区域健康发展和社会全面进步的
6、重要保障。,编制区域社会发展规划的基本要求,第一，编制区域社会发展规划必须以宪法和法律为指导，服从国家的各项方针政策。区域社会发展规划涉及的内容十分丰富，并且关系到人民群众的切身利益和国家的繁荣稳定，因此在整个编制过程中必须始终体现宪法、法律和国家各项方针政策的要求；,第二，区域社会发展规划必须与整个区域发展规划相协调。作为区域总体规划在社会发展方面的详细规划，区域社会发展规划必须体现区域总体规划的思路和要求，为实现总体规划的战略目标服务。作为区域规划这一系统工程的重要部分，区域社会发展规划还必须与系统内其他区域部门规划或详细规划相互协调，只有这样，才能实现区域总体规划的各项战略任务；也只有这
7、样，区域社会发展规划才能得到有力支持，最终实现各项规划目标；,第三，编制区域社会发展规划必须因地制宜、量力而行，符合区域经济社会发展的现实环境。一定区域的社会发展水平不是脱离当地经济发展水平而孤立存在的，也离不开当地历史文化发展环境的独特土壤。因此，在编制区域社会发展规划时必须充分尊重当地的发展历史和现实条件，体现当地经济发展的客观要求和独特区域文化的影响；,第四，编制区域社会发展规划必须依照科学、合理的程序，灵活运用多种科学方法，充分借鉴世界各国、各地区的成功经验。相对于经济发展规划，社会发展规划包括的内容往往更加丰富，衡量社会发展进步的指标也更加复杂，而且许多指标还是不可定量的。这就对编制
8、社会发展规划提出了更高的要求，在整个规划过程中，规划工作者必须严格依照科学、合理的程序，确保规划的基础数据真实、可靠，规划思路和战略措施符合当地现实环境和发展要求。为提高规划工作的效率，规划工作者还应在数据采集、分析等环节中灵活运用多种科学方法，尽量使用定量或半定量指标，必须使用定性指标的，也应使指标更具有可操作性。此外，不少发达国家或地区在社会发展中有许多成功经验或教训，也有许多可兹借鉴的规划成果，即使落后国家或地区的实践也能在社会发展的许多方面给我们启示。因此，区域社会发展规划的编制应重视区域间和国家间的比较分析，更多地吸收一切优秀成果。,总之，区域社会发展规划是整个区域规划的重要组成部分
9、，在编制过程中必须始终坚持全局观和系统论的指导，使之与整个区域规划相协调；另一方面，社会发展问题的自身特点又决定了区域社会发展规划的独特要求，在编制过程中一定要注意使社会发展与经济发展相适应，满足特定时期、特定区域对社会发展的特定要求，从而使规划科学、合理、可行。,12.2编制区域社会发展规划的内容和程序,区域社会发展规划的内容区域社会发展规划涉及区域社会发展的方方面面，内容十分丰富,各地为更好地解决社会发展中各方面的社会发展问题业已编制了诸如文化事业发展规划、人口发展规划等专题规划；但另一方面，当前我国的区域规划主要以区域社会经济发展综合规划的形式出现，经济和社会问题经常交织在一起，鲜有独立
10、的综合性区域社会发展规划，有关区域社会发展方面的总体规划思路主要体现在国民经济和社会发展的五年规划中。,其中，社会发展的现实状况、指导方针、目标任务和政策措施等常常与经济发展的相关内容一起，在整个规划的相应部分出现；而社会发展方面的若干具体指标则常常在“社会发展”、“科技教育”、“城市发展”等独立的章节中加以阐释，其内容涉及人口、就业、社会保障、文化、卫生、体育、社区、民主法制建设以及科技、教育发展、城市发展等。这里主要以上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要为例，简要介绍综合性区域社会发展规划的主要内容；在第三节中，本章还将结合案例具体分析若干专题规划的具体内容。,首先，区域社会发展规划
11、必须对区域社会发展的现状进行认真分析，总结过去一个时期和当前区域社会发展的主要成绩、经验和问题，这是编制新一轮规划的背景和基础。虽然这方面的文字在最终的规划报告中比较简练，但作为规划最重要的基础工作，不能有丝毫马虎。为总结区域社会发展的现状，规划工作者不仅必须认真分析和总结大量相关数据，而且应当耐心细致地完成大量调研工作。只有这样，对成绩的肯定才能恰如其分，对经验和问题的总结才能符合实际。,上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要（以下简称纲要）中关于上海市第九个五年计划执行期间社会发展工作的成绩、经验和问题的总结出现在整个规划的第一章（“九五”回顾）中。纲要认为，“九五”期间，上海的“各项
12、社会事业在改革中发展，人民生活持续改善。上海加快推进科技教育和各项社会事业改革，在加大政府投入的同时，依托市场机制发展各项社会事业。科教兴市战略得到进一步落实，初步建立了科技开发和高技术产业化新机制，科技整体实力显著提高；教育资源得到优化调整，教育投入增长速度高于经济增长速度，办学条件显著改善，新增劳动力平均受教育年限达到12年。,2000年城市居民家庭人均年可支配收入达到11718元，农村居民家庭人均年可支配收入达到5565元，市区居民人均服务性消费占消费支出总额的比重达到19%，市区人均居住面积超过11平方米。社区建设稳步推进，社会文明程度不断提高。上海加强社区建设与管理，社区在凝聚人心、
13、促进就业、方便生活、维护稳定等方面的作用进一步强化。几年来，全市各街道（镇）通过发展社区服务项目安置了30多万下岗待业人员，社区服务志愿者队伍达到2000多个，创建了57个市级文明社区及一大批市、区级文明小区。”,纲要还认为，“坚持实施科教兴市战略，促进经济建设尽快转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”和“坚持同步推进物质文明和精神文明建设，不断提高市民素质和城市文明程度”等是“九五”期间上海社会发展的主要经验，但目前上海仍然存在“市场法规体系和监管手段尚待逐步健全完善，经济社会可持续发展能力还要进一步提高；就业压力仍然较大，社会保障体系还需完善，农民收入有待提高”等突出问题。,总的看来
14、，纲要对现状和成绩的总结既简明扼要，又充分运用数据，很有说服力；纲要对经验的归纳，与主要成绩相互呼应，有水到渠成之势；纲要提出的问题也相当深刻，在一定程度上明确了未来工作的努力方向。虽然纲要对成绩、经验和问题的阐述并未涵盖上海社会发展的所有方面，但却对若干主要方面进行了相对深入的分析。应该指出的是，不仅纲要作为一个区域经济社会发展的综合规划，很难全面、细致地分析区域社会发展的方方面面；即使是综合性的区域社会发展规划也不应不怨其烦地对所有问题逐一阐释，而应有重点地对若干问题进行深入分析。,明确区域社会发展的指导方针、奋斗目标和主要任务是区域社会发展规划的第二部分不可或缺的内容。区域社会发展规划是
15、区域规划的重要组成部分，必须体现区域总体规划的思路，为实现区域总体规划的目标服务，两者协调一致的重要接口之一就是指导方针、奋斗目标和主要任务。区域社会发展规划的指导方针应体现区域总体规划的指导方针，区域社会发展规划的奋斗目标和主要任务应与区域总体规划的主要任务和奋斗目标相协调，为实现总体规划服务。,上海在纲要中提出“全面动员社会力量共同推进社会事业的发展，深化社会事业管理体制改革，加快形成同社会主义市场经济相适应的社会事业发展新机制”和“始终坚持两手抓、两手都要硬的方针，积极探索建立社会主义思想道德体系框架，全面提高市民综合素质和城市文明程度”等是上海“十五”期间社会发展的基本指导方针，这充分
16、体现了纲要中明确的上海工作总要求。纲要提出“十五期间，上海国民经济和社会发展的奋斗目标是：调整优化经济结构，不断提高城市的信息化、市场化、法治化水平，发挥国际大都市的综合优势，增强城市的综合竞争力”，,相应的上海在社会发展方面的主要奋斗目标包括优化“综合发展环境”、提高“综合管理水平”和“市民综合素质”等，这都是上海增强城市综合竞争力的必要条件和现实途径。纲要提出，“十五”期间上海的主要任务是，“要着眼于经济全球化加速趋势和信息社会的发展，把握我国加入世界贸易组织的新机遇，深化对外开放，加快提高上海国民经济和社会发展的信息化、市场化、法治化水平”，与此相适应，上海在社会发展方面的主要任务包括“
17、努力创造良好的法制环境，进一步提高依法治市的水平；切实转变政府职能，改革政府行政性审批制度，建立和完善科学的行政决策制度；强化政府在就业、社会保障、社会事业、公共安全等领域的责任；实现物质文明和精神文明建设的协调发展”等。,由于区域社会发展包涵的内容很丰富，因此，分别阐述社会发展各方面的规划思路是区域社会发展规划最主要、最详实的部分。在这一部分里，区域社会发展规划至少将对若干专题进行比较深刻的分析，明确这些部门主要的发展方向和目标，如果涉及政策改革或重大工程、项目的建设，还应对政策改革思路和项目建设的主要问题进行详细说明。由于该部分是规划的重要主体，它常常包含较多的定量指标。在评价和衡量规划实
18、施的效果时，这些定量指标是最重要的参考依据。一般地，在区域经济社会发展综合规划中会对诸如科技教育、城市建设、人口发展、劳动就业、社会保障、医疗卫生、文化体育、民主法制、社区发展和公共安全等进行专题分析，这些专题将集中在社会事业发展、科技教育、城市建设等相关章节中。,上海的“十五”计划纲要分别在第四章“科技教育”、第六章“城市发展”和第七章“社会发展”中详细阐述了上述几乎所有专题规划的内容。在“科技教育”部分，纲要分别以“提高科技整体水平，完善科技产业化机制”、“高质量推进教育发展，形成开放式教育体系”、“加大改革力度，建设人才资源高地”等为题，详细分析了科技、教育、人才建设等方面的规划目标。例
19、如在人才建设方面，纲要提出要“完善人才政策，调整人才资源结构，加快人才高地建设，营造优秀人才特别是年轻人才健康成长、脱颖而出的社会环境。,2005年专业技术和管理人才总量达到137万人，高级人才比例达到11%”；要“注重优化调整人才资源结构，在充分利用现有人才资源的基础上，加快引进和培养高层次、高科技人才和优秀青年创新人才，完善环境、鼓励竞争，力争形成100名有国际影响的优秀青年人才、1000名国内领先的科技专家和管理专家、10000名学术技术带头人和专业技术骨干”；要“加大人事制度改革力度，营造人才柔性流动的政策环境；全面推行公务员公开招聘和干部竞争上岗制度；推进事业单位分类管理，逐步取消行
20、政级别；发展多层次、多种类的人才市场和中介服务机构，便利国内外创新人才的合理流动”等。这部分规划不仅涉及人才培养、引进和使用政策方面的改革，而且提出了一系列可量化的规划目标，具有很强的可操作性。,纲要的“城市发展”一章包括“强化环保绿化建设，进一步改善生态环境”、“促进资源的永续利用，推进国土开发与整治”、“构筑现代化基础设施，强化交通枢纽功能”、“提高中心城区整体质量，加快郊区城镇建设”和“完善综合管理，提高城市管理的现代化水平”等五个小节。,在城市基础设施建设规划中，纲要提出要“以深水港建设为突破口，推进三港三网建设，加快形成联系世界、服务全国、城乡协调的综合交通运输体系和较为完善的市政设
21、施框架”。关于深水港建设，纲要明确要“根据国家战略，与国家有关部门和兄弟省市联合协作，建设上海国际航运中心洋山深水港；建设和完善铁路、公路、内河等集疏运网络，大力推动集装箱多式联运；要建成外高桥港区三期、四期工程，按照国家的统一规划完善长江口航道整治；扩大国际集装箱运输的航线覆盖面和航班次数，加强与周边港口及相邻省市的合作，建设区域性航运交易市场和航运信息中心；加强物流规划，改善航运服务，提高管理水平和效率，建设快速、高效的海上安全保障系统”。,关于航空港、信息港建设，纲要规划要“建设浦东国际机场第二跑道，增加机场的国际航线覆盖面，完善浦东国际机场功能，加大航班密度，改善服务，提高市场竞争力，
22、初步确立亚太地区航空枢纽港地位；继续完善大容量、高速率、广覆盖的宽带主干网，加快建设具有多种接入方式的宽带接入网，建成全市集约化信息管线系统，促进电信网、有线电视网和计算机网的三网融合，实现各类基础运营网络的互联互通和网络资源的共享，加强信息安全体系建设，使上海成为亚太地区重要的国际通信枢纽之一。”,关于轨道交通网、高速公路网和内河航道网的建设，纲要提出要“建设明珠线二期、磁悬浮列车示范运营线工程等200公里左右轨道交通，基本形成由“十字加环”和若干射线组成的轨道交通网；新建、改建沪崇苏等500多公里高速公路，基本建成市域高速公路网；以建设集装箱集疏运通道为重点，加快内河航道整治，形成以一环十
23、射为骨架的内河航道网”。,纲要的这部分内容表明，区域社会发展规划在专题部分应对重点过程或重大项目进行比较详细的解释或说明，对骨干性工程应当明确建设目标。这一点在纲要有关上海“十五”期间重点推进郊区新城、中心镇建设的说明中也能得到反映。,传统的社会事业建设无疑是区域社会发展规划应当详细规划的内容。纲要的第七章“社会发展”分七个部分对传统社会事业若干主要方面的发展进行了规划。纲要提出，上海在“十五”期间要“完善人口综合调控，加强劳动就业与社会保障体系建设。以充分满足市民不同层次的需求为目标，全面繁荣文化事业，高质量地发展卫生、体育事业。强化民主法制与公共安全建设，加快建设现代化社区，建立与现代化国
24、际大都市相适应的社会事业体系，实现社会发展质的飞跃。”,为实现这一目标，纲要指出一要“优化人口结构，扩大劳动就业”；二要“调节收入分配，完善社会保障”；三要“继承与创新并重，繁荣社会主义文化”；四要“充分利用社会资源，发展卫生与体育事业”；五要“抓好精神文明创建活动，全面推进社区发展”；六要“加强民主政治建设，健全社会主义法制”；七要“维护公共安全，确保社会稳定”。,对上述所有七个方面，纲要都进一步说明了规划的主要任务和目标。例如，纲要在人口和就业规划中提出，上海要“优化人口结构，提高人口素质，完善人口综合调控的机制与政策，加大创造就业岗位的力度，努力扩大劳动就业”，并用大量文字阐释了“十五”
25、期间上海应对人口数量控制、老龄化和就业压力等的基本思路。,具体地说，在人口数量控制方面，上海将“继续抓好计划生育工作，强化对本市人户分离人员和外来人口的计划生育管理；加强人口发展研究与信息工作，建立较为完善的实有人口基础信息系统，把外来人口管理纳入网络化、规范化、法制化轨道；继续有效控制人口迁入和外来人口总量，完善人口迁移政策，加大吸引青年人才和创业投资者，鼓励本市劳动力外出就业、经商和创业；促进中心城区人口向郊区新城和中心镇转移，鼓励郊区农村人口向新城和中心镇集中”。,面对老龄化趋势，上海将“加大政府对老年人服务中心、敬老院、托老所等老年福利设施的投入力度，鼓励社会机构和企业投资兴建养老设施
26、和服务机构；发展多层次养老保险，建立规范的特困老人福利补贴制度，逐步形成以居家养老为基础、社区养老为依托、法规规章为保障的多层次养老体系”。而为缓解就业压力，上海将“统筹规划就业政策，鼓励发展符合产业发展方向的劳动密集型行业，努力创造就业岗位；大力发展各级各类职业教育和职业资格培训，完善就业服务网络，推行包括非全日制工、小时工、阶段性就业在内的多形式灵活就业，扩大多渠道、多层次就业。加强和完善劳动监察、劳动争议仲裁。”,在公共安全建设方面，纲要则提出要“深刻认识和正确把握社会发展的新情况、新问题，妥善处理和及时化解人民内部矛盾，防止矛盾激化，确保社会稳定”。在规划中，纲要特别强调了社会矛盾调节
27、网络建设和社会治安快速反应动态控制系统的建设，提出要“健全区县、街道（乡镇）、居（村）委三级社会矛盾调解网络，建立社区人民调解庭，全面推行首席人民调解员制度，切实提高基层组织化解人民内部矛盾的能力和水平；要”建立健全社会治安情报信息网络，深化公安勤务运作机制的改革，进一步构筑和完善以“110”报警中心为中枢、装备精良的专业化处警力量为骨干、全天候的社会治安快速反应动态控制系统；坚持专门工作和群众路线相结合，促进人防、物防、技防三位一体协调发展，加强基层创安活动。依法强化城市公共安全管理，全面建设上海金盾工程，充分开发各种信息资源，提高治安管理部门履行职责的综合能力”。,最后，综合性区域社会发展
28、规划还常常结合规划目标提出若干政策建议，这有利于进一步提高规划的可操作性。在区域经济社会发展综合规划中，这些政策建议往往与经济发展方面的政策建议结合在一起，作为政府实现规划目标的政策保障。在上海“十五”计划纲要中，有关社会发展方面的政策建议主要包括推进城镇化建设、加强人口综合调控、推动社会事业发展和优化城市交通等。,在推动社会事业发展的政策建议中，纲要提出，要“在继续加大政府对社会事业投入的基础上，鼓励社会力量参与社会事业的发展，优化社会事业领域资源配置。运用市场机制，推进社会事业现有资源的重组，促进社会事业资源的合理布局，提高资源利用效率；采取新的投融资机制建设社会事业设施，鼓励社会投资主体
29、以多种形式投资社会事业，明晰产权关系；积极探索中外合作、合资和独资等新模式发展社会事业，鼓励社会力量与社会事业机构的合作；进一步完善社会事业领域的经济政策，建立社会事业发展成本由国家和个人合理分担的有效机制；鼓励社会和个人对社会事业的捐赠资助；继续实行促进教育、文化、体育等发展的财税政策；对社会事业的建设用地和配套建设实行优惠政策；积极利用国际、国内两个市场和两种资源，扩大社会事业对内对外交流，增强社会事业的发展能力。”,上述政策建议主要是积极运用经济手段促进社会事业的发展，它不是区域社会发展的规划目标，但却是保障社会发展规划目标实现的重要手段。由此可见，相关政策建议应当成为区域社会发展规划的
30、重要组成部分。只有科学地指明实现规划目标的政策保障，规划才能真正切实实施，取得实效。,综上所述，综合性区域社会发展规划主要包括四部分内容，其中对区域社会发展现状的总结和评价是规划编制的背景和基础；区域社会发展规划的指导方针、奋斗目标和主要任务是区域社会发展的总纲，在实践中还应充分体现区域规划的总体要求，与区域总体规划协调一致；区域社会发展各方面的具体目标或要求是区域社会发展规划最主要、最详实的部分，应该通过文字和可量化的指标，对相互关联又相对独立的社会发展各环节提出明确的任务或努力方向；相关政策建议是提高区域社会发展规划可操作性的重要保障，一系列的合理化政策建议有助于各项规划目标的实现。,虽然
31、区域社会发展规划在实践中会以不尽相同的形式出现，但一般都包括以上四部分内容。即使在区域社会发展专题规划中，现状评价、总体要求、具体目标和政策建议也是最基本的框架。,区域社会发展规划的程序,12.3区域社会发展专题规划,区域社会发展规划涉及的问题很多，这些问题虽然彼此间存在千丝万缕的联系，但又都具有相对的独立性。第二节在介绍区域社会发展规划的内容中曾涉及城市基础设施建设规划、人口规划、公共安全规划等方面的内容，它们都各有特点，相关性不大。在实践中，区域社会发展涉及的诸多问题也分属于地方政府的许多职能部门，因此，由相关政府管理部门编制特定社会发展问题的规划很有现实意义，这也有利于细化和落实综合性区域社会发展规划提出的各项目标。因此，编制区域社会发展专题规划不仅可行、而且必要。,现在，不少地区编制的文化发展规划、科技教育发展规划、人口规划等都属于区域社会专题规划。本节主要通过对江苏省2001-2010年文化大省建设规划纲要等案例的剖析，简要介绍区域社会发展专题规划的编制。,案例讨论,上海和谐社会建设的努力方向,
