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1、就业促进法讲座,翠林山庄社区综治维稳中心朱宗棋,就业促进法是我国就业领域首部基本法；是基于中国国情，着力于解决中国当前和今后一个时期就业问题，规范和指导走有中国特色就业促进道路的工作总纲；是中国就业工作由政策时代迈向法治时代的重要标志；是就业工作进入新的历史时期的里程碑；有利于我国劳动力要素市场的发展，标志着我国社会主义市场经济的进一步成熟。,主要内容,如何认识和把握就业促进法的基本特征和立法思想？如何领会和掌握就业促进法的主要内容？如何实施和运用就业促进法推动就业工作？,一、就业促进法的特征和立法思想,（一）就业促进法的三大特征,鲜明的时代特点：就业状况、发展阶段、战略选择突出的体制特征：现
2、实体制环境强烈的政府意志：政府角色定位,特征一：鲜明的时代特点,千方百计扩大就业，创造就业岗位，是促进就业的首要任务 解决结构性失业问题，是促进就业的重点内容 处理城镇化、工业化、市场化、国际化过程中的就业问题，是促进就业的战略选择 促进经济发展与扩大就业相协调，是促进就业的现实要求 促进社会和谐稳定，是促进就业的根本宗旨,1.千方百计扩大就业是促进就业的首要任务,刘易斯拐点：劳动力无限供给向短缺转变，农业富余劳动力供给为零。部分学者：初等劳动力已经从供过于求转为供求平衡，局部地区已经出现供不应求，将来有可能出现整体供不应求的局面。劳动保障部：我国劳动力总体上供大于求的基本格局不会改变。十一五
3、期间，供大于求的总量性矛盾继续存在，其中需求稳中有升；就业结构性矛盾明显加大，劳动者素质技能不适应问题更加突出；就业难和“招工难”的矛盾在不同地区出现，虽属局部现象，但短期内难以消除。,法律体现,就业促进法第一条就提出：“促进经济发展与扩大就业相协调”，第二条继续提出：“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置”，第四条又提出：“县级以上人民政府把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标”，第十一条再提出：“县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要职责”。政策支持、公平就业、就业服务和管理、职业教育和培训、就业援助等五章业务内容，通篇贯彻扩大就业的法律要求。“扩大就业”四个字全文直接出现9次，第一章
4、共十条出现5次，第二章共十四条出现4次。,2.解决结构性失业问题是促进就业的重点内容,总量失业（经济型）：劳动力总供给大于总需求引起的失业 摩擦性失业（选择型）：人们在不同地区、职业，或生命周期的不同阶段，变动职业而引起的失业 结构性失业（生计型）：现有劳动力的知识、技能、观念、区域分布等不适应经济结构(包括产业结构、产品结构、地区结构等)变化，与市场需求不匹配而引起的失业,我国结构性失业问题不太可能在短期内彻底解决,对新劳动力的需求增加：经济发展、技术进步、产业结构调整。第一产业、传统产业逐渐衰退，对劳动力需求减少，新兴产业层出不穷。短期内劳动力供给无法满足新需求：劳动力素质结构，包括工种、
5、技能、技术、知识、经验等在短期内都无法满足新兴产业发展需要。体制转轨时期结构性失业更突出：户籍制度、社会保障和社会福利制度、劳动力市场制度、教育体制的调整和改革，以及社会文化层面就业观念转变等。,法律体现,就业促进法花了大量篇幅作出有关法律规范。在第一章总则第七条中，提出“国家倡导劳动者树立正确的择业观念”。第二章政策支持共14条，绝大多数条款旨在通过政策扶持解决结构性失业问题。第四章就业服务和管理，主要目标是通过建立统一开放、竞争有序的人力资源市场，解决人岗不匹配的结构性矛盾。第五章职业教育和培训、第六章就业援助，重点解决结构调整过程中因职业技能等原因造成的结构性失业。,3.处理城镇化、工业
6、化、市场化、国际化过程中的就业问题，是促进就业的战略选择,城镇化是由农业人口占很大比重的农业社会向非农人口占多数的现代社会转变的过程。核心之一是人口就业结构的变迁工业化是工业就业人数在总就业人数中比重不断上升的过程。新型工业化强调人力资源优势市场化是市场配置劳动力资源作用持续增大，促进就业对市场机制的依赖程度不断加深和增强，市场就业机制从产生、发展到成熟的过程 国际化是国民经济全方位开放和接轨,全面参与国际分工和合作的过程。核心之一是劳动力要素的跨国流动,法律体现,就业促进法第二十条：“国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度”，并对农业富余劳动力就地就近和异地转移就业作出
7、了具体法律规范。第二十二条要求各级人民政府统筹做好城乡就业工作；第七条、二十四条规定了劳动者和政府在自谋职业中的要求。在第四章就业管理和服务要求政府建立人力资源市场和覆盖城乡的就业服务体系；调整产业结构，统筹协调产业政策与就业政策，实行有利于就业的财政、金融和税费政策，发展国内外贸易和国际经济合作，以及外商投资职业中介和境外就业服务等内容。,4.促进经济发展与扩大就业相协调是促进就业的现实要求,零就业（无就业）增长：高增长，低就业。就业弹性系数：就业人数增长率与GDP增长率的比值，即GDP增长1个百分点带动就业增长的百分点。我国就业弹性系数80年代为0.303，目前是0.105。经济发展与扩大
8、就业良性互动：扩大就业取决于经济发展而不依赖于经济发展。,法律体现,两者关系：第一条提出促进经济发展与扩大就业相协调的立法宗旨工作要求：体现在突出位置和重要目标上政策要求：体现在第二章政策支持中，包括统筹协调产业政策与就业政策，鼓励发展劳动密集型产业、服务业和中小企业，投资和建设项目要带动就业，等等,5.促进社会和谐稳定是促进就业的根本宗旨,和谐社会的本质特点：全体人民各尽其能、各得其所。充分就业：指在一定工资水平下，愿意就业的劳动者都能够就业。并不是指一切有劳动能力的劳动者全部都就业了。失业率5%左右。社会就业比较充分：到2020年，城镇调查失业率控制6%以下，城镇登记失业人数1200万左右
9、(城镇登记失业率4%左右)，社会平均失业周期控制在半年内。社会就业更加充分：17大更高要求。,法律体现:和谐社会就业工作三大任务,就业促进法开宗明义，促进就业是为了促进社会和谐稳定。九章六十九条6460个字，围绕到2020年实现比较充分就业目标和长远实现充分就业的目标，完成和谐社会就业促进三大工作任务：1.扩大就业机会，所有有劳动力能力和就业愿望的劳动者都能得到就业机会或处于准备就业状态。就业机制比较完善。2.创造公平就业的环境，建立平等就业制度，实施公平就业的政策，消除就业歧视，使所有劳动者享有平等的就业机会和就业条件。3.提高就业质量，大多数劳动者就业比较稳定。劳动关系相对稳定。劳动者素质
10、较充分开发。,特征二：突出的体制特点,在二元经济结构体制下制定和实施的就业促进法 在现行政府管理体制下制定和实施的就业促进法 在社会保障体制尚未健全的情况制定和实施的就业促进法,在二元经济结构体制下制定和实施的就业促进法,二元经济结构:发展经济学的重要概念。指发展中国家现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存的经济结构。二元经济结构体制下包括户籍、住宅、粮食供给、副食品供应、教育、医疗、就业、保险、劳动保障、婚姻、征兵等10余种制度,在现行政府管理体制下制定和实施的就业促进法,与劳动力就业直接相关的部门：发改委、教育、商务、劳动保障、人事、农业、外国专家局等等涉及到的问题：主管问题；劳动力市场
11、、人才市场和毕业生就业市场的问题；职业教育和培训的相关问题；来华外国专家的管理和服务问题；与对外劳务输出和境外就业。等等。,在社会保障体制尚未健全的情况制定和实施的就业促进法,社会保障体系存在的问题：覆盖范围比较窄，制度不够健全，管理基础比较薄弱，部分社会群体保障待遇不合理，特别是城乡社会保障不平衡和不衔接等。总体上看，与就业相关问题：-4500万失地农民无社会保障-1.2亿进城务工农村劳动者多数既没有纳入城镇社保，也缺乏农村社保-灵活就业人员社会保障问题基本没有解决-老工业城市、贫困农村大部分群体无社会保障,特征三：强烈的政府意志,立法速度：部门10个月，国务院1年3个月，人大7个月。六十九
12、条八个方面：明确责任、制定政策、创造环境、提供服务、加强培训、提供援助、资金保障、指导督查。强烈意志六个方面：突出位置、重要目标和重要职责；工作协调机制；就业专项资金；公共就业服务机构；目标责任制度；违法追究。,（二）就业促进法的四个立法思想：是科学发展观的充分体现,扩大就业的思想：就业促进的第一要务 公平就业的思想：就业促进的一面旗帜 统筹就业的思想：就业促进的一个方向 市场就业的思想：就业促进的核心,1.扩大就业的思想：第一要务,战略选择：经济发展和扩大就业相协调 工作摆布：突出位置、重要目标、重要职责 指导思想：发挥劳动者、用人单位、政府、社会组织的作用 宏观政策：有利于促进就业的经济政
13、策和社会政策 具体途径：多渠道、多方式增加就业,2.公平就业的思想：旗帜,规范的对象：各级人民政府、用人单位、职业中介机构 保护的对象：妇女、少数民族劳动者、残疾人、传染病病源携带者、农村劳动者进城就业 歧视类型：民族、种族、性别、宗教信仰等 政府职责：保障劳动者平等就业和自主择业权利，保障用人单位自主用人权利；创造公平就业环境，消除就业歧视；对困难人员给予扶持和帮助 用人单位义务：招用人员应提供平等的就业机会和公平的就业条件。招用女职工的特殊规定，包括拒绝录用、提高录用标准、规定限制内容。招用人员时适当照顾少数民族劳动者诉求途径：劳动者可以向人民法院起诉,3.统筹就业的思想：方向,统筹城乡就
14、业：建立三个体系（组织管理、就业服务、职业培训）、一个市场（城乡一体化劳动力市场）和一个制度（城乡劳动者平等就业制度）统筹不同地区就业：第21条（不同地区、民族地区）。第57条（资源开采型城市和独立工矿区、困难人员集中地区）统筹不同群体就业：普通类：城镇新增劳动力就业、农业富余劳动力转移就业、失业人员就业。特定类：残疾人、妇女、少数民族劳动者、传染病源携带者、灵活就业人员、就业困难人员等。,4.市场就业的思想：核心,市场就业方针：劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业市场就业权利：平等就业和自主择业权、自主用人权 市场就业环境：公平就业、规范人力资源市场、完善就业服务、个体经营指导服务 市
15、场就业能力：就业服务和管理、职业教育和培训政府对人力资源市场的干预：政策支持和就业援助、就业服务和管理,二、如何领会和掌握就业促进法的主要内容？,（一）就业促进法的内在逻辑结构,劳动保障部草案：协调机制、扩大就业、统筹就业、公平就业设立单章；国务院法制办草案：政策支持、规范市场秩序、就业服务与就业援助设单章人大法工委草案：公平就业设立单章,（二）立法过程中争论较多的问题,7.劳动力派遣 8.发挥失业保险作用 9.加强失业调控 10.职业资格证书制度11.外国人来华就业12.港澳台居民来内地就业,1.促进就业工作协调机制 2.促进就业工作主管部门 3.人力资源市场4.公共就业服务机构 5.公平就
16、业 6.就业专项资金,（三）政府促进就业的九大职责,1.把扩大就业作为经济社会发展的重要目标：纳入发展规划、制定工作计划、建立协调机制、实行目标责任 2.制定实施有利于就业的经济和社会政策：发展经济和调整产业结构，增加就业岗位；实施积极的就业政策3.推进公平就业：公平的就业环境、平等的劳动权利、困难扶持和援助 4.培育和完善人力资源市场：统一开放、竞争有序,（三）政府促进就业的九大职责（续）,5.建立健全公共就业服务体系6.开展职业教育和培训7.实施就业援助 8.建立健全失业保险制度，保生活，促就业9.推进就业工作法制化建设,政府,宏观调控目标,有利于就业的经济社会政策,公平就业,人力资源市场
17、,职业教育和培训,公共就业服务,就业工作法治化,失业保险,就业援助,（四）促进就业工作五项制度,1.政府责任制度：目标责任和考核检查制度、列入发展规划、促进就业工作协调机制2.公共就业服务和就业援助制度：公共就业服务体系、就业援助3.人力资源市场管理制度：城乡就业服务体系、中介管理规范、劳动力调查统计制度和就业失业登记制度4.职业能力开发制度：职业能力开发计划、各类劳动者培训制度、劳动预备制度、职业资格证书制度、培训补贴制度5.失业保险及预防制度：失业预警、失业预防和调控,劳动者职业生涯各阶段,初高中毕业生,初次就业人员,企业在职职工,就业转失业人员,劳动预备制度,再就业培训,在职培训,就业前
18、培训,转岗技能,提高技能,初次就业技能,一定的职业技能,我国劳动者终身职业培训体系：健全面向全体劳动者的职业教育培训制度,创业培训,创业知识和能力,各类职业院校,职业技能培训机构,用人单位,（五）就业促进法的灵魂,1.法律中的十大就业政策,1.有利于促进就业的产业政策：调整产业结构。与就业统筹协调的产业政策。鼓励劳动密集型产业和服务业。2.有利于促进就业的贸易政策：通过国内外贸易、国际经济合作，拓宽就业渠道。3.有利于促进就业的投资政策：发挥投资和重大建设项目带动就业的作用，增加就业岗位。4.有利于促进就业的财政政策：加大投入，改善就业环境。财政预算中安排就业专项资金。5.有利于促进就业的税费
19、政策：鼓励企业增加就业和扶持劳动者就业的税收政策。个体经营免费政策。,1.法律中的十大就业政策（续）,6.有利于促进就业的金融政策：增加中小企业融资渠道。中小企业信贷支持。自主创业小额信贷。7.有利于促进就业的区域发展政策：支持发展区域经济和鼓励区域协作，协调地区就业均衡增长。8.有利于促进就业的劳动和社会保险政策：失业保险制度、灵活就业劳动和社会保险政策。9.公平就业政策：对不同群体实施有针对性的政策，促进就业机会和条件的公平。10.困难人员的就业援助政策：公益性岗位。残疾人特别扶助。零就业家庭。扶持特定地区。,就业政策体系图表,产业政策,贸易政策,投资政策,财政政策,税费政策,金融政策,区
20、域发展政策,劳动和社会保险政策,公平就业政策,就业援助政策,2.现行积极的就业政策：框架,保持经济持续增长，扩大就业机会加大政策扶持力度，促进再就业改进就业服务和强化职业培训开展失业调控，加强就业管理完善社会保障制度，建立与促进就业的联动机制。,现行积极的就业政策：核心内容,鼓励自谋职业和自主创业 鼓励企业吸纳就业 援助就业困难对象 主辅分离分流安置富余人员 鼓励灵活就业,中国积极的就业政策,保持经济持续增长，扩大就业机会,加大政策扶持力度促进再就业,改进就业服务和强化职业培训,开展失业调控加强就业管理,完善社会保障制度建立与促进就业的联动机制,鼓励企业吸纳就业,鼓励自谋职业和自主创业,援助就
21、业困难对象,主辅分离分流安置富余人员,鼓励灵活就业,3.就业促进法中的积极就业政策,巩固、丰富、完善和发展：一是巩固了积极就业政策的法律地位 二是丰富了积极就业政策的体系框架 三是完善了积极就业政策支持的对象范围和政策内容 四是发展了积极就业政策的理念,一是巩固了积极就业政策的法律地位,明确了积极就业政策的重要地位并法制化：第二条将积极的就业政策作为国家重要的经济社会发展政策，明确提出，国家实施积极的就业政策。将现行行之有效的所有政策内容全部纳入法律规范，从整体上巩固了现行政策，为长期实施积极的就业政策奠定了法制基础。,二是丰富了积极就业政策的体系框架,提出了一整套有利于促进就业的宏观经济政策
22、，包括财政、金融、贸易、产业、投资、区域政策，以及社会保障政策等。以法律的形式正式确立了以就业为核心的宏观经济政策体系。与现行政策相比，不仅政策体系更加完整，而且突出了促进就业在宏观经济政策体系中的核心地位。,三是完善了积极就业政策支持的对象范围和政策内容,在税收政策方面，扩大了企业的类型范围，规定四类企业可享受优惠政策：吸纳规定人员、达到规定要求的企业，失业人员创办的中小企业、安置残疾人的企业、国务院规定的其他企业；扩大了人员对象范围，规定四类人员可享受相应优惠政策：失业人员、国家规定条件的失业人员、残疾人、国务院规定的其他人员。在小额信贷政策方面，将人员范围扩大到了自主创业人员。,三是完善
23、了积极就业政策支持的对象范围和政策内容,在资金政策方面，明确了建立就业专项资金，取消了原“劳动力市场建设、再就业优惠证工本费”，保留了现有的其他所有支出项目，增加了扶持公共就业服务等，以及“公共就业服务经费纳入同级财政预算”。同时，将原来职业介绍和职业培训补贴的三类对象，扩大到劳动者。在就业援助方面，除继续规定就业困难人员具体范围由省级政府规定外，增加了第五十六条中零就业家庭的内容。同时，在地区范围上，突出了对资源枯竭或失业集中地区的扶持和帮助。,四是发展了积极就业政策的理念,在政策体系上，进一步注重政策的完整性和全面性。在政策导向上，进一步注重公平就业和统筹就业。在政策重点上，在强调建立市场
24、就业机制的同时，进一步注重对困难群体的就业援助。在政策执行上，进一步注重了落实政策的法律责任。,（六）就业促进法的监督检查,监督检查主体,监督检查对象,监督检查内容,县级以上人民政府,审计机关,财政部门,劳动行政部门,县级以上人民政府所属有关部门和下一级人民政府,就业专项资金的管理和使用者,法律实施中的各责任主体,促进就业目标责任制落实情况,就业专项资金管理使用情况,法律实施情况,（六）就业促进法的监督检查,三、如何实施和运用就业促进法推动就业工作？,（一）正确处理好四个关系,法律与政策的关系 法律与法律的关系 政府与市场的关系 中央与地方的关系,1.法律与政策的关系,政策是法律的灵魂和依据，
25、在法的制定和实施中具有指导作用，政策可补充、填补法律空白。法律对政策实施具有保障作用。法律与政策各有其调整机制，既不能把法与政策截然对立，也不应把二者简单等同。避免以政策代替法律，根据现实需要和条件，通过立法机关把政策制定为法律法规 政策具有较大的灵活性，大量具体政策随形势变化而调整；法律具有较高稳定性，法律一般是在较长时期内保持不变。处理法律与政策的矛盾：依法办事。如必须按政策办事，不能损害公民在法律结构中的合法权益。,2.法律与法律的关系,劳动合同法是一部就业法，着重在五个方面对促进和保障劳动者就业作出了规范：第一，提高就业稳定性：4种情形必须签无固定期限合同；劳动合同继续履行原则。第二，
26、保护困难人员就业：3类优先留用、1类优先招用、6类禁止解雇。第三，强化失业调控：规模裁员。第四，规范灵活就业：劳务派遣、非全日制就业 第五，推进公平就业：公开招用、同工同酬、劳动条件、强迫劳动。,3.政府与市场的关系（1）,政府与市场关系的三个历史阶段：1929年前经济自由主义；二战后凯恩斯国家干预主义；60年代末新经济自由主义。避免两种错误倾向：一是就业促进法只规范政府行为的法律，就业促进是政府的事 二是就业促进法过多地强调了政府职能，政府不要过多地干预,3.政府与市场的关系（2）,统一开放、竞争有序中要强调竞争，务必保持人力资源市场的竞争性：-前提：自主择业、自主用人。-基础：公平就业：机
27、会、条件-保障：社会保障、就业服务、三方机制、信息网络-成效：劳动力供求均衡、激发人力资本活力、市场就业机制。,4.中央与地方的关系,一是宪法和法律赋予立法权的省、城市都应当依据就业促进法制定就业促进条例，其他地市及以下人民政府可根据国家和地方法律，制定本地区贯彻实施法律的意见。二是各地依据国家法律制定的地方性法规和意见，要保障国家意志的贯彻实施，落实好就业促进法规定的各级人民政府的职责。三是在政策支持的内容、公平就业的实施、统筹就业的办法、就业援助的对象和措施、人力资源市场的培育完善、职业教育与培训的重点和具体形式等方面，作出更加具体、更加有操作性和地方针对性的法律规范，以保障法律的有效实施
28、。,（二）重点抓好四项工作,加强就业工作的组织领导 健全公共就业服务体系 完善就业专项资金管理使用制度 解决好法律与政策的衔接,1.加强就业工作的组织领导,一是突出位置:在产业发展、结构调整、招商引资、建设投资、区域协调、科技发展、体制改革等方面，始终把就业放在突出位置考虑；与就业关系密切的方面，应当把就业放在优先位置。二是重要目标:衡量标准：是否有利于三是工作协调机制:进一步充分发挥现有的就业工作联席会议制度的作用，在当地政府领导下，多部门协调配合，齐抓共管四是监督检查：制度和机制,2.健全公共就业服务体系,一是要科学规划、合理布局，设立好公共就业服务机构。二是要将公共就业服务经费纳入同级财
29、政预算；保障就业专项资金对公共就业服务的扶持。三是要规范公共就业服务行为，不从事经营性活动，实现劳动者免费服务。四是建立激励机制，提高公共就业服务效率和质量。,省就业服务局（23省11副厅）,市（地）就业服务局,区（县）就业服务局,街道/乡镇劳动保障事务所（97%/77%）,社区劳动保障工作站（90%）,劳动和社会保障部,培训就业司,中国就业培训技术指导中心,省劳动保障厅,市劳动保障局,县（区）劳动保障局,人力资源服务中心,就业训练中心,劳服企业管理中心,创业服务（指导）中心,失业保险经办机构（除征收）,中国公共就业服务体系模式,3.建立就业专项资金管理和使用制度,围绕预算、分配、下拨、支出、
30、评估、考核等环节，建立长效性的制度 我部拟与财政部共同研究制定就业专项资金管理和使用办法,4.解决好法律与政策的衔接（1）,现行政策总体上还是要继续延续下去，这是保持政策连续性的要求 在总结现行政策操作实践的基础上，进一步充实和调整相关政策 政策第一要有连续性，第二要扩展、要普惠，第三要更加注意实际效果，就业促进法推进过程中，政策只能越来越好，不能说推进过程中政策变掉了，这是大的原则问题。推进就业促进法的过程，是使政策更加深入，效果更好的过程，只许扩大，不许缩小。,4.解决好法律与政策的衔接（2）,研究制定实施就业促进法的配套法规体系：一要制定贯彻实施法律所必须的配套法规、部门规章 二要做好相
31、关法规、规章和政策性文件的清理工作 三要指导地方结合本地实际做好立法工作，使中央立法和地方立法相结合、相补充，构建一整套促进就业的法律法规体系就重点问题组成专题调研小组,4.解决好法律与政策的衔接（3）,一项比较长期的就业政策：围绕构建和谐社会，到2020年实现社会就业比较充分。36号文件：有效期截止2011年底，2009-2011年，原有政策对象、政策内容继续实施。但操作办法相应完善。完善政策：（1）积极就业政策继续实施，扩大范围、充实内容、完善操作；（2）建立长效机制的具体规定：城乡统筹就业、公共就业服务、人力资源市场、失业调控、职业培训、资金管理使用等等。,（三）就业促进法正式实施前要抓好的五项准备工作,加强组织领导，成立贯彻实施就业促进法领导小组部署推动贯彻落实研究制定配套法规和政策加强法制宣传加强教育培训,谢谢大家！,
