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1、中国民用航空局2009年度2010 年 5 月 14中国民用航空政策报告民航年度政策白皮书第一部分改革与开放1一、深化体制改革1二、继续加快开放步伐3第二部分法制建设和科教工作3一、法制建设3二、科教工作6第三部分安全监管7二、飞行标准管理10三、适航管理13四、机场安全管理14五、空中交通管理15六、空防安全17第四部分经济管理19一、航空运输管理19二、通用航空发展21三、财经政策22四、行业固定资产投资管理23五、价格管理24六、节能减排25七、应急救援体系建设26第五部分应对金融危机26附录：民航地区性政策文件概述30一、依法行政30二、安全监管30三、经济管理31第一部分改革与开放一
2、、深化体制改革2009年中国民用航空局（以下简称民航局）完成职责调整L保留原民航总局规范管理航空运输业、实施航空安全和空中交通管理、组织协调重大紧急航空运输任务等职责，进一步加强航空安全监管、规范航空运输业、通用航空管理的职责，保障民航安全，促进民航行业协调发展。民航局机关三定工作顺利完成，33个民航安全监督管理办公室正式更名为民航安全监督管理局。民航局的主要职责确定为：（一）提出民航行业发展战略和中长期规划、与综合运输体系相关的专项规划建议，按规定拟订民航有关规划和年度计划并组织实施和监督检查。起草相关法律法规草案、规章草案、政策和标准，推进民航行业体制改革工作。（二）承担民航飞行安全和地面
3、安全监管责任。负责民用航空器运营人、航空人员训练机构、民用航空产品及维修单位的审定和监督检查，负责危险品航空运输监管、民用航空器国籍登记和运行评审工作，负责机场飞行程序和运行最低标准监督管理工作，承担民用航空人员资格和民用航空卫生监督管理工作。（三）负责民航空中交通管理工作。编制民航空域规划，负责民航航路的建设和管理，负责民航通信导航监视、航行情报、航空气象的监督管理。（四） 承担民航空防安全监管责任。负责民航安全保卫的监督管理，承担处置劫机、炸机及其他非法干扰民航事件相关工作，负责民航安全检查、机场公安及消防救援的监督管理。（五） 拟订民用航空器事故及事故征候标准，按规定调查处理民用航空器事
4、故。组织协调民航突发事件应急处置，组织协调重大航空运输和通用航空任务，承担国防动员有关工作。（六）负责民航机场建设和安全运行的监督管理。负责民用机场的场址、总体规划、工程设计审批和使用许可管理工作，承担民用机场的环境保护、土地使用、净空保护有关管理工作，负责民航专业工程质量的监督管理。（七）承担航空运输和通用航空市场监管责任。监督检查民航运输服务标准及质量，维护航空消费者权益，负责航空运输和通用航空活动有关许可管理工作。（八）拟订民航行业价格、收费政策并监督实施，提出民航行业财税等政策建议。按规定权限负责民航建设项目的投资和管理，审核（审批）购租民用航空器的申请。监测民航行业经济效益和运行情况
5、，负责民航行业统计工作。（九）组织民航重大科技项目开发与应用，推进信息化建设。指导民航行业人力资源开发、科技、教育培训和节能减排工作。（十）负责民航国际合作与外事工作，维护国家航空权益，开展与港澳台的交流与合作。（十一）管理民航地区行政机构、直属公安机构和空中警察队伍。二、继续加快开放步伐2009年中国与克罗地亚、智利和苏丹正式签署了双边航空运输协定。截止到2009年12月17日中国共与112个国家签署了航空运输协定，其中与13个国家草签了航空运输协定。2009年增辟两条海峡两岸空中双向直达航路，两岸定期客货运输航班正式开通。为促进内地与香港、澳门地区建立更加紧密的经贸关系，便利香港及澳门服务
6、提供者在内地设立航空运输销售代理企业，民航局与香港、澳门特区政府主管部门分别于2009年11月23日、2009年10月26日签署了港澳服务提供者在内地设立航空运输销售代理企业有关经济担保的规定2。允许香港及澳门服务提供者在内地设立独资、合资或者合作航空运输销售代理企业时，出具内地法人银行或者中国航空运输协会推荐的担保公司提供的经济担保；也可由当地银行（香港、澳门银行）作担保，但在申请获得内地批准后，须在2个月内补回内地担保。由香港或者澳门银行提供担保，有关担保事宜使用内地法律规定，在担保期限内由香港银行、澳门银行按担保协议承担先行赔付责任。第二部分法制建设和科教工作一、法制建设2009年4月1
7、3日，温家宝总理签署国务院令，公布民用机场管理条例3,条例自2009年7月1日起施行。作为关于民用机场管理的行政法规，条例的出台在极大程度上完善了机场安全管理法律制度，进一步健全了我国的民航法规体系。条例内容总共六章八十七条，主要从七个方面规定了民用机场的管理制度。一是运输机场建设管理制度。条例对运输机场建设中的选址、总体规划、民航专业工程的设计、工程质量等专业性较强的环节设定了较为严格的管理制度，并规定由民航管理部门实施监管。二是运输机场使用许可管理制度。条例对民用航空法规定的使用许可制度进行了细化规定，明确了机场使用许可证的申请条件和审批程序，并对机场关闭、更名、废弃或改作他用以及国际机场
8、设立和开放程序做了要求。三是运输机场安全运营管理制度。条例用专章对运输机场的安全运营做了要求，从管理职责、设施、设备、生产程序以及应急救援等方面做了规定。四是通用机场管理制度。考虑到通用机场有其独特性，而且其发展滞后于运输机场，因此，条例对通用机场仅作原则性规定，为未来扶持通用航空发展留出余地。五是民用机场净空保护制度。条例对机场净空保护进行了细化规定，规定了净空保护区域的划定以及区域内必须禁止的活动，并明确了地方政府和民航管理部门在机场净空保护中所承担的责任。六是民用机场电磁环境保护制度。条例规范了民用机场电磁环境保护区域内使用无线电频率和设置无线电台（站）的活动，明确了民用机场电磁环境保护
9、区域内的禁止性活动。七是民用机场环境保护制度。条例规定航空器噪声和排放物必须符合相应的适航标准方可使用民用机场，重点明确了有关各方在控制航空器噪声影响方面的义务和责任。2009年民航局发布规章一部，以加强民用航空安全信息管理，规范民用航空器事故、民用航空器事故征候以及其他与民用航空器运行有关的不安全事件信息的报告、收集、分析和应用，实现安全信息共享，控制风险，消除隐患，预防民用航空事故。该规章是对原民用航空安全信息管理规定（中国民用航空总局令第143号）和中国民用航空总局关于修订民用航空安全信息管理规定的决定（中国民用航空总局令第180号）的修订，143号令和180号令也随着新规章的颁布而废止
10、。新的民用航空安全信息管理规定进一步明确了信息管理中民航安全监督管理局的作用；对信息管理人员的资格提出要求；增加了航空不安全事件证据保护和调查资料保存方面的内容；删除了不安全事件报告表格；对企事业单位的信息管理工作提出明确要求；完善了信息报告的各种情况。与规章相适应，2009年民航局对民航不安全事件初始报告表和最终报告表的填报进行了规范二移动设备国际利益公约和关于航空器设备特定问题的议定书经全国人大常委会批准后，2009年6月1日在中国正式实施。民航局航空器权利登记部门作为中国航空器国际利益登记的国家指定接入点。为此，民航局制定发布了航空器国际利益登记相关管理办法6,确定指定接入点类型为授权接
11、入点，具有中华人民共和国国籍的航空器机身和直升机为标的物进行国际利益登记时，必须首先从民航局取得授权代码。同时，根据公约和议定书相关要求，便利作为国际利益标的物的航空器的实体转移，民航局还制定发布了相关航空器国籍注销登记管理办法，规范航空器债权人向民航局申请注销民用航空器国籍登记的管理程序7。二、科教工作为适应民航行业快速发展对科教工作的新要求，2009年，民航局明确提出必须把科教摆在优先发展的战略地位，实施“科教兴业”和“人才强业”战略。以飞行、机务、空管和机场管理专业建设为重点,加强民航院校建设，培养行业需要的高素质人才；通过加强在职培训，不断提高从业人员素质；科学预测人才需求，培养国际化
12、人才，建设高层次专家队伍，做好人才储备；加快民航科技平台建设，筹建中国民航科学研究院，加强行业重点实验室建设，实施10项重大科技项目攻关;加快民航信息化，重点建设政务、商务、物流、公共服务等方面的信息化项目，提高行业核心竞争力8。2009年，民航局制定了民航院校飞行、机务、空管专业建设规划,进一步规范普通高校飞行技术专业招收飞行学生工作，要求体检合格的学生需进行民用航空背景调查进一步加强民航专业技术人才队伍建设，先后制定发布了民航主体系列中级专业技术职务”、民航工程技术中级专业技术职务民航工程技术教授级高级工程师巳民航通用航空高级专业技术职务民用航空医学中级专业技术职务5等任职资格评审办法，进
13、一步规范评审组织、统一评审程序、保证评审质量。建立民航局特聘专家和中青年技术带头人工作机制，明确选聘范围、条件及程序，提供专项经费支持，充分发挥高层次人才在民航行业持续安全和科学发展中的促进作用。第三部分安全监管2009年是中国民航安全发展面临重大挑战的一年，也是全行业砥砺奋进、经受考验的一年。全行业深入学习实践科学发展观，全面践行持续安全理念，认真落实安全工作部署，政府部门加强安全监管，航空运输保持平稳态势，安全运行品质稳步提升，重大运输保障任务圆满完成，有力促进了民航科学发展。2009年，全行业实现运输飞行442.4万小时、214.9万架次，分别比上年增长12.4%和15%,没有发生运输飞
14、行事故和空防事故。截至2009年底，航空运输已连续安全飞行61个月零10天、1825万小时。全行业以“零征候、零差错、零投诉”的成绩，出色完成国庆60周年航空运输安全保障任务，并圆满完成博鳌亚洲论坛保障、紧急救灾物资运送、接返滞留旅客等重大航空运输任务。中国民航荣获飞行安全基金会颁发的2009年度“杰出贡献奖”。一、全面加强安全监管制定中国民航国家航空安全纲要（SSP）O建设和实施SSP的目的，旨在建立一套局方的航空安全管理全局性体系框架，逐步完善和健全局方对行业的安全管理工作，使民航各级管理机构的安全管理工作逐步实现规范化和系统化，加强对行业的安全监督和管理，推进民航各企事业单位的安全管理体
15、系（SMS）建设，努力实现安全管理由规章符合性管理向绩效管理转变。依据ICAe）要求以及我国民航的实际情况，中国民航的SSP包括四个部分：（一）安全政策和目标，主要规定局方要建立安全法规体系，确定不同部门关于SSP的要求、职责和责任，以及定义SSP应达到的可接受安全水平（ALOS）等；（二）安全风险管理，主要规定局方如何识别危险源，并评估其在航空运行中所引发的安全风险，包括制定各企事业单位建立和实施SMS的要求，以及对各企事业单位SMS安全绩效的认可；（三）安全保证，主要规定局方如何通过安全监管、信息收集分析等手段确保局方的安全管理活动和各企事业单位的SMS遵循既定要求，并评估SSP和各企事业
16、单位的安全绩效；（四）安全促进，主要规定局方如何在局方内部以及各企事业单位间开展安全培训、安全信息交流等工作，以在行业内营造良好的安全文化。发布民航安全监管政策指引Z以现行法律法规和规章标准为依据，对民航安全监管中的一些重点问题和工作进行了规定、明确和进一步细化，旨在指导、规范和统一民航行政机关的安全监管工作，不断提高安全管理工作的水平和绩效。该政策意见主要包括监管绩效、信息管理、事件调查、责任追究、典型事件处理、附则等六部分内容。加强对民航安全监督管理局安全监管绩效考核。为了加强行业安全监管工作，建立地区管理局安全监管绩效评估制度，定期对监管办的组织建设、履责情况和监管效能进行评估，民航局实
17、施对安全监督管理局的安全监管绩效考核上从监管计划、行政执法、信息管理、日常监管、监管工作的效果和安委会综合评定等六个方面，对地区管理局考核辖区监管局的安全监管绩效做出具体规定。该办法的实施有利于加强民航安全监管工作，有利于发挥民航行政机关安全监管职能作用，有利于实现由规章符合性检查向安全绩效监管转变，确保民航持续安全。一中新签署关于航空器事故和事故征候调查的合作谅解备忘录。为加强航空安全工作，2008年3月14日中国民用航空局航空安全办公室与新加坡航空事故调查局签署关于航空器事故和事故征候调查的合作谅解备忘录。双方在谅解备忘录中再次重申遵从国际民用航空公约附件13,致力于提高双方航空器事故调查
18、员的能力和专业水平，分享与航空事故调查相关的专业技术和经验，认同双方在航空事故调查领域内建立持久合作框架方面存在共同利益，并就事故和事故征候调查、调查培训、共享信息和专业技术等领域开展合作达成共识。中国民用航空局与澳门特别行政区民航局签署关于航空器事故与事故征候调查的合作安排。为加强内地与澳门特别行政区在航空器事故与事故征候调查方面的交流与合作，中国民用航空局与澳门特别行政区民航局于2009年6月4日在澳门正式签署关于航空器事故与事故征候调查的合作安排。为内地与澳门特别行政区之间的航空安全技术合作注入了新的实质性议题，内容涵盖航空器事故与事故征候调查、安全调查人员培训、安全信息及专业知识共享等
19、。二、飞行标准管理加强对大型飞机公共航空运输承运人的持续监督管理。2009年，民航局针对大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则（CCARI21部）相关条款，发布了一系列管理细则，加强持续监管。一是针对CCARl21部第469条“机长的特殊区域、航路和机场合格要求”中涉及的特殊机场做了进一步明确，为航空承运人确定特殊机场名单及在特殊机场运行提供指导，为民航局对航空承运人确定的特殊机场进行审批和监察提供依据九二是发布飞行签派员值勤时间指南，明确了航空承运人的签派员排班和配置所应遵循的基本原则和考虑因素，对CCARI21部中有关签派员执勤时间限制做了进一步的明确，为衡量签派人力资源提供评估方法如
20、。同时，飞行签派员考试并入飞行员考试系统，规范飞行签派员执照理论考试2二进一步加强对签派资源管理（DRM）训练项目的开发、实施、强化和评估的指导22。三是制定客舱安全相关管理政策。针对近些年因飞行中颠簸造成人员伤害的情况频繁发生，指导航空公司建立和改进颠簸管理操作程序23,防止和减少空中颠簸造成的人员伤害，最大限度地将空中颠簸产生的风险降到最低。为加强客舱乘务员训练，制定客舱训练设备和设施标准24,保障客舱乘务员使用的训练设备和设施能够满足训练大纲的要求，确保受训人员能够达到并保持规章要求的训练标准和质量。四是细化航空公司选送飞行学生赴境外学校进行飞行训练的相关规定25,加强和规范对中国航空公
21、司和飞行学院选送飞行学生前往境外飞机驾驶学校进行多发飞机商用驾驶员执照、仪表等级和高性能飞机训练的管理；加强对境外学校的审定和监督检查，规定从事为中国外送单位训练飞行人员的境外学校的标准和条件，明确了训练和换发执照、航线运输驾驶员执照理论培训和考试的要求。五是对CCAR-121部中有关湿滑跑道等运行要求进行进一步的细化和解释，为航空公司在湿跑道和污染跑道上的运行及实施安全管理提供指导26。建立维修单位的安全管理体系。一直以来，航空器维修质量管理在保证民用航空飞行安全方面起着重要的作用，各国民航当局都将航空器维修质量作为关注的管理重点，并在规章要求中予以明确。为更好地实施风险管理、保障安全、界定
22、安全责任、有效地配备资源，2009年民航局从安全管理体系(SMS)的本质构成、维修单位的生产运行、防护及与安全监督管理的关系出发，将安全管理体系的要素融入到维修单位的质量管理体系中，制定了维修单位安全管理体系要求，指导维修单位建立符合要求的安全管理体系(SMS)27o加强对专业人员的管理。2009年制定发布的民航空勤人员管理政策包括：民航飞行技术特级飞行员任职资格评审条件28,民航招收空勤人员尿液毒品检测管理规定29及招收空勤人员艾滋病病毒抗体筛查管理规定3等。制定电子飞行包(EFB)的适航和运行批准指南。指南规定了批准电子飞行包(EFB)存储、提取和使用的具体方法，提出了EFB分类、功能和责
23、任分工的判定标准，提供了降低EFB风险的策略和措施，列举了EFB设计过程中应考虑的因素，同时还规定了EFB运行批准程序和评估内容匕提供在海洋和偏远地区空域实施RNP4的运行指南。RNP4是ICAOPBN导航技术应用的一种，一般用于海洋和偏远地区空域运行,其运行以GNSS作为导航源，不需要任何地基助航设施。为充分利用现代航空器机载设备和导航系统，提供全球一致的适航要求和运行标准，2009年民航局制定了RNP4运行指南，为航空运营人在海洋和偏远地区空域实施RNP4运行提供了背景、航空器资格、批准准则等方面的指导也除该指南规定的方法外，航空运营人也可采用民航局认可的其他方法。一一全面开展国产和进口航
24、空器评审工作。为配合和促进国产民用航空器的发展，使之能够顺利投入运行，制定了航空器评审方面的管理文件和指导文件，籍此为航空器评审工作建立了统一完善的工作标准，同时也为航空器制造厂家提供了足够的指导33。制定进口航空器的运行评审要求34,对引进的新型号航空器进行评审，确保新引进航空器对我国运行规章的符合性，确保运行航空器所需有关文件的合理性与完整性，并为实施上述航空器监管工作的监察员提供足够的运行相关资料。一加强对航空器飞行模拟训练设备管理。针对目前国际上航空器设计生产和投入运行的时间间隔普遍缩短，出现航空器尚未通过型号合格审定就需要使用模拟设备进行驾驶员训练的情况，民航局制定相关规定对新型或者
25、衍生型航空器飞行模拟训练设备的鉴定与使用工作提供指导35,确保模拟设备能够精确地再现航空器，使之符合中国民用航空规章对训练、考试和检查的要求。三、适航管理2009年民航局进一步规范民用航空器及其相关产品的适航检查，完善适航管理程序，颁布了一系列适航管理的规范性和指导性文件。制定轻型运动航空器适航管理政策指南，为轻型航空器的型号合格审定、生产许可审定、适航审定等提供依据36;为甚轻型飞机（VLA）进行型号合格审定、生产合格审定和适航合格审定提供指导,提供滑翔机型号合格审定的指导材料也对初级类航空器型号、生产和适航审定方面做出规定对；提供与飞艇适航审定相关的指导材料？制定ARJ飞机预投产管理程序，
26、确保预投产飞机对经批准型号设计的符合性，并最终为其颁发适航证提供依据九对航空器机械紧固件取得相应的TSO标记所必需满足的最低性能标准做出明确规定基于美国联邦航空局与中国民用航空局签署的两国之间进口民用航空产品和TSO件认可审定的实施细则，制定了美国民用航空产品和TSo件认可审定程序43。进一步完善民用航空器认可审查资料的归档管理程序，确保认可审查资料完整、准确、系统的立卷归档管理，方便适航部门人员检索及查阅，履行保密承诺2完善适航审定人员培训管理程序，为从事航空器适航审定工作的工程人员、试飞员和相关专业人员提供经评估合格的适航培训课程目录45。四、机场安全管理规范民用机场道面评价管理。为统一民
27、用机场道面评价管理技术标准，提高道面维护管理水平，2009年民航局制定发布了民用机场道面评价管理技术规范46,全面规定了民用机场道面评价与管理的各项技术内容、适用方法和技术标准，对民用机场道面技术资料管理、损坏状况调查与评价、结构性能测试与评价、功能性能测试与评价、剩余寿命预估、维护管理对策与措施、道面管理系统等方面做了详细规定。加强民用机场鸟击防范。2009年民航局发布了民用机场鸟情生态环境调研指南，统一规范了民用机场鸟情生态环境调研中涉及的区域划分和抽样、各生物类群和环境的调查、数据处理和统计分析等方面的技术标准和方法，为机场管理机构自主开展机场鸟情生态环境调研或者委托其他单位开展调研提供
28、规范指导工完善民用机场设施设备管理。明确了民用机场旅客航站区站前停车场（停车楼）、室外通路、旅客航站楼、登机桥与站坪设备、无障碍标志和盲道等区域无障碍设备配置标准3颁布民用机场助航灯光系统运行维护规程49,规定了民用航空机场助航灯光设备的预防性维护管理制度、维护计划、维护操作规程、备品备件的储备、测试设备和安全工器具的配备，为民用机场助航灯光设备的正常运行及机场的安全生产提供保障。完善机场目视助航系统。随着我国民用机场飞行流量的持续增长、机场构形的日趋复杂，设置更为规范、简明、清晰的标志标识，对减少跑道入侵和飞行员误滑，提高机场运行效率，保证飞行安全具有重要意义。为此，民航局对民用机场飞行区技
29、术标准进行修订，进一步完善机场飞行区信号设施和标志、滑行引导标记牌和标志限制使用地区的目视助航设施等标准，并在全国机场范围内启动了为期两年的机场标志标识系统的专项整治。五、空中交通管理全面加强空中交通管理安全工作。2009年民航局制定发布一系列政策，推进空管安全体系建设5,对民航空管行政检查工作和检查内容L空管运行不正常事件的报告程序父、及空管不安全事件的调查程序53等进行规范。修订民用航空飞行气象情报管理程序。鉴于民用航空气象数据库系统的升级改造，民航气象资料（情报）的交换能力不断加强，2009年民航对民用航空气象方面的两个管理程序进行了修订：一是民用航空飞行气象情报发布与交换办法”；二是民
30、用航空气象数据库系统业务运行管理规定，这两个新管理程序于2009年7月1日起施行，原管理程序同时废止。制定民用机场飞行程序设计报告编制要求。从飞行程序初步设计、正式（竣工）设计、修改、优化设计、航图等方面对民用机场飞行程序设计报告的编制内容、深度及上报格式进行了规范56。加强管制员防止跑道侵入工作的管理。对跑道侵入的定义及常见情况、可能引起跑道侵入的空中交通管制因素、塔台管制员应当采取的措施及各管制单位的工作要求进行了明确规定，为明确和规范塔台管制员防止跑道侵入工作的相关程序和措施，提高正确、迅速处置跑道侵入事件的能力，减少风险，保证航空器运行安全方面提供了方法和依据工进一步规范民航临时航线使
31、用与统计工作。要求民航各管制单位应当主动协调相关军航管制部门与相关民航管制单位，及时准确地掌握相关临时航线的可用时间段和高度范围；通过协调相关军航管制部门，精确调配航空器可用的临时航线；鼓励新辟使用各管制区域内的其他临时直飞航线；在使用临时航线的过程中应当根据需要及时通报飞行状态；民航临时航线使用情况需按月进行统计,加强对民用无人机的管理工作。根据十一届全国人大二次会议代表建议和我国无人机管理空中交通管理的实际情况，2009年民航局发布了民用无人机空中交通管理相关办法”。明确了组织实施民用无人机活动的单位和个人应当按照通用航空飞行管制条例等规定申请划设和使用空域，接受飞行活动管理和空中交通服务
32、。明确了无人机操控人员承担机长权利和责任，明确了无人机飞行过程中的各项义务和责任，加强了对无人机的管理。加强航空情报资料管理工作6。进一步规范民用机场原始资料上报工作，明确了机场管理机构、机场空中交通管理机构向民用航空情报服务机构提供机场资料的内容与分工，上报机场资料的要求，上报机场资料渠道等内容，赋予了民航地区管理局监管职责，保证航空情报资料的及时、完整、有效。六、空防安全-全面加强空防安全规章、标准和制度建设。针对民航运输机场和公共航空运输企业发布了两部航空安全保卫规则61,明确了航空安全保卫的一般规定、航空安全保卫方案、运行措施、应急措施及法律责任等，以最大限度保证旅客、机场设施设备、机
33、组、航空器和公众的安全；根据规章标准要求，进一步加强空防安全监督检查，制定发布了国家民用航空安全保卫质量控制计划，对民航安全保卫质量控制的国家政策和目的、组织和保障、方式方法和手段、整改要求等内容做了系统规定62；空防安全制度建设迈出新步伐，制定执行了航空保安管理体系（SeMS）建设指南，从航空保安组织体系、目标体系、运行体系和质量控制体系四个层次系统规范了空防安全各项工作63。一全面加强和完善机场安全检查和护卫工作，巩固地面安全基础。全面加强安全检查人员的资质管理，着力提升安全检查人员素质；制定并执行在用安全检查设施设备的最低运行标准，强化了对在用安全检查设施设备的定检检测和定检监察；进一步
34、健全完善安全检查质量控制机制，全面提升安全检查质量和效率；充分行使行政监管手段，加强安检工作监督管理，为民航安检质量持续提升提供外部环境支持64o-大力推行机场区域治安管控措施，净化机场治安环境。制定了机场公共区域治安防控规定及实施细则，系统规定了机场公安区域治安管控的职责、各类不安全事件的处置措施和程序等内容；在全国机场开展了周期性的机场公共区域治安专项整治活动，有效巩固和发展治安管控成果；根据公安部、民航局工作部署，组织开展了民航公安机关“三项建设”工作，着重突出民航行业实际和民航空防安全工作特色3-深化行业内部人员保卫工作，保证职工队伍纯洁、稳定。制定完善了民用航空背景调查规定和程序，全
35、面加强对民航从业人员的背景调查；成立民航系统内部安全防范工作协调领导小组，建立长效协调、监督工作机制，提高内部防范工作能力；全面加强对民航从业人员的空防安全意识培训、空防安全形势教育、法规培训和职业道德教育等培训工作66。-改进和加强空防安全威胁预警和风险管理工作，提高处置复杂情况的能力。制定执行了民航空防安全威胁分级预警响应规定，对航空保安威胁实施分级管理、动态管理；根据各地面临空防安全形势和各单位空防工作特点，有针对性地开展了空防安全专项演练，稳步提升民航企事业单位空防安全实战能力工一系统开展教育培训工作。制定执行了国家民用航空安全保卫培训大纲，对民航安全保卫培训政策和目标、保安人员的培训
36、、非保安人员的培训、资格认定、培训科目和课程、培训记录等内容做了系统规定之第四部分经济管理一、航空运输管理加强对航空公司设立分公司的管理。航空公司可自主设立运营基地，但航空公司设立分公司需获得核准。航空公司设立分公司需具有三年以上的运营经验，安全、服务、经营状况良好；拥有10架以上飞机，具有相应的组织机构和专业人员；最近两年未有因违法经营受到两次以上行政处罚；还需足额缴纳基金和代征的机场建设费。设立分公司需提交可行性研究报告，由民航地区管理局初审，由民航局核准力完善航权航班分配和管理机制。国内航权、航班许可进一步实行分级管理。民航局和民航地区管理局成立航空运输委员会，对航权、航班和时刻实行集体
37、审批许可，民航局负责北京、上海、广州三大城市四个机场的航权和航班审批许可，其余机场的航权和航班审批许可由相关地区管理局负责。各地机场的时刻分配和发布由各地区管理局负责，各地区管理局每季度要公布一次本地区繁忙机场的时刻运行情况。繁忙机场的航班和时刻经批准后一星期不飞的，时刻将被收回；繁忙机场的货运时刻，原则上在夜间安排，不占用白天繁忙时段；繁忙机场原“一月一批的非定期航班计划停止审批，非定期航班全部纳入定期航班序列加。2009年新颁布的国际航权分配与使用管理办法L鼓励航空公司开辟新的国际航线，航空公司开辟远程国际航线所需时刻可得到优先保证，并可获得三年保护期；航空公司间可通过自愿协调整合重叠的国
38、际航线；在现有公司能够满足市场需求的情况下，原则上不在相同航线增加新的指定航空公司；不再增加在北京、上海、广州机场间串飞经营国际航班；同时，对于连续两个航季平均每周实际执行班次不足批准班次60%的航空公司，其航权将被收回，重新分配。此外，新的国际航权分配办法也对有两家以上航空公司同时申请相同航线时的航权分配优先顺序做了明确。加强航空邮件运输及民航与快递业协同发展。2009年，民航局与国家邮政局联合发布相关措施，促进邮件航空运输和航空快递业发展。要求各航空公司、机场与邮政公司密切合作，通过规范市场行为和强化双方的合作关系，明确双方的权利义务，缩短航空邮件交接时间，保证邮件航空运输的发运质量，建立
39、航邮企业优惠价格协商机制，实现航邮互利共赢，贯彻国务院物流产业调整和振兴规划的要求，强化快递与民航产业优势互补，通过建立行业协调机制，加强“快件绿色通道”建设，推动信息互联互通、支持机场快递设施建设,提升航空货运能力，规范快件航空运输市场等多方面举措，促进民航与快递业的协同发展已发布残疾人航空运输管理办法。为维护残疾人在航空运输过程中的合法权益，2009年民航局制定了残疾人航空运输管理办法。要求为残疾人士提供的航空运输应保障安全、尊重隐私、尊重人格。承运人不得因残疾人的残疾而拒绝运输具备乘机条件的残疾人；因安全等原因拒绝为具备乘机条件的残疾人提供运输时，应向其说明拒绝的理由。同时，明确了不同航
40、班座位数对应的可最多乘载的无陪伴人员但需要他人协助的残疾旅客人数。办法对残疾人航空运输过程中的各个环节：定座和购票、乘机、助残设备存放、空中服务、服务犬、联程运输、管理方面也进行详细规定74。建立服务质量定期公告制度。航空运输服务质量定期公告制度要求不，航班正常率、旅客（货主）投诉情况、行李和货物运输差错率、运输服务质量重大事件及旅客满意度专项评价等事项，由民航局每季向社会公告，便于航空消费者和社会公众对航空公司、机场的服务工作的监督和评价，促进民航业整体服务水平。二、通用航空发展针对通用航空发展滞后于运输航空的情况，2009年，民航局出台了促进通用航空发展的有关政策措施76,包括：编制通用航
41、空“十二五”专项发展规划，科学规划通用航空发展；研究通用航空补贴政策，引导和支持通用航空企业扩大生产作业和服务范围，提高市场化程度；在国家空域分类管理使用的框架下推进低空空域的分类划设与管理，推动通用航空空域保障环境的改善；加快通用航空机场（起降场）的布局和建设；进一步放宽通用航空市场准入，降低通用航空市场准入门槛；简化通用航空器引进管理，壮大通用航空机队实力；提升通用航空专业人员队伍的培养能力；支持建立通用航空油料保障服务体系，改善通用航空油料保障能力；区别通用航空作业项目性质采用不同的价格管理模式，对公益性通用航空作业项目，建立国家财政预算平均作业价格间的联动机制，对以市场调节为主导的通用
42、航空作业项目，则实施收费标准备案制；健全通用航空行业统计指标体系，完善通用航空行业信息统计工作；拓宽通用航空服务领域，发挥通用航空拾遗补缺的作用；以通用航空企业为主体，推进航空应急救援能力建设；继续推进东北地区通用航空政策试点、陕西通用航空产业园区、新疆飞行员培训与通勤航空、江苏应急救援等试点工作；积极协调国家有关部门落实对通用航空的政策支持等。通过以上措施为通用航空营造良好发展环境，促进通用航空持续、快速、健康发展。三、财经政策一修订中小机场补贴和基建贷款贴息政策。中小机场、支线航空、基建贷款贴息等民航财经政策于2008年实施后，对促进民航行业平稳较快发展起到积极作用。2009年民航对相关政
43、策做了进一步修订完善77。一是在中小机场补贴中增加固定补贴比重。将固定与变动补贴比例从35%：65%调整为70%：30%o二是细化机场规模档次,将原来的4档进一步细划为8档，进一步加大对小机场的补贴力度。三是提高高原、藏区机场补贴标准，按照同类机场补贴标准上浮20%。四是扩大贷款贴息项目范围，将民航科教建设项目纳入贴息范围。五是降低贷款规模限额，将贴息项目贷款规模下限由1,000万元下调至500万元。制定出台特殊远程国际航线补贴政策o对航空公司根据国家外交或社会经济发展的需要，开通市场需求较低、经济效益较差、飞行时间在5小时以上的定期国际航线，给予补贴。可申请补贴的特殊远程国际航线应符合独家运
44、营、持续运营时间不少于6个月、航线运营一个会计年度内亏损等条件。制定出台航空公司中小机场起降费补偿政策3为落实民航应对国际金融危机十项措施，促进支线航空发展，民航局出台办法规定，对2009年7月1日至2010年6月30日期间航空公司应支付年旅客吞吐量30万人次以下机场的起降费予以补贴。四、行业固定资产投资管理加强民航专项基金固定资产投资项目管理。使用民航基础设施建设基金和集中使用的机场建设费进行的固定资产投资项目，纳入民航专项基金投资项目管理范围，主要包括安全、机场、空管、科技、应急救援、航空医学、适航审定等项目。民航专项基金投资项目实行项目储备制度，审批制度，项目法人责任制；民航局、各民航地
45、区管理局按照投资管理权限、项目性质，负责民航专项基金投资项目的审批、审核、资金安排、计划下达及监督管理等工作规范对民航固定资产投资项目的财务监督检查。对纳入民航局年度部门预算和固定资产投资计划的购置和建设项目，民航局将对项目自立项审批到开工建设，以至项目竣工决算全过程进行财务监督管理。财务监督检查活动，可在建设项目的事前、事中和事后进行，从而促进建设单位规范财务管理制度，提高民航建设项目管理水平匕加强民航专项基金投资建设项目后评价管理。为提高民航专项基金使用的投资决策水平和投资效益，使用民航专项基金投资建设的固定资产投资项目必须接受项目后评价监督。项目后评价工作由民航局委托中介机构进行，后评价
46、结果作为规划制定、项目审批、投资决策的重要参考8:加强民航专业工程及货物招投标管理。该政策适应的范围是民航机场飞行区场道、机场目视助航、机场空管、航站楼设施、机场供油设施设备等工程及与工程建设项目相关的设备、材料。民航局相关部门和民航地区管理机构按职责分工分别承担民航专业工程及货物的招投标监督工作。该政策对招标、投标及开标、评标和定标各阶段的具体程序、要求做出明确规定，从制度上保证招标投标活动的规范化,五、价格管理明确儿童、婴儿及革命伤残军人、因公致残的人民警察旅客票价。国内航线婴儿旅客的普通票价，按同一航班对应舱位成人普通票价的10%计价；儿童以及革命伤残军人、因公致残的人民警察的普通票价，
47、按同一航班对应舱位成人普通票价的50%计价。航空公司可在此基础上，自行决定对以上旅客的优惠票价，提前30天报民航局、国家发展改革委备案出建立民航国内航线旅客运输燃油附加与航空煤油价格联动机制。为与成品油价格和税费改革相适应，充分发挥市场机制疏导国内航空煤油价格变动对航空运输成本的影响，2009年11月14日起民航国内航线旅客运输燃油附加由统一规定收取标准的方式，改为由航空公司在规定范围内自主确定具体收取标准蹬。航空公司燃油附加费与国内航空煤油综合采购成本实行联动。以每吨4140元作为国内航空煤油基准价格，当航空公司燃油采购成本高于此基准价格时，航空公司可收取燃油附加费，但航空公司在确定收取标准
48、时需自行消化比例不低于20%的上涨成本；燃油采购成本低于基准价格时，必须停止收取燃油附加费。燃油附加费以航线为单位分两档定额计算，即800公里（含）以下短途航线，燃油附加最高标准统一按800公里计算;800公里以上长途航线，统一按1500公里计算。从而燃油附加最高标准为：燃油附加单位收取率X（国内航空煤油综合采购成本-4140）X航线距离，其中燃油附加单位收取率在2010年4月1日前，确定为燃油采购成本每吨每超出基准油价100元为每客公里0.002908元;2010年4月1日以后，燃油附加单位收取率由国家发改委和民航局确定后逐年公布。航空公司可在据以上标准确定的最高标准内，自行确定是否收取或具体收取标准，向社会公布后执行。同时，国内航线婴儿旅客免收燃油附加；儿童、革命伤残军人、因公致残的人民警察，减半收取。六、节能减排为贯彻国家节能减排工作部署，建设资源节约型、环境友好型民航，2（X）9年民航制定了行业节能减排规划86。规划基期为2005年，规划期到2015年。规划目标是到2015年，民航行业节能减排体系基本建立，体制机制基本完善，节能减排技术与研
