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1、管道燃气特许经营项目中期评估的实践与借鉴基础设施融资部康峰【摘要】虽然依据江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度，特许经营中期评估工作调研分析的框架结构大体一致，但是针对不同的公用事业部门和不同特许经营企业，调研分析的重点都会有所不同，只有把握好中期评估工作的关键问题和分析层次以及行业的特点，才能保证特许经营中期评估工作的效率和价值。本文通过对管道燃起特许经营项目中期评估的实践分析，简单阐述了系统的调研分析方法，并提出了管道燃气特许经营项目中期评估中典型问题的借鉴。【正文】一、背景2004年住建部出台市政公用事业特许经营管理办法（建设部令第126号），其二十一条第一款明确规定：“在项目运营
2、的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。”江苏省住房和城乡建设厅于2007年率先出台江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度（苏建城2007325号），进一步明确了中期评估工作的具体原则、内容和方法。中国现代集团率先在江苏省开展了对于城市管道燃气的中期评估工作，在理论研究和实践探索方面均有一定的积累。本文以一次中期评估的实践，介绍城市管道燃气特许经营项目中期评估的理论和方法，并提出了管道燃气特许经营项目常见的问题作为政府监管的借鉴。本次评估的对象是江苏某市城市管道燃气服务的提供主体。为全面检验项目公司对特许经营协议的履约情况，评估管道燃气项目运行的总体状况，
3、当地燃气主管部门委托中国现代集团开展了对城市管道燃气特许经营项目的中期评估工作，希望通过评估总结经验，提出建议。二、评估说明1、评估目的公用事业特许经营中期评估的一般目的主要有三点，首先是提升城市公用事业的运营管理，其次是提高公众参与度，保障公众权益，最后是加强政府对公用事业的全面认识，完善监管体系。2、评估的思路由于特许经营项目以政企双方签订的特许经营协议为根本出发点，在特许经营期中，协议关于双方权利义务约定的合规合理性、责权及风险分配合理性以及协议本身的完整性等条款，对于政企双方持续稳定地履行协议至关重要。因此，评估小组追本溯源，对特许经营协议重点条款的执行情况进行评估，并对需要调整的协议
4、提出相关建议。依据江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度，此次评估的重点在于对特许经营企业的工程建设、企业运营、财务、企业文化等进行全方面的评价。同时，政府作为行业监管方，对特许经营企业的监管工作也影响项目实施的好坏。本次中期评估小组(以下简称“项目组”)对特许经营协议、特许经营企业以及政府监管三方面进行了评估分析，全面客观反映被评估企业特许经营的实际情况。3、评估的阶段和依据此次中期评估工作主要分为前期准备、现场调研、资料汇总及补充调研、编制报告、专家评审、报告提交六个阶段，过程中主要调研了当地燃气主管部门日常监管资料、被评估企业各项管理制度、经营总结及年度计划、经审计的年度财务报告以及
5、生产运行台帐、日常运营报表等其他相关资料。三、系统的评价分析方法的实践1、评估体系的建立根据相关规定和评估委托单位的要求，项目组对本次特许经营中期评估的内容进行了细化。(1)特许经营企业的评估：为了让政府更好的了解企业的运营情况，依据江苏省住建厅2007年颁发的九项制度中江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度规定的内容，项目组分别从工程建设、企业财务、企业运营、企业文化四个方面建立评价指标体系。表1企业评价指标体系编号评价方面一级指标1工程建设政府规划配合基本建设程序建设工程管理2企业财务财务制度分析财务比率分析关联交易3企业运营产品质量气源保障服务质量运营管理安全保障与应急机制4企业文化
6、制度建设人力资源管理信息化管理创新发展企业文化建设(2)特许经营协议的评估：项目组从协议的内容的完整性、合规性、责权及风险分配合理性、动态适应性等方面进行分析，并对需要调整的协议提出完善管道天然气设施建设、供气服务、资产移交、保险、公益董事或监督员制度、公众参与监督制度和特许经营中期评估制度七个方面相关条款内容的建议。(3)政府监管方面的评估：相对于我国经济的发展，我国立法及体制改革相对滞后，鉴于这种情况，项目组主要对此背景下行政主管部门对特许经营项目市场秩序监管、工程建设监管、经营状况监管、运营成本监管、资产安全监管和信息发布监管六个方面的监管工作进行了评估，并提出相关建议，逐步推动政府监管
7、工作的完善。2、调研分析方法对特许经营项目的中期评估，需要针对大量具体的单项内容和工作进行细致深入的调研和分析，必须采用一种有步骤、有重点的方法，既保证评估的效率，又防止评估内容发生偏漏导致出现应该深入的没有深入，可以浅谈的反而冗余的现象。而且如果仅仅简单的面对所有的评估点进行调研分析，很容易出现基础调研情况良好，但是需要进一步深入研究的时候无从下手的状况。采用系统分析的方法可以实现有步骤有重点的分析，在初步掌握被评估企业的大体现状的基础上，首先要以评估的目标为导向，确定关键问题和调研重点，确保评估工作的价值实现。其次要有针对性形成问题的假设，进行有主次的数据资料分析检验，最后再交叉核实各项信
8、息和结论的准确性合理性，形成最终的整体结论。(1)关键问题的提出城市管道燃气特许经营企业在取得特许经营权后一般都面临大量的工程建设任务。因此,不同于污废等其他市政公用特许经营项目，本次特许经营中期评估，除了对特许经营企业管道燃气的运营管理状况进行细致的评估外，还需要重点对其投资状况进行深入的评价分析。根据特许经营的一般目标，从提升运营管理的角度，中期评估应当以对企业运营状况的评估为重点，并找出运营管理问题的根本原因，在一定程度上能够提出提升运营管理的建议；从保隙公众权益的角度，中期评估应当以检查社会公众对特许经营企业服务质量的满意状况,公示企业在公众咨询、投诉和处理机制、公众监督方面的工作情况
9、为重点；从强化政府监管的角度，中期评估应当以对政府监管体系的评价为重点，并提出政府强化监管的建议。从这三个方面的重点看，中期评估分析的重点其实是特许经营对公用事业建设运营管理的影响。产生这种影响的不良因素，首先是企业逐利行为，特许经营企业普遍存在的逐利行为对公用事业产生的影响是中期评估调研分析的重要出发点；其次是建设运营管理的不足，特许经营企业实际建设运营管理的水平是中期评估调研分析的核心切入点；最后是政府监管的失控，政府从对公用事业的直接管理到间接监管的转变过程中，涉及到管理角色的转换，监管方式和监管措施的变化，如何采取有效的措施对特许经营企业进行监管是中期评估调研分析的重要目标。在实际调研
10、过程中，项目组发现，被评估企业的投资建设状况与特许经营投标承诺和政府专项规划都存在一定的差距，分析产生这种差距的原因，有投资意愿不足的原因，有投资建设管理的原因，也有与政府监管部门的矛盾；特许经营企业运营管理水平的不足，有管理成本投入不合理控制的原因，也有公司成立不久管理不成熟的原因，特许经营企业与政府监管部门也存在不同的认识和意见。在调研过程中，每一点不足的提出，往往都涉及到这三个方面的原因，特许经营企业的意见更注重于政府监管的原因，而主管部门的意见更倾向于企业短期逐利、投资意愿不足的原因。(2)假设的形成和检验为了进一步进行分析，项目组有针对性提出了问题存在的假设，然后一方面通过调研验证在
11、提出问题阶段形成的假设，一方面探讨产生问题的根本原因。假设企业的非正当逐利行为存在的方面，包括投资意愿不足、管理成本的不合理控制、不按规定进行收费。假设特许经营项目管理的不足存在的方面，包括建设管理的缺失、运营管理的不足和企业管理效率的不足、职责混乱等。假设政府监管的失控可能会表现在政府监管内容的缺失或冗余，政府监管方式的不足，政府监管措施的不力。这些假设的问题存在的方面，都是需要在调研中进行深入调查分析和检验的，在这些假设方面调研的结果，作为对关键问题分析的主要依据，各方面数据资料分析关联性和相似性，能够有效地形成关键问题侧向分析的证据链。在本次特许经营中期评估工作中，项目组对特许经营企业关
12、键问题的假设分析采取了分层次检验的方法。例如在分析工程建设滞后的原因时，首先检验是否存在投资意愿不足的原因，根据企业年度建设计划和政府规划比较以及特许经营期内企业的财务状况，项目组肯定了这方面原因的存在，在此基础上，检验了工程建设管理因素对工程建设进度的影响，并对影响的结果进行了分析评价，同样证实了投资意愿不足的问题。然后再对政府监管对推动投资建设的作用进行分析，此时既可以看到政府监管的重点是否和特许经营企业的不足符合，又能够从政府监管的角度考虑如何更好地推动特许经营企业的投资建设工作。只有在理解特许经营企业哪些工作是不愿意做，哪些工作是愿意做但没有做好，监管部门根据监管的重点采取有效的监督和
13、指导措施，切实有效地帮助企业改进。(3)信息和结论的核实对收集的数据和信息包括事实、见解和态度等进行去伪存真，交叉核实，保证真实性和准确性是最终形成结论的首要前提，在本次中期评估工作中，调研的信息数据出现很多的矛盾，在信息的核实过程中，借助了“背对背”的调研方式，对矛盾的数据各自进行单方面的深入和细化，再进行阶段性的对比沟通。被评估企业提供的工程建设的台账比较零散，虽然存在许多不统一的地方，但是无法进行整体比较，在对规划许可的办理工作、施工企业的资质管理等方面进行评估分析时，就是通过这种交叉核实、细化沟通的方式获得了较为真实的数据信息。因为被评估企业提供的资料有限，对某些无法深入调研核实的问题
14、，项目组直接就初步结论与特许经营企业进行了沟通，要求提供其不同意见的依据。项目组通过这种方式，在对这些依据进行交叉核实的基础上，快速修正了初步结论，并就部分问题采用了无法核实的结论，如此保证了结论的准确性和完整性。三、管道燃气特许经营项目中期评估的常见问题管道燃气特许经营项目中期评估工作对于公用事业管理是一项极具意义的工作，我们在充分评估和分析城市管道燃气特许经营项目个案的基础上，总结出一些常见的典型问题，供国内其他城市开展管道燃气乃至其他公用事业特许经营项目监管工作参考。(1)投资滞后城市管道燃气特许经营项目中，特许经营企业需要投入大量的资金进行管网和场站的建设，投资压力较大，而且项目公司成
15、立初期投资建设管理能力不足，很容易造成投资建设滞后，影响城市发展O(2)不能严格履行基本建设程序根据相关法律法规的规定，城市燃气新建、改建、扩建项目的建设实施应当符合从立项规划到竣工验收的一系列基本建设程序要求。但是管道燃气工程设施是特许经营企业建设自用，没有明显的移交程序，建设管理相对内部化，在招投标和竣工验收等基本建设程序的履行方面容易出现疏忽。(3)建设工程管理不足城市燃气管网建设的管理关系着城市化进程以及投资环境的质量，而且燃气管网建设管理不善极易造成重大安全事故，城市管道燃气工程建设管理是特许经营企业的重要管理工作,从设计、采购到施工，管理幅度大，常常因为建设管理内部程序制度不完善、
16、管理人员配置不足等原因造成在进度、质量方面的管理问题。(4)项目公司经营缺乏独立性按照特许经营项目公司设立的初衷，项目公司应具备独立决策和独立经营的能力，但是特许经营项目的投资人为加强对特许经营企业的管理，加上项目公司成立之初人员配置和管理水平的不足，通常投资人都对项目公司的经营活动提出很多限制，较为常见的就是项目公司在财务管理和采购管理方面常常受制于其母公司，致使项目公司经营缺乏独立性，影响了自身的运营效率，也很难防御其母公司甚至母公司其它子公司或者关联公司的经营风险。(5)运营管理水平不足管道燃气企业的运营管理不同于其他公用事业特许经营项目，因为燃气的危险品属性，其工作相对要复杂，要求也相
17、对较高，因此，管道燃气特许经营企业在运营管理方面普遍存在需要改善和提高的内容，特别是服务质量和设备设施管理方面，需要更多的重视。(6)人员流动性大、素质有待提高、配置不足项目公司成立之后，一般只有少数管理人员是母公司派驻的，大部分工作人员需要从当地招聘和培养，而管道燃气特许经营企业在获得特许经营权之后的快速发展对企业管理人员的配置和员工的素质能力及工作经验提出了很高的要求，因此在特许经营企业成立的初期，人员的流动性大，人才数量和质量不能满足要求的情况也会常常出现。(7)政府监管的联动机制还不完善从公用事业的重要性及其性质来看，对公用事业的监管应该在政府的统一领导下，由政府主管部门、相关职能部门、社会组织(社会舆论)等，共同构成协调一致的监管体系。但是目前许多城市的管道燃气主要的监管工作和主管责任还是由建设部门来承担，需要进一步加强政府诸如发展改革部门、物价部门、规划部门和质量监督等职能部门的联合监管，为实行特许经营提供组织保隙。
