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1、行政管理学北京：高等教育出版社，2003.12第1章 绪论行政管理学，又称行政学、公共行政学，是一门研究国家行政管理活动及其规律的学科。第一节 行政管理学的研究对象及主要内容一、行政的涵义行政管理学是研究“行政”的知识体系。（一）国内外学者对行政涵义的解释和分析1.从“三权分立”的角度来理解行政孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政、司法三类，行政乃是政府行政机关所管辖的事务，法律执行说。2.从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政古德诺在名著政治与行政中，提出了“在所有的政治体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”，前者为政治，后者为行政。3.
2、从管理功能的角度来分析和释义行政认为所有的管理活动都是行政，怀特在行政学导论中认为“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制”；费富纳在行政学中提出“行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以完成”。4.从综合的角度，全面的概述行政一是体现为政府组织，二是体现为民意的实行，国家意志的执行；三是体现为管理的的特点，为管理公共事务而对许多人所进行的指挥、协调和控制；四是体现为从行为科学观点看：行政是由有关行政活动的人的行为构成的，是许多人通力合作达到共同目标的集体行动。（二）科学理解行政的涵义1.要明确行政和国家的关系，马克思称行政为“国家的组织活动”，行政的主体是国家行政机关
3、及其工作人员，行政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力。世界上没有脱离国家的行政，也不存在超阶级的、非政治性的行政。2.要明确行政与管理的关系，主其事为管，治其事为理，只有通过行政机关对国家各种事务所进行的管理，才是行政管理。3.要明确行政与法律的关系，行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均以法律为依据，要依法管理。定义：国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。二、行政管理学的研究对象1.行政管理学的研究对象不是一般的管理活动，而是通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的行政管理。2
4、.行政管理的对象和范围的广泛性，决定了行政管理学研究对象的广泛性和复杂性。3.行政管理活动规律是行政现象、行政过程内在的、本质的、必然的联系，它寓于行政管理各项活动、各个因素以及它们的相互关系之中。4.从事行政管理活动，不仅要认识和利用行政管理活动自身的规律，而且要将反映社会生活各方面的客观规律综合的加以利用。总之，行政管理学的研究对象是行政对象，它是研究行政对象、行政过程内在本质联系的科学。三、行政管理学的主要内容1.行政管理学萌芽时期，研究内容主要是行政法，研究法律对行政的规范。2.行政管理学学科化时期，1926年美国怀特行政学导论中，把行政管理学内容概述为行政组织、人事行政、财务行政、行
5、政法规；古立克提出行政七职能的POSDCORB：计划-Planning，组织-Organizing，配备人员-staffing，指挥-Directing，协调-Coordinating，报告-Reporting；预算-Budgeting。3.行为主义科学产生以后，开始进行行政决策理论的研究。4.目前，有一般行政学，揭示行政管理的一般规律；二是专门行政学和部门行政学。5.行政管理的一般规律：一是行政管理的权力主体，行政管理是行政权力的行使及其过程，是一个从权力-职能-组织-领导的有机系统；二是行政管理的过程和内容，包括行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等主要环节；三是行政效率和行政
6、改革。第二节 行政管理学的产生和发展一、行政管理学的产生产生于19世纪末20世纪初自有资本主义向垄断资本主义过渡时期，由美国兴起。1.社会经济的飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立、深入研究，1887年伍德罗.威尔逊发表了行政学之研究的论文；2.行政管理学的产生还同这个时期管理思想的突破性进展密切相关，伦纳德.怀特、卢瑟.古立克和林德尔.厄威克受泰罗影响较大；泰罗科学管理，法约尔一般管理，韦伯行政管理。3.资产阶级政治学理论的发展为西方行政学的产生奠定了最重要的理论基础，1880年，美国哥伦比亚学院建立政治研究院，1903年“美国政治科学协会”成立，1900年古德诺写出政治与行政；
7、4.1926年美国芝加哥大学教授和美国文官委员会主席L.D.怀特的行政学导论，1927年W.F.威老毕行政学理论，1930年南加利福尼亚教授J.M.费富纳的行政学。二、行政管理学发展的几个阶段（一）科学管理时期1.美国泰罗的科学管理19世纪末20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表的行政管理学。（代表人物及著作：威尔逊行政研究；古德诺政治与行政和怀特行政学导论；法约尔工业管理及一般管理；马克斯？韦伯；泰罗。）1911年出版的科学管理原理和1912年科学管理，使人们认识到管理是一种建立在明确的法规、条文和原则之上的科学，其根本目标在于提高效率，其手段是用科学化、标准化的管理方法去替代旧
8、的管理方法。内容：1）工作定额原理，制定出有科学依据的一个工人的“合理的日工作量”；2）对工人提出科学的操作方法以便有效利用工时，提高工效；3）对工人进行科学的选择、培训和提升；4）标准化原理，制定科学的工艺流程，使工具、机器、材料标准化，对作业环境标准化，用文件形式固定下来；5）实行具有激励性质的差别计件工资报酬制度；6）工人和雇主两方面都必须意识到，提高效率对双方都有利，都要来次“精神革命”，相互协作，为共同提高劳动生产率而努力；7）把计划功能同执行功能分开，变原来的经验方法为科学方法；8）把劳动和管理分开，实行“职能工长制”；9）在组织机构的管理控制上实行“例外原则”（企业高级管理人员把
9、例行的一般事务授权给下级管理人员处理，而自己只保留对例外事项的决策权）评论：1）贡献有二：一是管理要走向科学（有效管理的必要条件），二是劳资双方的精神革命（必要心理）合作将蛋糕做大；2）不足有二：一是过于重视技术、强调个别作业效率，忽视组织整体效率，二是经济人假设对人的看法有失偏颇。2.法国法约尔的一般管理理论1916年出版工业管理和一般管理，管理过程主义。泰勒是从车床前的工人开始，法约尔是从办公桌前的总经理出发，关注企业全体。管理理论是指“有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系。有关管理的理论和方法不仅适用于公司企业、也适用
10、于军政机关和社会团体。”6项基本活动：技术、商业、财务、安全、会计、管理；管理5项职能：1）计划就是探索未来和制定行动方案；2）组织就是建立企业和社会的双重结构；3）指挥就是使其人员发挥作用；4）协调就是连接、联合、调和所有的活动和力量；5）控制就是注意一切是否按照已规定的规章和下达上网命令进行。14条管理原则：1）劳动分工，2）权力（个人权力和职位权力）与责任（职位越高越要增加修养），3）纪律，4）统一指挥，5）统一领导，6）个人利益服从整体利益，7）合理的报酬，8）适当的集权和分权，9）跳板原则，10）秩序，11）公平，12）人员的稳定，13）首创精神，14）人员的团结。6条普遍原则：指挥
11、的统一性原则，等级系列原则，控制幅度（12人），集权原则，责任原则。倡导教育管理：管理能力可以通过教育来获得，而非实践和经验是取得管理资格的唯一途径的经验至上主义。3.德国马克斯韦伯的行政管理理论社会与经济组织理论，组织管理主义三种权力：由传统习惯或世袭而来的传统权力，来源于别人的崇拜与追随的超凡权力，法律规定的法定权力（理性）。法定权力作为行政组织体系的基础，其原因在于它提供了慎重的公正：管理的连续性使管理活动必须有序的进行，以“能”为本的择人方式提供了理性基础，领导者的权力并非无限，应受限制。精确性、稳定性、纪律性和可靠性。理想的行政组织体系是通过职位和职务来确定，而非个人或者世袭。六条原
12、则为：1）明确的分工，按照职业专业化进行分工，有固定的和正式的职责职务，权力义务明确；2）自上而下的等级系统，命令与服从的关系；3）成员的选用与保障，按照职务要求，通过正式考试和教育培训而获得；4）职业管理人员，有固定的薪金制度和明确的升迁制度；5）遵守规则和纪律；6）组织中人员的关系，完全以理性原则为指导，只受职位关系而不受个人情感影响。古立克提出行政七职能的POSDCORB：计划-Planning，组织-Organizing，配备人员-staffing，指挥-Directing，协调-Coordinating，报告-Reporting；预算-Budgeting。厄威克的组织“八项原则”：目
13、标原则，所有的组织都应当表现出有关实际任务的目标，组织起来进行工作；相符原则，权力和责任必须相符；职责原则，即上级对直属下级的职责是绝对的；组织阶层原则；控制幅度原则，即每一个上级所管辖的相互之间有工作联系的下级人员不应超过5人或6人；专业化原则，即每个人的工作应限制为一种单一的职能；协调原则，组织横向系统要协调发展，有利于整体目标；明确性原则，即对于每项职务都要有明确的规定。（二）行为科学时期20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学（代表性的理论学派：行为科学学派；决策理论学派；系统理论学派）1.梅奥与霍桑实验（1924-1932）1）四个阶段的实
14、验：工厂照明试验，继电器装配室实验，大规模的访问和调查，接线板接线工作室实验。2）目标：探讨工作条件、社会因素与生产效率之间的关系；3）结果：影响生产效率的根本因素不是工作条件，而是工作本身；在决定工人工作效率的因素中，工人为团体所接受的融洽性和安全感较之奖励性工资有更为重要的作用。4）1933年，梅奥出版关于文明中人的问题，提出了人际关系理论：提出了工人是“社会人”而非“经济人”；企业中存在着非正式组织；新型领导在于通过对职工满足感的增加来提高工人士气，从而达到提高效率的目的。2.切斯特巴纳德系统组织理论创始人，现代管理理论之父 组织是一个有意识地对人的活动或力量进行协调的体系，其中最关键的
15、因素是经理人员。在此基础上阐述了正式组织的定义、正式组织的基本要素及正式组织与非正式组织关系。 正式组织是有意识地协调两个以上的人的活动的一个体系，不管哪一级的系统，全都包含着三种普遍的要素：协作的意愿、共同的目标和信息沟通。 非正式组织三种作用：信息交流；通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结；维护个人品德和自尊。 权威的接受理论，权威的理论和实质，不在于权威者或发出命令的人，而在于被命令者接受不接受，行政主管应力求使自己的命令被下属所接受和同意。领导行为包括四项内容：一是制定行动目标：即依据组织的宗旨或任务制定自己的行动目标。在制定目标以前，他应该集思广益，善于听取各个方面的意见。但
16、是，一旦目标确定以后，就应该坚决实现。二是发挥组织领导能力：技术和专业知识固然重要，但更应该注意发挥组织领导和人际关系方面的能力。三是善于应用组织机构：领导者的重要职责是协调组织中的各项活动，而不是从事具体的技术工作或专业工作。四是积极发挥全体组织成员的积极性：领导者的成绩主要不是表现在他个人干了多少，而是表现在能否把全体成员的积极性调动起来。领导者基本的品质：体力，决断力，处理人际关系的能力，高度的责任心，高度的智力。组织平衡理论，组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡。诱因贡献公式：诱因是指组织给成员个人的报酬，这种报酬可以是物质的，也可以是精神的。所谓贡献是指个人为组织目标的实现
17、而做出的贡献和牺牲。由于诱因和牺牲的尺度通常是由个人主观决定的，不是由客观决定的。因此，组织满足这些诱因也是有点困难的。有的人看重金钱，有的人则看中地位，有的人侧重于自我目标的实现，对于不同的人，组织要给于不同的激励。巴纳德认为只有当组织给个人的报酬大于或等于个人为组织做出的贡献时，个人才可能愿意为组织目标的实现做出个人的努力和贡献。在管理中把组织目标与个人目标结合起来的思想，被认为是管理思想发展史上具有里程碑意义的思想。巴纳德强调个人目标与组织共同目标之间相互协调的问题，并指出管理人员必须能够协调个人目标与组织目标之间的矛盾。 3.赫伯特西蒙的决策过程组织理论行政行为行政组织决策过程的研究最
18、为重要，西蒙认为，绝大多数的人类决策，不管是个人的还是组织机构的决策，都是属于寻找和选择合乎要求的措施的过程，这是因为寻找最大化措施的过程比寻找前一个过程要复杂得多。后者首要的条件是存在完全的理性，而现实中的人或组织都只是具有有限度的理性。西蒙的管理理论所关注的焦点是人的社会行为的理性与非理性方面的界线。他的管理理论是关于意向理性和有限理性的一种独特理论，是关于那些因缺乏寻求最优的才智而转向寻求满意的人类行为的理论。作为管理决策者，其决策制定包括4个主要阶段：（1）情报活动：找出制定决策的理由，即探寻环境，寻求要求决策的条件；（2）设计活动；找到可能的行动方案，即创造、制定和分析可能采取的行动
19、方案；（3）抉择活动，在各种行动方案中进行抉择；（4）审查活动：对已进行的抉择进行评价。（三）现代化管理时期或管理科学时期20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学（占主导地位的理论学派：新公共管理理论；政府治理理论；后果现代公共行政理论等）三、中国行政管理学的发展1.孙中山的五院分立制度，立法、行政、司法、考试和监察；2.1935年，张金鉴行政学的理论与实际，1936年江康黎行政学原理3.中国行政管理学的兴起、取消、恢复和重建第三节 学习研究行政管理学的意义、原则和方法一、学习研究行政管理学的意义1.有助于我们掌握现代行政活动规律，正确运用国家权
20、力，正确行使国家的管理职能，有力地推动社会经济文化发展；2.有助于我们用科学的理论指导和推动行政管理体制改革，不断改进政府行政管理，以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的展开；3.有助于我们从根本上认识管理的重要性，努力实现行政管理的科学化、法制化和现代化，更好的推进社会主义现代化事业的发展；4.有助于增强广大行政人员的现代管理意识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造就一支适应社会主义建设需要的行政管理队伍。二、学习研究行政管理学的指导原则1.坚持科学理论的指导；2.立足国情，直接面向中国改革和建设的实际，着力为中国的改革和建设事业服务；3.必须以科学的态度广泛吸收各国先进的理论和经验；4
21、.必须以发展的观点来对待这门科学。三、学习研究行政管理学的方法1.坚持科学理论的指导；2.立足国情，直接面向中国改革和建设的实际，着力为中国的改革和建设事业服务；3.必须以科学的态度广泛吸收各国先进的理论和经验；4.必须以发展的观点来对待这门科学。第2章 行政权力第一节 行政权力的内涵一、行政权力的涵义1.行政权力是国家政权的重要组成部分，是统治阶级赖以实现其政治统治，管理国家和社会公共事务的重要工具；2.行使国家行政权力的主体是国家行政人员及其工作人员，他们依据宪法、法律和各种行政法规履行国家行政职能，实施各种行政行为；3.设置和运用国家行政权力的目的和任务是执行国家意志，履行国家行政职能，
22、管理国家和社会公共事务；4.行政权力是一种合法的强制力量，是国家强制力的重要组成部分，通常以行政法规、政策、计划、决议、命令等为表现形式，通过政府指挥命令系统来实现。二、行政权力的来源、性质和特点（一）现代行政权力的来源有法可依、有法必依、执法必严、违法必究1.宪法、法律和法规是行政权力的主要来源；2.惯例裁决是自由裁量权的重要形式：不得违背原有的法律和法规，为原有法律的推论和补充，为关系人乐于接受，目的提高行政效率；3.授权，法律授权和人为授权4.法理是推理裁决的基本依据（二）现代行政权力的性质从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现；（三）现代行政权力的特点1.服务性和人民性，权力来
23、源于人民、服务于人民；2.派生性和执行性，国家权力机关派生的；3.统一性或垂直性，中央行政权力和地方行政权力、行政权力和国家权力的其他组成部分是统一的，不可分割或分立的；4.权威性或强制性，国家强制力的集中体现，具有普遍的约束性和权威性。（四）行政权力运行的基本原则1.以民意为基础；2.以政策为依据；3.以法律为准绳；三、行政权力的功能与分类（一）行政权力的基本功能1.管理国家与社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序；2.组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利；3.维护国家的主权和领土完整，不断提升国家的国际地位，为人类发展做贡献；4.行政权力是一把双刃剑，既有积极建设作用，又有消极破坏作
24、用。（二）行政权力的分类1.行政性立法权，自主地制定行政法规，参与立法事项；2.行政性管理权，较大的市以上具有该权；3.行政性决定权（三）行政权力与行政管理过程1.体现为行政组织的权威：领导权、指挥命令权、行政立法权、决策权、监察督导权；2.体现为人事决定权：考试录用权、任免权、考核权、奖惩权、处分权；3.体现为财政与财务决定权：预算决算编制权、会计检查或审计权、计划审批权、行政经费支配权；4.体现为行政事务处理权，程序性决策权、行政事务督办权、行政经费使用权和日常事务处理权。第二节 行政权力与行政体制一、行政体制的内涵及形式（一）行政体制的内涵及特点1.行政体制是国家政治体制的重要组成部分，
25、是为了实现国家行政权力而设计创造出来的，并在行政管理过程中不断改进和增长，目的在于确保国家行政权力的存续、运行和发展；2.行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组织、行政制度和行政关系的集合体：行政权力决定了行政体制的状况，行政体制是行政权力的外部表现形式；行政体制的核心是行政权力的划分和配置，尤其是中央和地方之间的划分和配置；行政权力和行政体制的关系及其变革取决于已过行政环境的状况。3.主要有中央集权制和地方分权制两种政治体制，把行政权力的两种形式和国家结构结合起来，有联邦分权制、联邦集权制、单一分权制和单一集权制。（二）行政体制的基本形式1.集权制行政体制，权力集中于中央行政机关，地方国
26、家行政机关隶属于中央国家行政机关，各级地方国家行政机关存在着下级服从上级的命令关系，“逐级集权制”有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统，法国、西班牙。2.分权制行政体制，中央政府只是把维持国家共同体存在和发展所需要的那一部分行政权力集中起来，以维护国家的统一、安全和社会的稳定与发展，地方共同体的绝大部分权力属于地方政府。“分层集权制”或“分级集权制”，美国、瑞士属于联邦分权制国家，意大利、英国是典型的单一分权制国家。3.均权制行政体制，孙中山在“建国大纲”中提出：中央与省之权限，采均权制度，凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权和地方分权。
27、新中国完善了民族区域自治制度和特别行政区制度。二、行政体制的集中与分权（一）集权制行政体制的利弊分析1.有利-塔式层级制或者官僚制行政体制是最有效的组织形式：能够做到命令统一、步调一致；指挥灵便、行动迅速；事权集中、责任分明；层级节制、统筹兼顾；能够保证上级决策或领导意志得到有效的贯彻执行。2.不利-会出现一个高高在上的、脱离现实社会的绝对权威，一种没有任何限制和制约的专制权威；在与地方关系上，中央集权不能因地制宜的发挥地方政府或者下级政府的积极性和创造性；容易使行政体制失去对环境的弹性适应能力和迅速反应能力，导致行政体制的僵化和活力的丧失；容易造成行政首长的专制擅权行为。（二）分权制行政体制
28、的利弊分析集权制的限定有外部条件：政治、经济、文化和法律；内部条件：行政委员会制和地方分权制。1.优点，克服了集权制的固有缺陷，但也存在一定的缺陷。2.不利，权威减弱；责任不清、不负责任的现象；政令不一、力量分散；地方之间政治、经济、文化的不均衡；容易造成地方主义泛滥和地方政府之间的矛盾和冲突。（三）集权制和分权制的模糊选择在现实的行政管理过程中，要注意寻求如何集中行使行政权力，以发挥集权制的优点，如何分散行使行政权力，以发挥分权制的长处，并通过内部和外部机制，克服集权制和分权制的缺陷，使二者在合理的范围内有机的结合起来。（四）社会主义国家为集权制和分权制的结合创造了条件马克思主义认为，中央集
29、权制是社会主义条件下国家行政体制的实质与主体，地方分权制或地方自治是这一体制的必要的补充和实现形式。社会主义时期应实行资本主义的中央集权制，以适应中世纪的分散状态，建立统一的社会主义国家；不排除地方自治，还可以官僚制和官僚主义的弊端；中央集权和地方分权式相对的。三、我国行政体制的改革与发展（一）我国行政体制的弊端及其成因1.从政治上来看，长期以来实行执政党的一元化领导，集中于中央、集中于党委；2.从经济上看，建国后施行的是中央集权制的计划经济体制；3.从文化意识和社会方面来说，长期的中央集权制体制使国民养成了被动接受统治的习惯，权力依附性国民性格。（二）我国行政体制改革的进程基本目标：优化行政
30、管理资源，增强行政体制对行政环境的弹性适应能力，全面提高国家行政机关现有的行政效率和行政管理水平。改革内容：全面评估已经进行的行政改革；对于选任的行政领导实行严格的任期目标责任制；地方各级行政首长不断本土化；自上而下和自下而上的双向改革；组织领导上加强外脑；政企分开、党政分开、权力下放。第三节 行政权力与行政责任一、行政责任的内涵及特征（一）行政责任的内涵1.广义行政责任：指行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关和上级机关负责，进而向人民负责的活动，行政责任可以分解为政治责任、法律责任、道德责任和行政责任。政治责任，行政权力运行过程中，各级政府行政首长及其他政府组成人员对政策指导负有重大责
31、任，如内阁制和议行合一制政府。法律责任有惩戒责任、刑事责任和民事责任。行政责任要求尽职尽责，树立服务第一、效率第一的观念，全心全意为人民服务。道德责任要求公务员牢记人们是国家的主人。2.狭义的行政责任是指行政法学上，人们习惯于把行政责任理解为违法行为在行政上应承担的法律后果：一是指国家公务员在其范围内必须做什么或不能做什么，表现为工作上的义务；二是行政单位或个人实施了违反行政管理法规或有关规定的行为所必须承担的行政上的法律后果。3.完全的工作责任制应当保证国家公务员的职、责、权、利相统一：职就是公务员的职务；责就是公务员应当完成的义务和应当承担的后果；权就是为保障完成职责任务而具有的权限；利就
32、是公务员的劳动报酬。（二）行政责任的基本特征1.行政责任具有不可推卸性；2.行政责任具有法律的规定性。（三）行政责任的分类1.以行政责任产生的原因为标准，可以分为依职位而产生的行政责任和依法行政而产生的行政责任，前者指在职权范围内必须做什么或不能做什么产生的行政责任，后者指当事人必须承担的法律后果；2.以承担行政责任的不同为标准，可以分为一般行政责任和专门行政责任，前者指公民或单位违反行政管理法规所应承担的行政法律后果，后者指国家公务员在职权范围内应尽的义务和因违法失职行为必须承担的法律后果；3.以行政责任的不同作用为标准，可以分为程序行政责任和实体行政责任，前者是指国家公务员按照国家机关组织
33、活动的法定程序所必须进行的工作以及没有按照法定程序进行工作所必须承担的行政法律后果；后果是指国家公务员的工作所必须达到的预期结果以及没有达到预期结果所必须承担的行政法律后果。二、行政责任与行政惩罚国家公务员行政责任的产生和后果来自两个方面：一是基于任职而依法担负的行政责任；二是因实施违法失职行为而产生的行政责任。两个基本条件：一是行为的违法性和社会危害性；二是行为人主观上必须有过错。因违法失职行为引起的行政责任主要有两种：一种是依职务从属关系而承担的行政责任，由国家公务员在职务上从属关系的机关课处，有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除；二是非依职务从属关系而承担的行政责任
34、，由特定的国家行政机关依照行政管理法规课处，形式有警告、罚金、拘留、没收、劳动教养等。我国行政管理法规所规定的行政处罚大体上可以按两个标准分类：一是按照形式可分为警告、罚金、拘留、没收、劳动教养等；二是按所触犯的社会关系不同可分为治安管理处罚、财政金融管理处罚、工商行政管理处罚、环境和农林水利管理处罚、文教卫生和其他行政管理处罚等。三、行政责任与行政惩罚（一）监督行政权力的意义和作用1.对行政权力的监督贯穿于行政权力运行过程的始终，加强对行政权力的监督是我国行政管理法治化、制度化、科学化、现代化的可靠保证；2.对行政权力的监督是行政管理体系中的重要组成部分，因为外部监督的效果最终取决于国家行政
35、机关及其工作人员的思想自觉和行为自律；3.对行政权力的监督有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，依法治国，确保宪法、法律、法规、方针和政策有效地贯彻实施；4.对行政权力的监督有助于激励公务员努力为人民服务，做合格的人民公仆，有利于支持各级行政机关及其公务员行使法定权力，维护其合法权益；5.对行政权力的监督，是抑制和惩治腐败、克服官僚主义，推进廉政建设的必要措施；是发展民主政治、维护人民合法权益的重要途径。（二）行政权力监督的涵义及特点1.政治监督，主要是指政治组织和国家组织对行政权力运行过程的监督，包括执政党的监督、民主党派的监督、国家权力机关的监督和其他政治组织的监督；2.行政监督，是指国
36、家行政机关的自我监察和督导活动，主要包括一般监督和专门监督；3.法律监督，是指国家司法和检察机关对行政权力运行过程中出现的违法和非法行为的检查和审判活动；4.社会监督，是社会法人机构和普通公民对行政机构及其工作人员行使行政权力、管理国家和社会公共事务行为的监察和督导活动。第3章 行政职能第一节 行政职能概述一、行政职能的涵义和特点1.行政职能亦称政府职能，指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务，反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式；2.行政职能的特点：政治性和社会性；动态性和相对稳定性；多样性和整体性；强制性和服务性；共同性和专门性。二、行政
37、职能的类型1.按国家性质的不同分类：奴隶制国家的行政职能、封建制国家的行政职能、资本主义国家的行政职能和社会主义国家的行政职能；2.按作用领域的不同分类：政治职能、经济职能、文化职能和社会职能；3.按作用的过程和方式不同分类：计划职能、组织职能、协调职能和控制职能；4.按作用性质的不同分类：统治性职能、保卫性职能、管理性职能、服务性职能；5.按作用手段的不同分类：立法性职能、行政性职能、司法性职能。三、行政职能的意义1.行政职能是认识行政管理的前提；2.行政职能是建立国家政府行政机构的主要依据之一；3.行政职能反映着行政机构的性质和运行方向，规范着行政机构运行的主要内容；4.行政职能的转变是变
38、革行政机构、行政活动方式的重要前提；5.行政职能是确定和划分政府职权的基础和依据；6.行政职能的实施状况是政府行政管理效能的体现，从而显现出行政管理在国家社会生活中的实际作用；7.行政职能是科学组织管理过程的重要依据。第二节 行政职能体系及其影响因素一、行政职能体系1.行政职能体系的结构外结构：指行政职能的总体配置，表明行政管理与外部环境之间的关系，主要由政治职能、经济职能、社会职能和文化职能等基本职能与计划、组织、协调和控制等程序性职能构成，基本职能和程序性职能紧密联系和相互作用。内部性：是行政管理的总体职能在行政系统内部分解的结果，其实质是行政权力的内部分配，沿着纵向和横向两个方向进行的。
39、2.行政管理的基本职能世界银行1997的世界发展报告中指出，每一个政府的核心使命有5项基本责任：确定法律基础；保持一个未被破坏的政治环境，包括保持宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和社会基础设施；保护弱势群体；保护环境。政治职能，包括保卫职能、专制职能、民主职能；经济职能，方法有行政方法、经济方法和法律方法；内容有管理模式的变革、经济管理机构的改革、经济管理职能的改变；文化职能社会职能3.行政管理的程序性职能古立克提出行政七职能的POSDCORB：计划-Planning，组织-Organizing，配备人员-staffing，指挥-Directing，协调-Coordinating，报告-R
40、eporting；预算-Budgeting。二、行政职能体系的影响因素1.国家的阶级本质2.社会经济发展水平3.一国特定的政治文化4.行政主体的认识水平和管理水平第三节 行政职能的转变一、行政职能的发展趋势1.行政职能的内容日趋丰富和多样化；2.行政职能日益分化和专业化；3.行政职能的重心逐渐由阶级性职能过渡到社会管理性职能二、我国行政职能的转变（一）行政职能转变内涵是指政府的行为方向和基本任务的转变，行政职能的转变包含以下几层意思：1.是主要是行政的经济、文化、社会职能的转变；2.是行政职能结构的重心从一个职能转向另一个职能的过程，此时其他职能并不消失；3.是行政职能内涵由简单转向复杂的过程
41、；4.是行政职能行使方式由政治性、行政性、直接性向经济性、法律性、间接性转变过程；5.是行政管理权限由“无限政府”向“有限政府”的转变过程；6.是行政能力提高的过程。（二）行政职能转变是行政职能发展的普遍规律1.行政职能是在政府和行政环境的互动过程中产生的，行政环境决定、制约和影响着行政职能。2.行政职能转变内容：外结构的转变意味着政府行政管理与其环境之间的关系的重大调整，内结构的转变是行政职能体系内部的重新分解、转移和合并等。3.行政职能转变形式：结构性转变：一是行政职能在较短的时间内从性质、内容到整个体系都发生了根本性的改变；二是在同一社会形态下，由于社会环境发生了重大的变化，使行政职能在
42、范围、内容和作用方式方面都发生了重大的变化。结构性转变：是行政职能在运行过程中发生的内容上的局部调整以及组成要素结构上的较小变化。（三）我国行政职能转变的意义和依据1.社会主要矛盾的转变使得国家和政府的工作重心发生了转移2.以计划经济体制向社会主义市场经济转变的要求3.推进社会主义民主建设，实现行政管理民主化、法制化和现代化的需要（四）我国行政职能转变的目标1.按照社会主义市场经济体制的要求，转变行政职能，实现政企分开，转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来；2.调整行政组织结构，强化宏观经济调控部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，培养和发展社会中介组织；3.按照权责一致原则，调整行
43、政部门的职责权限，克服多头管理、政出多门的弊端；4.按照依法治国、依法行政的要求，加强行政职能体系的法制建设，实现行政职能运行的法制化。（五）我国行政职能转变的内容1.根据市场经济发展的要求，进一步明确政府职能定位，克服政府缺位、政府错位和政府失位，加强间接的宏观经济调控，社会管理职能和公共服务职能；2.按照权责一致原则，继续理顺政府部门内部的职能分工；3.坚持依法行政，从严治政；4.改革和简化行政审批制度；5.加快政府管理的信息化建设。（六）我国行政职能转变的途径1.继续发展和完善社会主义市场经济体制；2.进一步推动政治体制改革；3.政企分工是实现行政职能转变的根本途径；4.培育社会公众的自
44、我管理意识。第4章 行政组织第一节 行政组织概述一、行政组织的涵义“组织”一词，在中国古代，是指将“丝麻织成布帛”，即“组合编织”的意思。在西方来源于“器官”，是自成系统的，实际上是指由相互依赖和作用的各个部分构成的具有特定功能的整体。组织本身是一个系统，它是由具体目标、内在秩序和外在形式以及人、财、物等要素构成的整体，具有汇聚功能、转换功能和释放功能，它能汇聚个人能量转变成一个具有新的能量的整体，即凭借整体的力量去实现个人力不能及的目标。（一）行政组织的涵义1.行政组织是行政权力的物化，是中央和地方各级政府行政管理活动的主体；2.国家行政组织是依照法定程序组建和变更的；3.行政组织是各类行政
45、机关的有机组合，是由人员、职位、单位、部门等复合而成的有机整体；4.设置、组建和变更行政组织的目的在于有效地推行政务，即有效地管理国家和社会公共事务；行政体系是适应社会政治、经济、文化等各个方面存在和发展的要求而建立起来的国家和社会公共事务管理系统。（二）行政体系的系统结构包括：1.由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；2.由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；3.由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这三个子系统在总体上的动态平衡是行政体系系统结构的总体。（三）理解行政组织的延伸理解1.静态的行政组织
46、结构。行政组织是一个完整的实体，它是由按照职能目标分工、权责分配、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。其中职位是行政组织结构的基本元素，职位引发的责权关系构成了整个行政组织的结构。2.动态的行政组织过程。行政组织是一个发挥组织功能的动态活动过程。任何组织都具有一定的组织目标，而行政组织目标的实现则依赖于领导、决策、执行、监督、协调等一系列的组织活动过程。行政组织并不是铁板一块、僵硬凝固的结构框架，它具有动态的功能。3.生态的行政组织环境。从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是
47、整个社会的子系统。任何行政组织都是一定历史条件、社会条件和文化条件的产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。 4.心态的行政组织意识。从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。这种团体意识与行政组织行为有着密切的关系，它对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。（四）行政组织的作用1.政治功能。是指政府行政组织通过一系列的政治活动，防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶级的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理各个阶级内部及其相互之间的各种关系，进行民主法制建设，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序。2.经济功能。政府行政组织的存在目的，就是要为其经济基础服务，保护经济基础的巩固和发展，并以各种形式来推动社会生产力的发展。3.文化功能。各国行政组织的文化功能，主要有两大内容：一是进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育，二是进行科学文化教育。4.社会功能 提供社会保障，这有两个方面，即社会保险和社会救济。促进公正的收入分配 控制人口增长
