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1、,突发事件应急预案和演练,1,一、基层突发事件预防控制的主要措施二、应急预案的编制和修订三、应急演练的组织和设计,一、基层突发事件预防控制的主要措施,决定突发事件影响程度的要素？,分析形势的框架（三个维度）致灾因子(灾害程度)脆弱性（承灾体）应急能力（应急救援水平）,云南彝良地震5.7级地震为何80人遇难,新西兰大地震死亡人数极少,2003年非典应对惨痛的教训，深刻的启示(三山)现代应急管理工作最显著的特点:1、由单一部门处置向综合性应对转变;略占地位战略地位转变2、由现场应急处置向事前、事中、事后全方位应对转变。重处置轻预防处置预防并重3、由政府包办向社会多元化治理转变。权威管理合作治理科学
2、的管理模式，社会管理的重要内容,志愿者和社会组织参与突发事件应对,处置,我国应急管理工作体制：统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主突发事件应对法第五条：突发事件应对工作坚持预防为主、预防与应急相结合的原则。,（一）风险管理要到位。源头防范、重大风险评估。切实抓好风险管理，风险排查、识别、评估、化解、管理重大隐患要分级分类登记，并明确责任人。,万盛4.10事件,群众抗议昆明PX项目,（二）风险隐患信息员队伍建立要到位。（三）重大隐患信息公开要到位，深化群众防灾避险意识。,（四）制定应急预案要到位。（五）应急装备要到位。物资、队伍、装备、设备。,（六）演练训练要到位。要根据本地区突
3、发事件形势和所承担的应急任务开展各类训练演练。,（七）监测预警要到位。,“海恩法则”是关于飞行安全的一个理论。一起重大的飞行安全事故背后有30个事故征兆，每个征兆背后有300个事故苗头，每个苗头背后有1000个事故隐患。监测预警是最有效、最直接的防灾避险措施。接到预警信息后，各级各部门应当采取有效措施做好防御工作。应急救援队伍必须按规定做好相关集结救援准备。,预警标识,伤亡惨重村 干部有限 零死亡村 干部上门“拽人”学者观点没及时转移群众是渎职,2013年6月30日，潼南县发生暴雨洪涝灾害，由于预警发布不及时不全面，4000余人被洪水围困。2013年9月6日，武隆县长坝镇简沙村沙窝农业社地灾点
4、属于A类地灾隐患监测点，监测发现情况后，当地政府组织应急救援队伍及时对险区居住的25户、110人予以撤离。,二、应急预案的编制和修订 应急预案是针对可能发生的突发事件，为保证迅速有效进行应急处置与救援行动、降低人员伤亡和经济损失而事先制定的工作计划或方案。实质上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束性的条文。是突发事件问责的依据之一，具有同等法律文件的效力。,我国应急预案发展历程,2003年从无到有，快速起步。非典暴露了我国在应对突发事件上的诸多问题。11月国务院成立了国务委员、秘书长华建敏为组长的应急预案编制工作领导小组。2
5、004年明确架构，编制预案。3月国务院办公厅在郑州召开应急预案工作座谈会，4月出台应急预案框架指南。重庆市政府成立以常务副市长黄奇帆为组长的预案编制领导小组。2008年全面展开，完善体系。第一次应急预案编制基本形成，全国应急预案体系基本形成。重庆应急预案编制工作成绩显著。一案三制（应急预案，体制、机制、法制）是应急管理工作的基础。中国应急管理起步于应急预案。,突发事件应对法第十七条国家建立健全突发事件应急预案体系。国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。地方各级人民政府和县级以上地方各
6、级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。,应急预案的主要内容突发事件应对法第十八条规定应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。,国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南,预案编制的基本原则：(一)以人为本，健全机
7、制。(二)依靠科学，依法规范。(三)统一领导，分级管理。(四)加强协调配合，确保快速反应。(五)坚持平战结合，充分整合现有资源。（六）借鉴国外经验，符合我国实际。,应急预案的基本架构（八部分）,应急预案基本内容,（一）总则。主要包括编制目的、工作原则、编制依据、适用范围等。,（二）应急组织机构与职责。主要包括领导机构、指挥机构和日常工作机构及有关部门（单位）和人员职责、组织体系框架、应急联动机制等。,（三）预警和预防机制。主要包括信息监测与报告、预警预防行动、预警支持系统、预警级别发布以及预警化解措施等。,（四）应急响应。主要包括分级响应程序、信息共享与处理、响应程序、应急通讯、指挥与协调、区
8、域和部门（单位）联动机制、紧急处置、应急人员安全防护、公众安全防护、社会力量动员与参与、调查分析检测与后果评估、新闻发布、应急结束等。,（五）后期处置。主要包括善后处置、恢复重建、社会救助、保险理赔以及评估、调查和总结等。,（六）保障措施。主要包括通信与信息、应急支援与装备、应急队伍、交通运输、医疗卫生、社会治安、物资经费、社会动员、紧急避难场所、技术储备、宣传培训与演习、监督检查等。,（七）附则。主要包括有关名词术语、缩写语与编码的定义与说明，应急预案管理与更新、国际（国内）沟通与协作、奖励与责任、制定与解释部门、预案实施或生效时间等。,（八）附录。主要包括与本部门有关的应急预案、预案总体目
9、录、分预案目录、各种规范化格式文本、有关机构和人员通讯录、有关突发事件分级标准、危险源与灾害点现状分布图（册）等。,我市应急预案基本体系,全市应急预案体系框架,重庆市突发事件总体应急预案,市政府专项应急预案,市政府部门单项及保障预案,区县、镇（街）、村（社）预案,企事业单位制定的应急预案,重大活动应急预案,现场应急预案,重大隐患点、危险源应急预案,应急预案按照制定主体划分，分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。一、政府及其部门应急预案由各级人民政府及其部门制定，包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案等。二、单位和基层组织应急预案由机关、企业、事业单位、社会团体和居委会、
10、村委会等法人和基层组织制定。,2007年市委常委会审议市总体应急预案,全市编制了12万多个覆盖各行各业各层级的应急预案，全市纵向到底、横向到边的体系基本建立，为我市应急管理工作推进发挥了重要作用。优点：1、体系完整，类别齐全；2、格式规范；3、责任明确；4、对应急管理工作的全流程作了规定。问题：1、法律地位不明确；2、预案针对性不强；3、评估不到位；4、预案管理不到位；5、使用频率低、作用发挥不好；6、和演练脱节，修订完善跟不上。,重庆市突发事件应对条例：市、区县政府及部门应急预案至少五年修订一次，乡镇（街道）、村（社区）的应急预案至少三年修订一次，企事业单位及其他应急预案根据实际情况及时修订
11、。,（一）有关法律、规章、标准、上位预案发生变化的。（二）应急指挥机构及其职责发生调整的。（三）面临的风险或者其他重要环境因素发生变化的；（四）应急重要资源发生重大变化的。（五）预案中的其他重要信息发生变化的。（六）在突发事件实际应对和应急演练中发现问题需要作出重大调整的（七）应急预案编制部门（单位）认为应当适时修订的。,要看得懂、记得住、管用,国外应急预案分析及启示,德国柏林州公路隧道应急预案,主要计划 风险 职责 警报计划 措施,附件 安全设施 救援服务 平面图 通讯计划,子计划 隧道A,子计划 隧道B,子计划 隧道C,基本的长期的制度,可变化的信息,中德预案对比,美国、日本、英国等发达国
12、家应急预案的特点：更加注重日常预防和准备。更加注重信息传递和互动。更加注重措施具体。更加注重预案间的互相衔接。更加注重主体的多元化。,应急预案只能加强不能削弱。,法律规定：进一步强化预案的法律地位。重庆市突发事件应对条例第十四、十五、三十九条第四十九条 有关单位违反本条例规定，有下列情形之一的，由市、区县（自治县）人民政府或者应急管理办公室责令改正；属于机关、事业单位的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）不按照有关法律、法规或者市、区县（自治县）人民政府的规定制定本单位应急预案的；中央要求：突发事件应急预案管理办法（国办发2013101号）,现实需要：应急预案作用巨大,
13、美国一位学者在深入研究应对突发事件实例的基础上，得出这样一个结论：如果发生某一特别重大的突发事件，各级政府都有应急预案并立即启动，采取应对措施，其成本比没有预案或预案体系不健全，等待总统下命令再采取应对措施要高出320倍。,当突发事件的级别被确定后，按照分级响应的原则，对应级别的人民政府应立即启动应急预案，调集应急救援队伍、应急救援物资、派出应急协调人员和专家赶赴突发事件现场，并成立突发事件现场指挥部。,万能预案是不存在的。,不同层级、不同类别的应急预案内容、格式都不同。总体应急预案：主要规定突发事件应对的基本原则、组织体系、运行机制，以及应急保障的总体安排等，明确相关各方的角色和责任等。县级
14、专项和部门应急预案：侧重明确突发事件的组织指挥机制、风险评估、监测预警、信息报告、应急处置措施、队伍物资保障及调动程序等内容，重点规范县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能。乡镇街道专项和部门应急预案：侧重明确突发事件的预警信息传播、组织先期处置和自救互救、信息收集报告、人员临时安置等内容，重点规范乡镇层面应对行动，体现先期处置的特点。,针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物应急预案：侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置和紧急恢复等内容。针对重大活动保障的应急预案：侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。单位和基层
15、组织应急预案：侧重明确应急响应责任人、风险隐患监测、信息报告、预警响应、应急处置、人员疏散撤离组织和路线、可调用或可请求援助的应急资源情况以及如何实施等，体现自救互救、信息报告和先期处置的特点不。,没有风险评估就没有应急预案。,开展风险排查、识别，准确掌握风险程度。两个适应：处置措施和风险相适应保障措施和风险相适应,是,计划准备,风险识别,风险分析,风险评价,风险是否可接受,监测更新,风险沟通,风险处置,否,风 险 管 理 流 程,二、重庆市九龙坡区风险分析实践,完成11个危险源、33个场景描述,组织风险分析演示,最大限度明晰组织体系和责任。,构建完备的应急处置体系。明确指挥体系：指挥部、指挥
16、长以及参与处置的部门和人员明确责任：部门及具体领导人员的责任,没有演练就没有应急预案。,山西要求预案制定1个月内必须召开指挥部会议围绕应急预案做演练。指挥部演练和技能演练可以分开进行。可以向无计划演练转变。,要开门编预案。,重庆市突发事件应急预案评估办法 渝府办发（2013）123号在预案编制过程中，要完成三个评估：前期评估：预案编制前对必要性与实际效果进行评估。专家评估：对预案总体构成情况及预案要素方面进行评估。形式评估：对文字、语言、格式等方面进行评价。,预案管理要到位。,区县(自治县)综合应急预案由区县(自治县)人民政府常务会议或办公会议通过，报市政府应急管理办事机构备案；区县(自治县)
17、人民政府部门(单位)应急预案由同级人民政府应急管理办事机构审核，经区县(自治县)人民政府审定，报市政府有关部门(单位)备案。乡镇(街道)应急预案由乡镇人民政府、街道办事处行政办公会议审定，报区县(自治县)人民政府应急管理办事机构备案。村(社区)应急预案经居民(村民)代表大会通过，报乡镇人民政府、街道办事处备案。企事业单位应急预案由本单位行政办公会议审定，报同级人民政府行政主管部门备案，并抄送同级有关行业管理部门；没有行政主管部门的企业，报企业登记注册地人民政府行业管理部门(机构)备案。重大活动应急预案由主办或承办单位审议同意，由同级人民政府有关行政主管部门审批，报同级人民政府应急管理办事机构备
18、案。现场应急预案由现场指挥部或有关行政主管部门审定，报现场指挥部或有关行政主管部门备案。,基层应急预案主要内容,基层应急处置预案必须要坚持三要素：1、指挥体系（谁来做）：指挥部、指挥长以及参与处置的部门2、响应流程（怎么做）：应急处置基本程序、新闻发布及各部门在处置中所担负的工作。3、应急资源调度（用什么资源做）：人（队伍）财（资金）物（抢险装备、设备、交通、通迅以及后勤保障物资）基本要求：指挥要统一顺畅，响应要及时有效，队伍要调度得当，责任要明确到位。,53,应急预案编制主要流程,第五步 征求各方意见 第六步 专家评估和形式评估 第七步 应急预案的发布与实施,第一步 开展前期评估,第三步 脆
19、弱性、危险性与能力分析,第四步 起草应急预案,第二步 成立预案编制小组,54,应急预案体系深化,三、应急演练的组织和设计,应急演练是检验应急预案的重要方式，是提升队伍应急救援能力的重要方式。应该围绕应急预案做演练。应急预案制定单位应当建立应急演练制度，根据实际情况采取桌面推演、实战演练、计算机模拟演练等方式，开展使用人员广泛参与、联动性强、形式多样、节约高效的应急演练。应急演练组织单位应当组织演练评估：演练的执行情况，预案的合理性与操作性，指挥协调和应急联动情况，应急人员的处置情况，演练所用设备装备的适用性，对完善预案、应急准备、应急机制、应急措施等方面的意见和建议等。,主要演练类型,（一）桌
20、面演练桌面推演是由参演者以一个指挥部成员的身份，针对一个或多个突发事件场景，不断提出新的对策方案的演练。（二）技能演练技能演练是指具体应急救援人员针对需要演练的科目，开展的实战性的操作性演练。（三）综合演练综合演练是有各有关方面的处置人员参与的、在突发事件实际可能发生的地点举行的、动用装备与设施的演练。,全市水上应急演练,重庆举行次生突发环境事件应急联合演练,国外应急演练的特征及启发,德国演练的基本特征：精深的理论高度精致的方法设计精微的心理关照精巧的工具支撑,P（Plan）演练计划D（DO）演练执行C（Check）检查评估A（Action）系统改进,美国应急演练基本流程：,国外应急演练的发展
21、趋势：,地位上，显性化的趋势 治理上，体制化的趋势 操作上，规范化的趋势知识上，专业化的趋势,演练实施中应遵从以下4个原则：,（一）人本原则演练的目的之一是要发现问题，找出失误，提高能力。但是演练决不应给参与者造成人身安全和精神上的威胁与伤害。（二）责任原则演练场景本质上是虚拟的、假设的。但是为了达到演练效果，演练组织者应该要求参演者拿出责任心来，认真参加演练。（三）客观原则演练控制者应该以客观的心态来推进整个演练过程，以真正发现问题、改正问题。（四）灵活原则灵活原则指的是演练的过程、阶段都不是死板一块，不能变动的，而是可以根据演练的实际情况灵活地进行调整变动。,演练的组织过程,演练准备以重庆
22、市2012年事故灾难综合应急演练为例：,演练工作准备流程,应急演练的设计基本步骤：,一、确定演练目标演练目标是演练设计开发要找的第一个关键要素。这条线指明，从需求分析开始，通过需求分析寻找能力缺口，再从能力缺口明确提高能力的任务，最后从任务中挑选和界定本次演练目标。,二、确定演练场景风险评估+能力/任务/目标=场景演练场景假设是演练的活动平台。选取何种场景，需要把风险评估结果和演练所追求的能力/任务/目标结合起来。,三、确定具体评估指标能力/任务/目标+场景=评估指标评估指标是取得演练事后效果的保证。而评估指标的确定，也要综合考虑能力/任务/目标和场景。,四、编制演练脚本逻辑步骤是先开发出前述
23、能力/任务/目标、场景、评估指标，以及其他基本背景资料，然后再系统编撰有关演练文件包。五、系统的演练磨合主要是对参演各部门的协同配合、指挥体系构建进行熟悉，发现问题，解决问题，不断完善演练流程。,应急演练实施的基本过程,应急演练发展的趋势：,指挥部演练和功能演练可以分开进行。可以向无计划演练转变。,案例1：2012年5月11日四川地震大演练,演练假想背景是2008年发生汶川大地震的龙门山断裂带，再次发生里氏8.0级地震，震中位于成都的崇州市街子镇，地震还波及到断裂带上的相关地区，造成房屋倒塌、道路桥梁损毁，大量群众受伤亟待转移。整个演练将分为指挥部决策部署阶段、增援力量集结拉动阶段、抢险救援阶
24、段和总结评估阶段。主演练场集中开展建立应急通信和抢通生命通道、废墟救人、空中救人、水上救人、危化品爆炸火灾处置、电力通信抢修、疏散转移安置受灾群众等以救人为主的7个科目演练外，分演练点设在江油市九岭镇和绵竹市清平乡，分别开展堰塞湖除险和地质灾害应急避让的次生灾害处置演练。这次演练包含了地震后可能发生的大部分次生灾害，发动省、市、县、乡、村五级组织，参加的人员包含了党、政、军、学生等各方面，是四川最大规模的抗灾救灾综合实战演练。,演练目的：检验防灾减灾体系重建成果 集中进行防灾减灾教育 纪念地震四周年、缅怀遇难同胞总结完善防灾减灾体系,14:00-14:15地点：省委应急指挥中心。,14:15-
25、15:15地点：成温邛高速至崇州市街子公路及上空。,15:15-17:30地点：崇州市街子镇主演练场，江油市九岭镇、绵竹市清平乡分演练点。,17:30-18:00地点：崇州市街子镇主演练场观摩台及观摩台正前方。,四川大演练过程,废墟救人,街子镇主演练场空间布局图,空投物资,观摩台,抢通陆路通道,空中救人,水上救人,危化品爆炸火灾救援,电力抢修,通信抢修,疏散转移安置受灾群众和学生,架设舟桥,学生疏散转移,总结评估队伍列队,总人数：10660,四川大演练参演力量,案例2：泥石流灾害指挥部推演,7日晚11时40分，西北某省陇北藏族自治州龙江县城东北部地区突降特大暴雨，降雨量高达97毫米，持续40多
26、分钟。8日凌晨2点，暴雨引发三眼峪和罗家峪两条沟道特大山洪泥石流袭击县城，在较短时间穿过县城，涌入穿城而过的白龙江，150万立方米泥石流形成堰塞体，造成江水急剧上涨。由于处在主汛期，堰塞体处置的难度和风险越来越大，严重危及龙江县及下游十几万人民的生命财产安全。县城水电供应中断，通讯时断时续，至凌晨1时许一半左右城区被淹，泥石流途经300余户村民的月圆村和三眼村，灾害现场一些漆黑，陷入混乱。两个村子里还住着大量外来务工人员，尚不清楚人员伤亡情况。,一个下级只有一个上级原则,指挥体系,3-7个下属原则,应急平台、通用代码,指挥机构（结构）,指挥过程（程序）,指挥手段（设备）,应急指挥体系,形成应急处置方案必须坚持的原则,遵法规,重细节,广动员,分割法,三慎用,三高举,假如你是龙江县的应急人员，请思考：如何成立应急指挥部？德国桌面推演三轮提问方式：1、从灾民个人角度，回答突发事件对个人及亲朋好友造成哪些不便与问题？2、从职业角度，回答在这次突发事件自己的工作职责范围内可能会出现什么问题？3、提出应急响应的基本措施。(三明确：主体明确、责任明确、时限明确),谢谢大家欢迎交流,
