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1、 国家预算与预算管理体制 学习目的和要求 本章以财政收入和财政支出的内容为基础，系统地介绍国家预算的基本概念、主要框架和运行程序，阐述财政资金、预算内资金和预算外资金的联系，并对预算管理体制的概念、历史发展及其现状进行了讨论。通过本章的学习，要求正确掌握国家预算、预算外资金与预算管理体制的概念，充分认识公共财政下国家预算的基本特征和预算形式，深入理解我国预算外资金管理改革的意义，把握预算管理体制的发展方向。 13.1国家预算的含义与原则13.1.1国家预算的含义国家预算是经法定程序审批的国家年度财政收支计划，它是国家筹集和分配集中性财政资金的重要工具，是调控国民经济运行的重要杠杆。自17世纪第
2、一个国家预算诞生于英国，其他资本主义国家也陆续开始编制国家预算，到了20世纪几乎所有国家都建立了国家预算制度。我国从新中国成立起就开始编制国家预算。1国家年度财政收支计划。我国年度财政收支计划包括预算内、预算外两部分。国家预算是国家的基本财政收支计划，预算收入反映国家支配的财力规模和来源，预算支出反映国家财力分配使用的方向和构成，预算收支的对比反映国家财力的平衡状况。通过编制国家预算可以有计划地组织收入和合理地安排支出，贯彻执行国家的方针政策，保证各项任务的实现。2法定程序审批的法律文件。国家预算从形成的程序看，是由政府负责编制，经国家权力机关依据法定程序审批后而形成的法律文件。国家预算一旦经
3、权力机关审批就具有法律效力，政府就必须贯彻执行，不能任意修改，如需调整必须经权力机关批准。因此，预算的形成过程，体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约与监督。现代预算制度改革的核心也就在于以法制约束，消除旧预算制度的封建性、专政性因素，推进民主化、法制化进程。3实现财政职能的重要工具。国家预算是财政为实现其职能，有计划地筹集和分配由国家集中支配的财政资金的重要工具。通过预算管理手段，把政府公共资源全部纳入政府宏观调控的范畴，从而满足社会共同需要，既可为政府履行行政职能提供财力保障，也可实现政府资源的优化配置，还可以通过预算收支总量的变动和预算收支结构的调整，来维护社会经济的稳定和促进社会
4、经济的协调发展。13.1.2国家预算的组成1中央预算与地方预算。国家预算按政府级次分为中央预算和地方预算。按照国家的政权结构和行政区域来划分，我国实行一级政府一级预算，从中央到地方设立中央、省（自治区、直辖市）、市（设区的市、自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）、乡（民族乡、镇）五级预算。不具备设立预算条件的乡（民族乡、镇），可以暂不设立预算。县级以上地方政府的派出机关，根据本级政府授权进行预算管理活动，但不作为一级预算。（1）中央预算。是指经法定程序批准的中央政府的财政收支计划。中央预算是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算体系中居于主导地位。中央预算由中央主管部门的行政单位预算、事
5、业单位预算、企业财务计划、基本建设财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划等汇总而成。（2）地方预算。是指经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级以下的四级预算。地方预算是保证地方政府职能实施的财力保证，在国家预算体系中居于基础性地位。地方总预算由各省（自治区、直辖市）总预算汇总组成，国家预算包括中央预算和地方总预算。2总预算、部门预算和单位预算。国家预算按照收支管理范围分为财政总预算、部门预算和单位预算。部门预算是财政总预算的基础，基层单位预算是部门预算的基础。（1）财政总预算。财政总预算是指各级地方本行政区域的预算，由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成
6、。没有下一级预算的，总预算即指本级政府预算。（2）部门预算。这是反映各本级部门（含直属单位）本系统内各级单位全部收支的预算，由本部门所属各单位预算组成。各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体。（3）单位预算。单位预算是列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算，它以资金的形式反映着预算单位的各种活动。13.1.3国家预算的原则国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针。预算原则是伴随着现代预算制度产生而产生，并且随着社会经济和预算制度的发展变化而不断变化的。时至今日，影响较大并为世界大多国家
7、所普遍接受的原则主要有下述五条。1完整性原则。预算的完整性是要求国家预算应包括政府的全部预算收支项目，完整地反映以国家为主体的全部财政资金收支活动情况，不允许在预算之外存在任何以政府为主体的资金收支活动，预算的完整性是建立规范化、法制化预算的前提条件。只有完整的预算才能保证政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能；预算的完整性也便于立法机关审议批准和社会公众对政府活动的了解，便于监督政府预算的执行。2统一性原则。预算是政府宏观调控的重要杠杆，保证预算的统一性是加强预算管理和增强政府宏观调控能力的必要条件。预算的统一性包括以下几点：一是预算政策的统一。全国性的财政
8、方针政策如税收政策、财政规章制度、财务会计制度等都应由中央制定，各地区、各部门保证执行，不得任意改变，如遇特殊情况，须根据国家规定的程序进行调整。二是预算口径的统一。预算科目的设置和收支核算口径应该参照国际上通行的经济分类和统计标准，制定一个统一的收支核算口径，增加国内外各种数据的可比性。三是预算年度与预算时效性的统一。具有法律效力的预算收支期限必须与预算年度一致，不应当以临时预算或特种基金的名义另立预算。3真实性原则。预算的编制和执行要以国民经济和社会发展计划为依据，违背客观经济规律而进行预算的编制和管理，将有碍于国民经济和社会发展的良性循环。预算的真实性要求预（决）算的各项数字必须准确、真
9、实、可靠，既反对隐瞒收入或支出留有缺口，又反对虚收行为或虚列支出。4公开性原则。预算涉及社会方方面面，涉及全社会每一个纳税人的利益，关系到每一个部门和单位的事业发展，因此，以适当的形式公开预算，使全社会了解预算，参与预算，加强预算监督力度，是预算管理活动的基本要求，也是预算民主化进程的关键环节。预算的公开性原则，包括预算编制审批的公开、预算执行过程的公开和预算完成结果决算的公开。在我国，预算的公开是通过人民代表大会报告制度实现的。预算的编制或执行结果以及执行过程中采取的重大措施经本级人民代表大会通过后，通过新闻媒介向公众公布。5年度性原则。预算年度是预算收支起讫的有效时间，通常以一年为标准。当
10、今世界上许多国家的预算采用历年制，即当年1月1日起至12月31日止，我国就采用历年制预算年度。有的国家采用跨年制，如日本、英国等国家为四月制预算年度，即从当年4月1日起至翌年的3月31日止为一个预算年度；美国采用10月制预算年度，即从当年10月1日起至翌年9月30日止为一个预算年度。各国预算年度的选择主要考虑两个因素：一是与各国权力机关开会时间一致，以便在预算年度一开始就执行生了效的预算；二是与收入旺季一致，以便在预算年度初期就有充足的预算收入，保证各项预算支出的顺利执行。13.2国家预算管理13.2.1国家预算管理的含义与原则国家预算管理是国家依据法律法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组
11、织、协调和监督等活动的总称。预算管理贯穿预（决）算的各个阶段、各个环节，加强预算管理对严肃财经纪律，保证预算任务和宏观调控任务的正确实现有重要意义。1国家预算管理的含义（1）国家预算管理的主体是国家。国家是抽象的，健全国家对预算管理，要求预算管理职权必须做出科学、合理地划分，各级人民代表大会、各级政府、各级财政部门以及各有关主管部门和单位在各自的预算管理职权内进行相应地管理。（2）国家预算管理的客体是预算资金。预算管理融于预算分配之中，贯穿于预算资金的筹集、分配和使用的全过程。加强对预算资金的管理，首先要积极组织预算收入，确保国家预算收入的实现；其次，要妥善安排各项预算支出，及时拨付预算资金，
12、提高预算资金的运行效率；再次要量入为出，努力做到预算收支的平衡。（3）国家预算管理的依据是国家的有关法律法规及方针政策，特别是中华人民共和国预算法。将预算资金的组织、协调和监督纳入法制轨道，强化预算的法律效力，做到依法理财，依法治财。（4）国家预算管理的总体目的是完成国家预算收支任务。具体包括：一是加强国家宏观调控，保证经济和社会的健康发展；二是协调各级预算之间的分配关系，特别是正确处理预算资金的集中与分散关系和预算职权的集权与分权关系；三是合理配置资源，不仅要通过预算管理促使预算资金自身高效运行，更要引导市场资源配置符合国家的宏观调控意图。2国家预算管理的原则（1）统一领导，分级管理原则。我
13、国是一个统一的、多民族国家，政治上实行民主集中制，经济上实行社会主义市场经济体制。与此相适应，预算管理应坚持“统一领导，分级管理”的原则，合理地划分各级政府的财权和财力。统一领导是指预算管理的大政方针由中央统一制定，全局性的预算法规由中央统一制定和颁布，国家预算管理体制变革的重大举措由中央统一部署。分级管理是指在统一政策的前提下，各级地方政府财政都是相对独立的一级财政，都有相对独立的预算管理权，有地方性预算法规的制定和颁布权，以及对本级预算收支的安排、调剂、使用权。统一领导，分级管理既有利于强化中央预算的宏观调控能力及其在预算管理中的主导地位，又有利于调动地方各级政府管理本级预算的积极性。（2
14、）财权与事权相结合的原则。事权是指各级政府的社会经济职能和责任，是解决各级政府财权和财力分配的前提与依据。财权与事权相结合是指财权、财力的划分以事权为基础，财权为事权服务。这一含义反映在收支划分的具体程序上，是在界定市场与政府关系的基础上，按一定时期社会经济条件的要求划分各级政府的事权范围，然后按事权范围确定各级政府支出的范围和规模，再以支出需要量为依据确定各级政府的收入范围和规模。只有按照财权与事权相结合的原则来健全预算管理，并相应划分预算管理职权和收支范围，各级政府才会有相对稳定的财力来保证其职能的顺利实现。（3）依法管理原则。预算管理的各个环节都要按照法律、规章制度办事，依法进行预算管理
15、是预算有序运行的内在要求。一是依法征收。各类预算收入的征收都要有法律依据，做到应收尽收，既防止收过头税、以贷抵税，制止乱收费，又防止收人情税、面子税，过度减免税收。二是依法控制支出。预算资金按规定的用途使用，严格执行国家规定的开支范围和标准，控制支出的不合理增长，厉行节约，反对浪费。依法管理原则不仅要求健全制度体系，包括会计核算和财务管理制度、支出效果考核标准等，发挥资金效益，更要求强化预算的约束，严格预算调整，促使国家预算管理规范经、科学化和法制化。13.2.2国家预算管理程序1现行预算编制、执行和决算程序（1）预算编制和审批。预算编制是整个预算工作程序的开始。国务院应及时下达关于编制下一年
16、度预算草案的指示，具体事项由财政部门部署。各地方政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。各级政府财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在人民代表大会举行会议时向大会作关于预算草案的报告。预算草案经人民代表大会审查和批准，方能成立。中央预算由全国人民代表大会批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。（2）预算执行。预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算收入征收部门
17、，必须依法及时、足额征收应征收的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法规的规定，将应上缴的预算资金及时、足额地上缴国库。各级政府财政部门必须依照法律和规定及时、定额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应设立国库。中央金库业务由中国人民银行办理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。各级政府预算预备费的动用，由本级政府部门提出方案，报本级政府决定。各级政府预算周转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不准挪作他用。预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或
18、者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的部分改变。预算调整，必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准，未经批准，不得调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按国务院财政部门的规定报经批准。（3）决算。决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制，具体事项由国务院财政部门部署。决算草案的审批和预算草案的审批的程序相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将经批准的决算，报上一级政府备案。在以上预算工作程序中，预算编制是预算管理最重要的一环。预算一经法
19、定程序通过，即为法律文件，必须严格执行，执行中发生问题必须通过法律程序进行调整。我国普遍存在“重决算，轻预算”的现象，预算准备、编制和执行过程中投入的时间与精力不足，形成“预算简单化，决算复杂化”的局面，国家预算管理程序的重点应该转变为“强化预算，淡化决算”。2预算环节的相互分离机制预算环节的分离机制是指预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。为了避免传统预算管理编制、执行职责界定不清、部门交叉扯皮的弊端，需要将预算编制、执行、监督三个环节在工作中划分清楚，相互分离，使三个环节一脉相承但又彼此相对独立运作。为此，对财政内部原来行使预算管理职能的机构要进行重新调整，划分为编制、执行、监督三个
20、大的部类，各负其责，每一个环节不再直接介入其他环节的管理。（1）成立专职预算编制机构。取消各业务部门原有的编制预算职能，财政内部机构设置以预算部门为基础，将各业务部门从事预算编制工作的人员调整到预算编制机构。将来还可考虑成立类似于国外的预算局，直接隶属于政府首脑。预算编制机构走行政公务员系列，其主要职责是：拟定预算编制的指导思想、原则、措施，以及编制年度财政预算的有关文件；拟定年度收入计划并据此测算财力；制定支出政策、公用经费支出标准和定额；拟定本级财政收支总盘子草案；审核部门提出的下年度预算建议计划，及财政业务主管部门提供的分管部门年度发展计划和事业发展性专项资金预算建议，汇总草拟预算，提出
21、部门预算安排意见；政府预算按程序经立法机关批准后，直接批复部门预算；负责管理预算内外资金总指标，统一办理预算追加和资金调度等事宜。（2）成立预算审核机构。承担部门预算编制的基础和服务性工作，加强预算审核，协助做好预算编制工作。预算审核委员会由有关财政业务机构负责人和专家型人才组成，主要负责对预算编制机构（预算处）提出的年度预算建议计划进行审核和评定，侧重审核部门正常人员经费和公用经费；侧重审核部门政府基金收入、行政性收费和预算外收入建议计划。预算编制机构根据审核意见，结合本级财力统筹考虑后，提出本级政府财政收支预算建议计划并按程序上报人大批准。（3）成立总预算执行机构。将现在的预算部门总预算会
22、计职责独立出去，结合国库管理机构一起成立总预算执行机构。预算执行机构的工作职责是：负责管理财政预算内、外资金账户，核算并支付所有财政预算内外资金拨款，编制财政预算内外总决算，管理部门和单位的人员工资银行化工作，与部门主管业务机构一起负责预算的执行。各主管业务部门的主要职责是监管有关部门预算的执行，侧重分析、论证、筛选部门事业发展的和生产建设专项资金项目。（4）建立专职监督与业务机构日常监督相结合的双重监督机制，实现对预算编制、执行全过程的监督。此外，为了进一步强化预算，提高预算编制的准确性和科学性，还有必要建立宏观经济的预测和监测机构，包括：一是要设立宏观经济预测分析机构，为预算编制提供可靠的
23、依据。二是有专门机构加强对金融政策和货币运行的监测，防范公共风险，执行宏观调控政策。 3标准预算周期管理（1）标准预算周期提出的背景。我国预算年度实行日历年度，即从每年1月1日至12月31日，而预算法规定，“国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求”。这种预算编制的规定显然存在以下问题：一是预算编制时间短。由于编制时间晚，就形成编制时间仓促。预算编制是一项非常严肃复杂的工作，安排充足的编制时间是保证预算质量的重要条件。由于时间短，在测算预算收支指标时来不及广泛征求意见，信息资料收集不完备，预算很难编准。在编制时间
24、相当有限的情况下，上级财政部门往往被迫采取层层代编的办法，并逐级向上汇总以应急需。二是预算执行存在法律空档。我国全国人民代表大会召开会议的时间一般在3月上旬，省级人民代表大会召开会议一般在2月或1月，各市和县、乡人代会开会时间更晚些，待预算获得正式批准后，预算执行差不多已过去三四个月的时间。这意味着一年中有四分之一左右的时间实际上没有预算，预算所具有的法律强制力和约束力受到很大的限制。三是预算编制粗放。由于预算编制时间晚和短，客观上造成预算编制难以细化。长期以来，经费管理大部分采取切块归口主管部门管理，主管部门不能提供较详细的年度收支计划，预算安排依据不足，多数经费不能安排到项。对单位人员编制
25、、人员结构、工资水平、收支状况及其他情况没有深入了解，人员经费难以准确核算，公用经费综合定额的制定缺乏科学、可靠依据。各部门和单位对事业发展项目论证不充分，漏报项目较多，执行中项目变化多，“条子”满天飞，无计划临时性支出较多。同时，由于预算编制较粗，很多资金不能落实到具体项目，在客观上给财政监督造成了障碍，财政对预算单位的浪费整体控制较差，部门预算外收支脱离财政监督的状况未能从根本上改变。（2）标准预算周期的设计。一个标准预算管理的周期由“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”、“决算与绩效评价阶段”共同组成。标准预算周期起始于上年年初，终止于次于6月，共30个月。在每一个预算年度内，不同预算
26、管理周期的三个阶段同时并存。“预算编制阶段”从上年年初至12月，共12个月。主要任务是：在对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价的基础上，结合本年度预算执行情况，并考虑国民经济发展计划，测算下一年度预算收支规模和增长速度，据此编制下一年度本级预算草案和部门预算汇总下一级预算，形成本地区总预算草案，并按规定程序报批。财政部门作为预算编制的牵头单位，与各有关方面和有关部门搞好工作沟通、协作与配合，具体负责预算编制的组织、协调、审核，具体编制预算草案报政府审定，报人大批准后批复到各部门执行。“预算执行与调整阶段”从当年1月至12月，共12个月。内容是：组织执行经法律程序批准的预算，分析预算执行情况
27、，办理预算调整变更手续，包括收入征缴、指标审核、资金拨付和预算调整几个环节，具体工作由财政部门负责。“决算与绩效评价阶段”从次年1月至6月，共6个月主要任务是：组织编制本级决算草案，汇总下一级决算，形成本地区总决算草案，并按规定报批。同时，对预算执行结果进行分析总结和绩效评价，为编制下一年度预算提供参考。13.2.3预算管理制度改革随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国预算管理在法制化、规范化方面迈出了可喜的步伐，不仅在预算管理运行机制上进行了编制与执行相互分离的尝试，在预算管理运作程序上实行了标准预算周期管理的改革，而且在复式预算编制形式、部门预算组织形式、零基预算编制方法和国库集中收付管
28、理上进行了制度创新与实践，取得了一定成果。1复式预算（1）复式预算的含义。复式预算是相对于单式预算而言的，它是预算编制的一种形式。复式预算将同一预算年度的全部财政收入和支出按性质划分，分别编成两个或者两个以上的收支对照表，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使二者有稳定的对应关系。各国编制复式预算的做法不一，但典型的复式预算是将预算分为经常预算和资本预算。经常预算是政府编制的满足国家经常性开支需要的预算，其支出主要是用于文教和行政、国防等方面的经费开支，其收入主要是税收。资本预算是综合反映建设资金的来源与运用的预算，其支出主要用于公共工程投资；其收入主要是债务收入。（2）我国现行复式预算
29、的内容：我国从1992年起开始按复式预算进行预算的编制与管理，其内容分为两个部分：经常性预算和建设性预算。经常性预算收入是国家以社会管理者的身份取得的各项税收入和其他一般性非税收入；经常性预算支出是国家用于维护政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项事业以及用于人民生活和社会保障等方面的开支。建设性预算收入主要包括经常性预算结余、国有资产收益和专项经济性收入；建设性支出主要包括基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、流动资金支出、地质勘探费、支援农业生产支出、城市维护建设支出和支援不发达地区支出等。（3）需要完善我国的复式预算制度我国现行复式预算还带有计划经济的色彩，与建立社会主义市场经济的要
30、求还有一定的差距，在技术层面上设计也比较复杂，分类方法不够明了。根据我国社会主义市场经济的建设进程和我国财税体制已经进行了重大改革的情况，参照国际上的基本经验，结合政府预算收支分类的改革，需要在现行复式预算的基础上做进一步完善。经常性预算是公共财政资金的主要载体，必须明确区分不同性质的财政资金，只有体现社会经济管理需要的财政资金才能将其归入公共预算。我国的一部分预算外资金的收支体现了政府管理社会经济的需要，因此，应通过改革纳入预算管理。而只有这样，才能使我国的预算符合市场经济所需要的预算的完整性和统一性的要求。原建设性预算可改为资本性预算。其收入主要包括三个部分，即经常性预算结余、资本必收入（
31、非税收入中的基金收入、国有资产收益等）和债务收入。资本性收入中的非税收入主要是指国有资产收益、各项基金收入；债务收入主要包括国内债务收入和国外债务收入。资本性支出主要包括两大类，即经济建设支出、环境保护支出。 经常性预算与资本性预算既相区别又有联系。经常性预算的结余可转作资本性预算支出的来源，但经常性预算不能出现赤字。为了控制债务规模，在资本性预算下要列出债务收入的依存度和债务规模占GDP的比重两个指标。2零基预算（1）零基预算的含义。零基预算是科学编制预算的一种方法。如果简单从字面意思来理解，零基预算就是在编制预算时，一切从零开始。严格地来说，它是指在编制年度预算时，对每个部门的工作任务进行
32、全面审核，然后再确定各部门支出预算。零基预算的一个重要特点是编制预算时，不仅对年度内新增的任务要进行审核，而且要对以前年度确定的项目进行审核。从预算支出角度来看，就是不仅要对预算年度中新增支出进行审核，而且要对以前年度形成的基数支出进行审核。事实上，不能简单地将零基预算理解为一切从零开始。因为零基预算是要对所有的项目加以评估，在评估过程中可能会碰到某个项目出现一切从零开始的情况，然而大多数情况下只是对原方案作一些修正。零基预算有三个基本要素，即决策单位、一揽子决策和排序。决策单位是零基预算的基本单位，也是基本预算单位。在采用零基预算编制预算时，可以用一个项目作为一个决策单位，也可以用一个部门的
33、一个机构作为决策单位。一揽子决策是确定决策单位后，决策单位的管理者应该针对所负责的任务，根据经费开支的不同，为决策者提供几个不同的方案，并指出这几方案的服务水平。排序是指在制定出一揽子决策方案以后，决策单位根据本部门或机构的职责，将对本部门影响最大的方案按从大到小的顺序排列，以求解决在一个财政年度该花多少钱以及应把钱花在什么地方等问题。（2）我国稳步实行零基预算的思路。借鉴国际经验，我国实行零基预算的基本思路和初步目标是：在编制年度预算时，对各项财政支出均不以上年预算为基数，一切从零开始，按正常经费和专项经费两部分重新核定。正常经费按人员定额核定，专项经费根据需要结合财力所能逐项核定，做到该保
34、留的保留，应取消的取消，确需增加的予以增加。实施零基预算后要基本达到以下目标，一是使“吃饭”和“办事”经费能彻底分开，提高预算分配的透明度；二是适应市场经济的要求，优化支出结构，改变财政资金有增无减的状况，将资金用于急需的项目，提高资金的使用效益；三是提高预算分配的科学性，解决各单位苦乐不均问题；四是使预算管理逐步走向规范、细化。3部门预算（1）部门预算的含义和内容。部门预算是反映政府部门收支活动的预算。编制部门预算是发达国家和多数发展中国家的通行做法，是我国当前预算管理制度改革的主要内容之一。通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。根据国际经验，部门预算是由政府各部门编制、经财政部门审核后由
35、议会（在我国是人民代表大会）审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。2000年以前我国没有编制部门预算。每年向各级人民代表大会提交的是收入按类别、支出按功能编制和汇总的预算。全国人民代表大会批准中央预算草案后，财政部和有预算分配权的部门分别将有关预算批复到各个部门，各部门再将预算批复到所属预算单位。部门没有一本完整的预算。实行部门预算改革后，部门编制的预算要反映部门所有收入和支出。既要反映一般预算的收入和支出，又要反映基金预算的收入和支出。在一般预算中，既要反映预算内收入和支出，又要反映预算外收入和支出。在预算内收入中，既要反映财政部门直接安排的预算拨款，又要反映计划部门、机关事务管理局、科技
36、部门等有预算分配权的部门安排的资金。总之，部门预算是全面反映部门收支活动的预算。（2）我国编制部门预算的进展情况。建立和完善部门预算编制办法，加快预算工作进程，对于规范预算管理，加强财政监督，实现依法理财具有重要意义。2000年我国所有中央一级预算单位全部编制了部门预算，并选择了农业部、教育部、科学技术部、劳动和社会保障部四个部门的部门预算上报全国人民代表大会审议。2001年，在总结上年经验的基础上，除国防部、安全部和中国人民银行等3个特殊部门外，国务院其他26个组成部门的部门预算全部上报全国人民代表大会审议，并且上报的内容进一步细化，形式也作了一些改进。此外，地方财政的部门预算试编工作也在稳
37、步的进行之中。从两年来的实践看，编制部门预算已取得初步成效，突出表现在大大提前了预算下达的时间。但与规范的部门预算相比，我国目前编制的部门预算还有需进一步完善之处。比如，尚未建立科学的支出标准和预算定额；专项资金项目尚未建立起完整评估机制；中央预算编报系统还不够完善；预算科目还沿用传统的体系，仍带有明显的计划经济色彩，不能满足社会主义市场经济条件下预算管理的要求。因此，改进部门预算工作要加强宣传力度，让各部门真正重视起部门预算；要改革管理机构和管理方式，充分利用现代信息技术，完善各种指标体系；要改革预算科目，建立与市场经济相适应的政府收支分类体系。就目前而言，改进部门预算工作，关键是建立科学的
38、支出标准和预算定额。4国库集中收付制度（1）我国现行国库管理制度的问题。我国现行国库管理制度，是以设立多重账户为基础的分散收付制度。在这种制度下，财政收入的许多项目由征收部门通过设立过渡账户收缴；财政支出通过财政部门和用款单位分别开设的账户层层拨付；大量预算外资金未纳入财政预算统一管理。这种制度的弊端十分突出，主要是：多重设置账户，延迟了财政资金的入库时间；在财政支出方面，资金在预算单位支付行为发生之前就流出国库，大量滞留在预算单位，严重降低了财政资金的使用效益。财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象；财政资金运行信息反馈迟缓，透明度不高，难以及时、准确地为
39、预算编制、执行分析以及宏观经济调控提供有效依据。因此，改革现行国库收付制度势在必行。（2）国库集中收付制度的含义。市场经济国家普遍采用的国库管理制度是国库集中收付制度。所谓国库集中收付制度是指对财政资金实行集中收缴和支付的制度，由于其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，所以这种制度一般又称作国库单一账户制度。具体而言，这种制度有以下三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户，各单位不再设有银行账户；二是所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者；在财政部门设立专门的国库现金管理和支付执行机构。显然，这种制度下对于财政收支的规范管理和提高资金使用
40、效益具有重要的意义。13.3预算外资金13.3.1预算外资金的含义与内容1预算外资金的含义预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体和其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。预算外资金在性质上属于一种财政性资金。因为：其分配特征与国家或政府权力相联系；其分配对象主要是来自国民生产总值的剩余产品部分和一部分补偿基金，与预算内资金之间具有此消彼长关系和相互转化的关系。2预算外资金的内容目前，我国的预算外资金包括以下未纳入财政预算管理的财政性资金。（1）法律、法规和具有法律效力的规章所规定的各种行政事业性收费
41、、基金（资金、附加收入）等。（2）国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政和计划（物价）部门审批的各种行政事业性收费收入。（3）国务院以及财政部审批建立的，向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉形成的具有特定用途的各种基金或附加收入等。（4）主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。（5）用于乡（镇）政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金。（6）其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括以政府名义获得的各种捐赠资金，财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分，国家行政机关派驻境外机构的非经营性收入，财政专户利息等。（7）社会保障基金。在国家财政建立社会保障预
42、算制度之前，社会保障基金先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，由财政、审计部门监督。国有企业税后留用资金不再作为预算外资金管理。事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理，收入可不上缴财政专户，但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。13.3.2预算外资金的膨胀的原因及问题1预算外资金膨胀的原因我国预算外资金的发展、膨胀和一系列问题的形成既有其历史的必然性，也有其现实的客观性。它不仅是预算内收支矛盾加剧，从而迫使各部门、各单位另辟新径，增加预算外收入的结果，也与预算外资金自身管理的松驰密切相关；另外，在预算资金管理指导思想上的偏
43、差和政策上的失误，也是促使收费膨胀的重要原因。（1）收费膨胀是经济体制改革的必然结果。预算外资金是传统的统收统支财政体制下的产物。在传统体制下，为调动地方政府、各部门、各单位理财和发展生产的积极性，国家允许由地方政府、各部门、各单位依据国家有关法规，自行收取自行安排使用一部分机动财力，从而形成预算外资金的来源。十一届三中全会以来，我国开始着手调整中央与地方、国家与企业的分配关系，以改革高度集中的财政分配体制。改革的突破口是国家对企业“减税让利”，中央对地方“放权让利”。在国家对企业的“减税让利”改革中，先后实行了企业基金制、利润留成制、利改税、承包制，税前还贷等一系列政策，从而出现国家与企业的
44、收入分配向企业过度倾斜、企业与个人的收入分配向个人过度倾斜的扭曲现象。（2）预算内财力下降促使了预算外收费的膨胀。由于国家对企业的“减税让利”，中央对地方的“放权让利”，加上税收征管中的跑、冒、滴、漏等原因，使财政收入与GDP的比重和中央财政占整个财政收入的比重不断下降，地方预算内财力的严重不足，财政收支矛盾日益加剧，影响了地方经济的建设，也阻碍了各部门、各单位事业发展的进度。这迫使地方财政、各部门、各单位在财政制度外开辟新的“财源”，努力增加各项建设、事业发展所需资金。这种因国家财力不足而形成的事业单位“自食其力”的做法，或者说是国家财政“减轻压力”的做法，客观上促使行政事业单位自行“创收”
45、。（3）分税制下地方财力紧张加剧了收费的膨胀。分税制体制实行以来，我国地方财政大部分吃紧，吃饭财政现象很普遍，为此，地方政府迫切需要提高地方财政的供给规模。但在现行体制下，地方政府基本无权变动税种、税目税率，地方税收体系还不完。再加上1995年1997年实行适度从紧的财政政策，预算内资金的可塑性越来越小，而预算外资金潜力较大。因此，不少地方对设立收费和基金项目开放绿灯，致使预算外财力在分税制体制下有了新一轮发展。（4）预算外资金管理的失误是收费膨胀的重要原因。在理论上，预算外资金被长期解释为“部门所有、自收自支、自行管理”的一种财政性资金，即预算外资金的“所有权、使用权”归部门所有，财政根本没有调控和管理权。现在虽然打破了“两权”不变的格局，明确了预算外资金所有权归国家，使用权归政府，管理权归财政的“三权”归位，但各有关职能部门仍然自觉不自觉的将预算外资金视作本部门的自有资金。即使将预算外资金纳入预算管
