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1、规范农村集体建设用地流转的几点思考规范农村集体?群舞g端瓣t|gI磊地文/蔡顺明建设用地流转的几点思考集体建设用地流转是农村土地管理制度改革的一个重要突破口.近年来,理论界和实践部门进行了一系列探索和改革.理论层面,主要从产权,收益分配,法律政策等角度对集体建设用地流转的现状,问题,可行性,模式和制度设计等内容进行了研究.实践层面,国土资源部从上世纪90年代末开始先后在安徽芜湖广东顺德等地开展了农村集体建设用地流转试点.10多年来,各地积累了初步的经验和制度成果.2008年10月召开党的十七届三中全会,会议决定:在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允
2、许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益.逐步建立城乡统一的建设用地市场.对依法取得的农村集体经营性建设用地.必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益.打破了农村集体建设用地流转的禁锢.本文结合各地推行的集体建设用地流转试点,对推进集体建设用地流转应遵循的原则,思路,及应注意的问题等逐一梳理和分析,以期为完善流转制度提供参考.一,集体建设用地流转的政策目标和基本原则(一)政策目标根据现有政策制度,集体建设用地流转的政策目标可以归纳为两个:一是以同地,同权,同价为前提培育和发展一个公平,公正,公开的城乡统一的建设用地市场;二
3、是以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为方向,破除城乡二元结构,促进城乡经济社会一体化发展.(二)基本原则建立规范有序的农村集体建设用地流转机制.需要遵循以下基本原则:1.总量控制原则集体建设用地流转不是要借流转之名增加建设用地规模,而是为了通过市场机制显现其资产价值,优化其配置.因此农村集体建设用地流转必须要符合土地利用总体规划和城乡规划,符合用途管制的要求,严格控制农地非农化,严格保护耕地,确保建设用地规模不增加,耕地数量不减少.2.有偿使用原则土地作为一种生产要素,其价值只有在使用过程中得到实现或补偿.才能促进土地资源的有效利用.集体建设用地应当根据使用土地产生的效用向土地使用者收取地
4、租,使土地所July201129簪癌一尊|有权在经济上得到实现,推动和促进集体土地的节约集约使用.因此,政策上应当明确除农村基础设施和公益性用地,农民在规定标准内使用本集体经济组织宅基地等情况外,对农村集体建设用地全面实行有偿使用.只有在有偿使用基础上的流转,方可真正显现集体建设用地价值.3享有与国有土地平等权益原则为建立城乡统一的建设用地市场,应当赋予集体建设用地与国有建设用地同等的权利和地位.即农村集体在符合规划的前提下.可以按照自己意愿出让,出租,转让和抵押集体建设用地使用权集体建设用地可以与国有土地一样.进行商业,服务业等经营性开发等,实现同地,同权,同价.4.保障农民权益原则充分尊重
5、并切实保障农民权益,是农村集体建设用地流转成功的关键.在流转过程中,一方面要充分尊重集体经济组织的流转意愿,是否流转以及以何种形式流转等均由集体经济组织自主决定任何单位和个人都不得强迫,也不得限制或阻碍符合条件的集体建设用地依法流转;另一方面,作为让渡土地使用权的一种代价,流转收益应主要归属农民集体所有,在使用上要注重保护农民的长远利益和生计,充分考虑农民的社会保障.二,规范集体建设用地流转的主要思路(一)夯实基础工作集体建设用地流转涉及多项基础工作,其中较为重要的有两项.1做好集体土地所有权确权登记集体土地所有权确权登记是集体建设用地流转的基本前提,因为清晰的产权归属既是加强集体土地管理,培
6、育土地市场的需要,也是土地收益分配的主要依据.但长期以来队为基础每一级主体权利边界范围界定并不清楚,以致所有权主体虚位.加上多年来农村人口,行政区划,政策和体制的诸多变化,大量历史遗留问题给确权登记带来一定的困难.笔者认为,通常情况下,村民小组所有的土地数量一般较少且投资开发能力较弱以村民小组为权利单位实施流转,不利于从整体上统筹安排土地利用,不利于村庄规划的编制和实施也不利于提升土地开发利用效高质量地编制村庄规划体现规划的生命力和前瞻性.村庄规划编制中首先要注重与上位规划,土地利用总体规划的衔接,在城镇体系中对村庄未来布局和发展前景进行通盘考虑,合理安排各类用地的规模,结构和布局.其次要因地
7、制宜体现地域特色.城市近郊地区可考虑建设高楼大厦的可行性,体现一定的城市特点城市远郊地区要适应农村生活和生产需要,规划布局要方便农民出行和耕作,农村土地所有权的归属原则是三级所有益.因此,建议集体土地原则上以村为单位,确权给村农民集体经济组织所有,在登记时载明属于村内农民集体所有的.2科学编制村庄规划科学合理的规划是集体建设用地流转的基础和先导,如果缺乏规划控制和布局导向,集体建设用地流转就有可能陷入村村卖地,处处建房的无序流转境地.因此要高水平,开发建设要照顾农村生活特点,不能牛羊上楼,农车进房.最后要协调好规划实施时序与近期建设规划的关系.对规划期限内的备类用地规模,布局和建设时序进行具体
8、安排处理好长远发展和近期建设关系,避免重复建设,防止翻烧饼.(二)明确相关交易规则集体建设用地在交易方式,交易价格,使用期限等方面可以参照国有土地的做法或规定.但还有几个问题需要明确.1.关于流转条件和范围建设用地与农用地相比,比较效益十分明显,如果对集体建设用地流转的条件和范围不加以明确,势必会造成流转的混乱和无序.有的地方采取规划区内外同等对待的原则,不论城镇建设规划区内外.凡符合规划的集体建设用地均可流转,例如广东有的地方则经历了规划区内外从差别对待到同等对待的过程,例如苏州.从国家层面来看.十七届三中全会提出,在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外.经批准占用农村集体土地建设非公益性项
9、目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益,即只有规划的城镇建设用地范围外的非公益性集体建设用地才可以流转.比较而言,三中全会从稳妥推进角度出发,规定较为谨慎,但从全面推进城乡统筹发展的角度看.广东,苏州的做法也有合理性.因此,笔者认为,为充分利用各类农村集体建设用地,利用市场机制合理配置土地资源,一些经济比较发达的沿海地区,可以在统筹城乡发展,推进城乡一体化方面加大探索力度.即除中央规定的流转范围外,可以选择城镇规划区内个别条件较好的集体建设用地.在符合规划,结果可控的前提下进行流转试点.一方面.可以探索城中村改造的新模式,促进城乡的有机融合与和谐发展;另一方面也可以利用城镇
10、规划区内较高的土地级差收益为农民提供长期稳定的收益.有效解决其就业和社会保障问题让农民共享工业化和城市化发展成果.2.关于集体建设用地流转用途国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知(国办发【2007171号)明确,农民集体建设用地不得用于商品住宅开发.主要原因是.在现阶段农民社会保障体系尚不完善的情况下,宅基地使用权具有身份性,只能由农村集体经济组织内部成员依法享有.对农民具有社会保障性质.同时,集体建设用地用于开发商品住宅,会涉及集体经济组织,农民及房屋购买人等多方法律关系.在房屋长期使用过程中.随着集体经济组织的变动,村民的增减,房屋的转让等.易产生难以预料的法律纠纷
11、和社会矛盾.因此,在目前推进集体建设用地流转试点时,对于商品住宅的开发建设不能放开.除此之外,其用途应完全与国有建设用地相同.3.关于集体建设用地交易平台党的十七届三中全会决定提出,对依法取得的农村集体建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权.从各地的做法看.有的地方成立了农村土地交易所,专门从事农村土地交易,有的则直接纳入国有土地交易市场初步建立了城乡统一的交易平台.以上两种做法各有利弊,但从建立城乡统一的土地市场体系的要求看.应将集体建设用地与国有建设用地纳入统一平台,探索国有建设用地和集体建设用地两种产权,同一市场,统一管理的新途径.(三)确定集体建设用地流转
12、模式目前各地集体建设用地流转模式大致可分为两类:直接流转和间接流转.直接流转,是指集体建设用地使用权直接通过出让,出租等方式上市交易,也可以称为实物流转.间接流转,是指通过地票的形式进行流转,也可以称为指标流转,比较典型的做法是重庆探索实施的地票交易.它是将各类农村集体建设用地复垦为耕地.形成建设用地指标(即地票)后,流转到城镇用作经营性项目建设憝工洽房地用地,复垦出的耕地作为新增建设用地的补充耕地.其主要特点有三方面:一是先造地后用地.即必须先把农村建设用地复垦为耕地后,才能新增城镇建设用地;二是先招商后选地.开发商先竞得地票后.可在城市规划范围内有选择性寻找地块,并向政府提出征地建议,然后
13、再在土地市场竞买土地;三是实行计划调控.年度地票交易量由政府调控,并在落地使用时>中抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费.地票交易主要是基于城乡建设用地增减挂钩的原理.但又有所突破.因为目前增减挂钩的一个主要约束条件是,建新区与拆旧区须一对一封闭运行,流转空间有限.且指标实行行政调拨,土地级差效益较差.而重庆的地票交易剥离了指标与地块之间的联系,拓宽了指标流转范围,且实行市场化配置,价值和效益能够充分显现,是建设土地要素市场统筹城乡发展的一个重要途径和手段,值得参考借鉴.(四)设置合理的收益分配方案理顺集体建设用地流转收益分配关系.正确处理政府,集体经济组织,土地使用者三者利益关系,既是
14、集体建设用地流转管理的重点也是难点主要涉及两方面问题.1.政府是否参与流转收益分配其中又有两种情形:一是集体经济组织的初次流转收益,二是土地使用人再次流转集体建设用地的增值收益.从各地情况看,多数政府都参与了初次流转收益分配,例如广东和安徽是按1:9的比例在政府和集体经济组织之间进行分配;湖北的分配比例则是2:8.笔者认为,集体经济组织通过集体建设用地流转取得的收益.实质是其拥有的土地所有权在经济上的体现,政府并不是集体建设用地所有权人.其直接参与收益分配缺少法I压也l|理依据,但考虑到集体建设用地流转需要相应的配套和基础设施,而通常情况下单个的集体经济组织又无法独自开发建设.因此,初次流转收
15、益分配可以参照国有土地出让的做法,由集体经济组织向政府缴纳一定比例的公建配套费用,由政府统筹安排农村基础设施建设.至于集体建设用地再次流转的收益,政府可以适当参与分配.理由是.土地使用者转让或转租集体建设用地产生的增值收益,一方面是土地使用人开发经营的结果;另一方面也是政府通过财政投入完善周边配套设施,提升土地区位价值的结果.在政府收益标准设定上,目前比较普遍的做法是,参照国有土地增值税的标准.在国家出台新的规定之前,这一标准可以继续采用.2.流转收益的用途集体建设用地流转收益应当主要用于农民的社会保障体系建设.以保障农民的长远生计.这点在各地做法中比较一致,例如广东规定5O%以上,无锡规定6
16、0%以上用于农民的社会保障.在目前农村社会保障体系还不完善的情况下,这原则在流转中还需要继续坚持.此外,由于我国大部分地区集体经济组织实力相对较弱,尚不完全具备管理土地流转收益的能力在使用中还需要政府加强扶持,引导和监管.具体操作中.可由乡镇政府为农民设置社会保障专户,实行专款专用并委托第三方进行监督保管,防止资金被挪用.同时,每年对集体经济组织收益分配使用情况进行审计,审计结果向该集体经济组织成员公开等.三,需要进一步研究的几个问题集体建设用地流转是一项系统工程,既需要土地管理制度的改革,还需要相关社会管理制度的调整和支持,在制度的探索和完善过程中,还有一些配套政策需要进一步研究.(一)关于
17、集体建设用地使用权抵押在集体建设用地各项权能中抵押权与土地使用者的融资问题密切相关是影响集体建设用地流转的一个主要因素.尽管各地在流转中都允许以集体建设用地为借贷提供抵押担保.但集体建设用地抵押在国家法律层面尚未得到支持(物权法的规定是,乡镇,村企业的建设用地使用权不得单独抵押.以乡镇,村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的建设用地使用权一并抵押.即地必须随房才能抵押).导致的后果是:一方面银行不愿接受单纯的集体建设用地进行抵押贷款,用地单位融资困难;另方面即便一些地方银行接受此类抵押,在诉讼时,法院常根据担保法和物权法的规定认定抵押无效,从而影响银行债权的实现.从各地流转实际看,这一问题
18、已经成为集体建设用地流转的一个主要瓶颈须通过国家立法才z日Ep_,用午7J决.(二)关于集体建设用地的征收补偿按照现行土地管理法的规定,征收集体土地是以集体经济组织(集体土地所有权人)为补偿对象的,土地补偿费也支付给集体经济组织.但集体土地流转后,在同一块土地上产生了集体土地所有权和使用权双重法律关系,今后在征收此类集体土地时如何进行补偿需要研究.笔者认为集体建设用地流转并未改变集体土地所有权关系,土地征收针对的对象是所有权.因此,在征收已经流转的集体建设用地时仍需对所有权人进行补偿.同时,由于土地使用人通过流转在支付对价后取得了用益物权.因此在补偿时其权利也需考虑.也就是说,今后在征收补偿时
19、,除了土地补偿费针对土地所有权应补偿给集体经济组织外,也应对土地使用权人的集体建设用地使用权进行补偿.如此一来,将会在一定程度上增加征收集体土地的成本,其对征地制度的影响尚需进一步关注和研究.(三)关于集体经济组织成员资格虽然集体土地可以明确归属为一级经济组织所有,但由于农村集体经济组织成员是一个动态的集合体生老病死,人口流动,以及多年来农村管理政策的变化,行政区划的调整和户籍制度改革等因素.导致了集体成员没有稳定的边界,哪些人员可以成为集体经济组织成员,可以参与流转决策和收益分配等并无统一标准.例如,虽具有农村户籍,但早已不在本集体经济组织生产和生活的人员以及在一些实行户籍改革的地方,一出生
20、即具有居民户口的农村新生婴儿等是否具有集体经济组织成员资格,还需要进一步探索研究.(四)关于对土地市场的影响长期以来我国土地一级市场一直是以政府垄断的形式存在允许集体建设用地入市交易无疑打破了这种垄断状态.一方面,集体建设用地入市将增加土地的供应量在一定程度上会对土地价格产生一定的抑制作用但另一方面由于集体土地产权主体众多,形成多元供地的局面也增加了多元供地竞相压价的可能性从而给土地市场造成一定的冲击.此外,集体建设用地流转将在一定程度上提高征地的成本和难度,给土地征收带来一定的压力进而会影响到目前的土地储备制度.因此,集体建设用地入市后对国有土地市场乃至整个房地产市场的影响,以及如何协调集体土地市场和国有土地市场的关系等,还需要进一步观察.巨(作者单位:上海地产集团有限公司1
