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1、,东欧中亚研究1998 年第 5 期,政治,俄罗斯联邦制度的发展演变刘清才【内容提要】俄罗斯联邦制度经历了前苏联和苏联解体后的不同时期,在联邦性质、原则和结构形式上先后发生了重大变化。苏联解体后俄罗斯面临着进一步分裂的危险,革新联邦制度成为摆脱危机的唯一出路。按照民族地区特征建立联邦,实行联邦各主体平等原则,在联邦中央与各主体之间实行分权制度,这些形成了俄罗斯新型联邦制度的基本特征。俄罗斯联邦制度还仍然存在着一些问题,需要通过不断完善联邦制度的法律基础逐步加以解决。【关 键 词】俄罗斯联邦制度联邦各主体平等分权【作者简介】刘清才,1954 年生,现为吉林大学行政学院副教授。(长春130012)
2、俄罗斯联邦是一个实行联邦制度的国家。在前苏联时期它是一个具有联邦特点的加盟共和国。苏联解体后,俄罗斯作为一个主权国家在联邦制度的性质、原则、结构形式上进行了深刻变革。探讨俄罗斯联邦制度的演变及其现行联邦制度,对于我们研究俄罗斯现行政治制度和内外政策具有重要意义。一、十月革命后俄罗斯联邦制度的建立与变化俄国起源于 9 世纪的基辅罗斯。经过历代沙皇的长期征战和领土扩张,到第一次世界大战时期它已经成为横跨欧亚大陆的地域辽阔、民族众多的军事封建专制帝国。从沙皇彼得一世时期开始,把全国划分为省,派总督进行治理。当时沙皇政府与某些民族统治者之间曾签订有相互关系的条约,实行民族自治,如 16 17 世纪,沙
3、皇与达吉斯坦、卡巴尔达等山地民族汗和其他大公签署的条约。尽管如此,沙皇俄国在上千年的历史中实行的是中央集权的单一制国家结构形式。1917 年“二月资产阶级革命”唤起了各民族的民族解放运动。十月革命胜利后,苏维埃政权宣布的民族自决权原则又进一步推动民族自治和独立的进程。国内战争时期在俄罗斯帝国的版图内宣布成立了 60 多个形形色色的民族国家政权,俄国各民族实际上是处于分裂状态。当时苏维埃政府正式承认了芬兰、波兰、立陶宛、爱沙尼亚和拉脱维亚等共和国为完全独立国家。这是俄罗斯帝国的第一次解体。为了在民族自治和自决权原则基础上,维护和实现各民族的联合和国家的统一,列宁提出了联邦制的构想。1918 年
4、1 月第三次全俄苏维埃代表大会通过了列宁起草的被剥削劳动人民权利宣言宣布“俄罗斯苏维埃共和国是建立在自由民族的28,。,。,第,自由联盟基础上的各苏维埃民族共和国联邦”1918 年 7 月在第五次全俄苏维埃代表大会上通过了俄罗斯联邦宪法。宪法指出,“凡生活习惯和民族成份不同的各省苏维埃可以联合为自治的省联盟。这些自治的省联盟按照联邦制原则加入俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国”当时在俄罗斯相继建立了自治共和国、自治的劳动公社、自治州等自治形式。1922 年底苏维埃共和国联盟成立后,俄罗斯联邦作为组成苏联的一个加盟共和国继续保留了联邦制结构。在 1923 年俄罗斯废除了自治的劳动公社形式。在俄罗斯联
5、邦的许多边疆区和州开始建立新的自治形式民族专区,如 1929 1930 年建立的卡尔亚克、楚科奇、泰梅尔、埃文斯克、涅涅茨民族专区,使居住在俄罗斯北部和东北部地区的少数民族获得了自治。这样,在俄罗斯形成了三种不同形式的自治构成体。组成俄罗斯联邦的自治共和国是一种民族政治自治形式。它的特点是具有国家形式,设有最高立法、执行和司法机关,有自己的宪法和国籍。自治共和国不是主权国家,不具有退出加盟共和国的权利。自治州和自治专区是民族区域自治形式,它们是边疆区和州的组成部分。自治共和国、自治州和自治专区在保障自己地区综合的经济和社会发展上享有一定程度的自治权利。它们还通过派代表组成苏联最高苏维埃民族院和
6、俄罗斯最高苏维埃来参与解决全苏联和俄罗斯联邦的国家事务。与民族自治形式并行,俄罗斯联邦还设有边疆区和州,它们是组成俄罗斯联邦的行政区域单位。在苏联发展的不同时期俄罗斯联邦的结构形式也发生了很大变化。一些自治专区和自治州发展成为更高一级的自治形式。原来是组成俄罗斯联邦的一些自治共和国脱离俄罗斯联邦,成为组成苏联的加盟共和国,获得与俄罗斯联邦平等的主权国家地位。如中亚的一些自治共和国先后于 1925 年、1934 年和 1936 年脱离俄罗斯联邦,建立了组成苏联的土库曼、乌兹别克、塔吉克、哈萨克和吉尔吉斯 5 个加盟共和国。到苏联解体前,俄罗斯联邦共有 16 个自治共和国,6 个边疆区、49 个州
7、和 2 个直辖市,5 个自治州和 10 自治专区。实际上俄罗斯实行的是联邦制、单一制和民族区域自治的混合型的国家结构形式。按照列宁的民族自治和自决权理论,由具有不同的历史、文化、语言和风俗的民族在自由自愿基础上建立联邦制国家,使它们享有充分的自治权利。然而,在苏联高度集权的行政命令体制下,各种民族自治形式所享有的自治权利是极其有限的。,80 年代末期苏联的联邦制度出现危机。组成苏联的一些加盟共和国发表独立宣言,宣布脱离苏联。还有一些加盟共和国发表国家主权宣言,主张国家的主权权利。苏联的分离和主权化运动也在俄罗斯联邦内部激起同样的情绪。起草和签署新的苏联联盟条约的过程也起了推波助澜的作用。199
8、0 年 4 月 10 日和 26 日苏联先后颁布了关于苏联、加盟共和国和自治共和国之间经济关系基础和关于苏联与联邦主体之间权限划分等法律。它们把自治共和国确定为联盟的主体和苏维埃国家,这实际上是赋予了各自治共和国以苏联主体的地位。1990 年下半年组成俄罗斯联邦的许多自治共和国,如卡累利阿、鞑靼斯坦、巴什基尔、布里亚特、科米和马里等自治共和国,通过了国家主权宣言,更改自己的名称,放弃“自治”的概念,宣布自己为共和国。阿迪格、戈尔诺阿尔泰、卡拉恰伊切尔克斯和哈卡斯等一些自治州也把自己的地位提高到共和国一级,个别共和国甚至要求脱离俄罗斯彻底独立。与苏联濒临解体同时,俄罗斯联邦的统一也面临着严重威胁
9、。1990 年 5 月俄罗斯联邦第一次人民代表大会决定起草俄罗斯联邦条约。目的是通过确立联邦制度的法律基础,根本扩大地方权力,克服危机,维护俄罗斯联邦的完整和统一。,列宁选集 3 卷,第 404 页。,29,。,二、苏联解体后俄罗斯联邦制度的危机与革新,1991 年底苏联解体后,俄罗斯联邦也面临步苏联后尘的危机。俄罗斯严重的经济危机,俄罗斯总统与联邦最高苏维埃之间旷日持久的权力斗争更增加了各民族共和国和地区的离心倾向。1993 年初美国卡内基和平基金会的分析家保罗戈布尔曾断言,俄罗斯联邦一年之后将不复存在。然而,“俄罗斯联邦灾难性崩溃的预言没有被证实”俄罗斯联邦通过签署联邦条约,制定和通过新宪
10、法,与联邦主体签署双边条约等步骤和措施,遏止了各种独立和分散化运动。,起草俄罗斯联邦条约的工作从 1990 年 5 月开始,长达一年半的时间。提出和审议了 20 多种构想和方案。一种观点主张,在俄罗斯居民占绝大多数的边疆区和州的基础上建立俄罗斯共和国,然后与其它共和国建立俄罗斯联邦。另一种观点主张,完全抛弃联邦建设的民族区域原则,在国家经济地理区域的基础上建立联邦单位。第三种模式是,把民族共和国、边疆区和州、民族自治实体确定为俄罗斯联邦的主体,建立新型联邦关系。最后达成的一致意见是,俄罗斯联邦国家权力机关为一方,组成俄罗斯联邦的共和国、边疆区和州、莫斯科和圣彼得堡市、自治州和自治专区为另一方,
11、就划分管辖对象和职权问题签署条约。1992 年 3 月31 日在克里姆林宫圣乔治大厅,俄罗斯联邦最高苏维埃主席哈斯布拉托夫和俄罗斯总统叶利钦代表俄罗斯联邦与联邦各主体的全权代表签署了联邦权力机关与组成俄联邦的共和国之间,联邦权力机关与组成俄联邦的自治州和自治专区之间,联邦权力机关与组成俄联邦的边疆区、州、莫斯科市和圣彼得堡市之间关于划分管辖对象和职权的三个联邦条约,统称联邦条约。联邦条约于同年 4 月 10 日俄罗斯联邦第六次人民代表大会上获得通过,并将其列入 4月 21 日修订的俄罗斯联邦宪法文本。俄罗斯联邦条约不同于 1922 年苏联成立盟约,它不是建立新的联邦国家的基础条约,而是革新联邦
12、制度的法律文件。首先,它改变了过去在联邦制的形式下高度集权的体制,实行分权制度。它实质上是联邦中央与联邦各主体之间划分权限的条约。按照联邦条约,共和国、边疆区和州、莫斯科和圣彼得堡市、自治州和自治专区获得了从未有过的非常广泛的权力,其中包括政治、经济、立法、对外经济联系等方面的职权,同时,也相当广泛地巩固了联邦中央的职权。其次,确定了俄罗斯联邦的三种主体形式。以前的自治共和国改变了自治地位,成为组成俄罗斯联邦的“主权国家”。边疆区、州、莫斯科和圣彼得堡市不再是垂直的行政区域单位,它们被赋予联邦主体的法律地位。自治州和自治专区也享有联邦主体的平等地位。从而形成了由共和国,边疆区、州、莫斯科市和圣
13、彼得堡市,自治州和自治专区三种主体形式构成的新型联邦关系。联邦条约对于维护俄罗斯联邦的统一具有重要的意义,然而,在实践上它不仅遇到了挑战,也暴露了本身存在的一系列问题。首先,车臣共和国和鞑靼斯坦共和国拒绝在联邦条约上签字。1992 年 3 月车臣最高苏维埃批准共和国宪法,自行宣布车臣共和国独立。同年 3 月 21 日鞑靼斯坦共和国就脱离俄罗斯联邦问题举行全民公决,有 61%的人赞成脱离俄罗斯。3 月 31 日鞑靼斯坦没有派代表参加签署联邦条约。其次,一些边疆和州不满于实际上的不平等地位,纷纷提出建立共和国的要求。联邦条约签订后,边疆区和州被提高到联邦主体的地位,扩大了法律调整和管理权限,但是,
14、与组成俄罗斯的各共和国相比,它保留了实质上是单一制国家的集中领导体制。如果说共和,叶利钦 1996 年总统咨文,俄罗斯信息报1996 年 2 月 24 日。,30,国可以自主地确定分权模式,选举自己的总统,组成政府,建立宪法法院和最高法院,那么,边疆区和州的法律政策要严格服从于联邦中央的政策,由联邦法律相当具体地规定边疆区和州政权机关活动的组织原则,甚至由俄罗斯总统直接任命执行权力机关首脑。俄罗斯人占俄罗斯全部人口的 83%以上,与共和国相比,边疆区和州的代表权受到了限制。按照 1992 年 4月修订的俄罗斯联邦宪法,在俄罗斯联邦最高苏维埃民族院的构成上,一半是来自共和国、自治州和自治专区的代
15、表,另一半由边疆区、州、莫斯科市和圣彼得堡市的代表组成。按照职务只有组成俄联邦的共和国的部长会议主席属于俄联邦政府成员。还有联邦的预算资金主要依靠边疆区和州来形成,一些共和国拒绝向联邦中央国库上缴税收收入,联邦中央对其它一些共和国还给予补贴、资助和大量优惠。边疆区和州所处的实际地位的不平等,不能不引起它们的强烈不满和反对。为此,一些边疆区和州采取了共和国化这一极端斗争形式。1993 年10 月斯维尔德洛夫斯克州苏维埃会议决定将该州改名为乌拉尔共和国。沃洛格达和车里雅宾斯克两州、滨海边疆区也宣布成为共和国。其它一些州也准备宣布成为共和国。这种共和国化潮流不是要谋求独立或半独立,而是反映了边疆区和
16、州争取平等的联邦主体权利的要求。联邦条约签署后暴露出的上述问题集中反映在起草俄罗斯联邦新宪法的过程中。矛盾的症结表现为联邦中央与各主体之间,各主体相互之间在法律地位和权力范围方面的激烈斗争。在立宪会议上各共和国极力主张把三个联邦条约列入宪法文本,要求保留它们作为“主权国家”的法律地位,提出各民族构成体在议会上院要占全部席位的 50%。各边疆区和州则要求与共和国具有平等的地位和权利。1993 年 7 月 16 日公布了俄罗斯立宪会议审议通过的宪法草案文本。这部宪法草案实际上确认了俄罗斯联邦制度的宪法一条约基础和共和国的“主权国家”性质,在宪法草案第二部分全文载入了三个联邦条约。宪法草案突出了各主
17、体平等的原则。,这主要表现为俄罗斯联邦议会联邦委员会,(上院)由每个主体来自立法和执行机关的 2 名代表,组成。1993 年 9 10 月间叶利钦以强力解散了俄罗斯联邦人民代表大会和最高苏维埃,加强了总统对地方的控制力。此后,叶利钦对 7 月宪法草案又作了进一步修改,取消了关于组成俄罗斯联邦的共和国是“主权国家”的规定,从宪法中删掉了整个联邦条约文本。1993 年 12 月 12日俄罗斯举行国家杜马选举,与此同时,以全民投票方式通过了新宪法,确定了俄罗斯新型联邦制度。三、俄罗斯现行联邦制度的特点与问题1993 年通过的俄罗斯联邦宪法是俄罗斯现行联邦制度的法律基础。它确定了俄罗斯联邦制度的原则、
18、结构形式、联邦中央与各主体的政治法律关系,明确划分了联邦中央与各主体的管辖对象和职权,形成了具有俄罗斯民族国家特点的联邦制度。俄罗斯联邦是一个主权国家,它具有统一的国家权力体系和法律体系。在俄罗斯联邦设有对整个联邦共同的国家权力机关。俄罗斯总统是俄罗斯联邦的国家元首,代表俄罗斯联邦,捍卫俄罗斯联邦的主权、独立和完整。联邦议会为联邦代表和立法机关,它由联邦委员会(上院)和国家杜马(下院)两院组成。俄联邦政府行使联邦的执行权力。设有俄联邦宪法法院、联邦最高法院和联邦最高仲裁法院,由俄罗斯总检察长领导检察机关系统。俄罗斯联邦立法、执行和司法权力机关的体系结构和活动程序都反映了它的联邦性质。俄罗斯联邦
19、议会上院联邦委员会由俄罗斯联邦每个主体的 2 名代表组成。按照职务俄联邦各主体的执行权力机关领导人为联邦政府成员。俄罗斯联邦宪法在俄罗斯具有至高无上的地位,直接及于31,2,。,俄罗斯联邦全境。在俄罗斯联邦建立统一的经济空间,实行统一的货币和信贷体系。俄罗斯联邦实行统一的国籍,俄语为国家语言。,俄罗斯联邦是混合型联邦。现在世界上共有约 30 个联邦制国家,其中多数是按照地区特征建立的。俄罗斯联邦是按照民族地区特征建立的。俄罗斯联邦共由 89 个主体构成,它们可以划分为三种类型:(1)共和国,共有 21 个,它们是组成俄罗斯联邦的民族国家;(2)边疆区、州、联邦意义的市,共有6个边疆区、49 个
20、州、个市,即莫斯科市和圣彼得堡市,它们是组成俄罗斯联邦的地区国家构成体;(3)自治州和自治专区,共有1 个犹太自治州,10 个自治专区,它们是组成俄罗斯联邦的民族国家构成体。按照宪法规定,联邦各主体一律平等。它们在与联邦国家权力机关的相互关系上具有平等的权利,不存在任何具有优越性的主体。根据俄罗斯联邦宪法制度基础,国家代表和执行权力机关总的组织原则,各主体建立自己的代表、执行和司法权力机关,在自己管辖的范围内颁布法律和法规。它们有权参加解决联邦管辖的问题,选举代表组成联邦委员会和国家杜马。由于组成俄罗斯联邦的各主体的类型不同,联邦各主体在法律地位和管辖权上也存在一定的差别。每个共和国都保留有自
21、己的国籍,有权规定自己的国家语言,它们与俄语同时使用。这些体现了组成俄罗斯联邦的共和国的国家性质和特点。俄罗斯联邦中央与各主体之间在管辖对象和职权范围上实行分权原则。俄罗斯联邦宪法、联邦条约、联邦中央与某些主体签署的双边条约对此作了明确规定。它们列举了联邦中央专属管辖的职权,联邦中央与各主体共同管辖的职权,除此以外各主体在自己管辖范围内拥有一切全部权力。划归俄罗斯联邦中央专属管辖的是最重要的国家生活问题,包括国防、对外关系、财政税收、最高国家权力机关、联邦冲突法、贸易调整、发展运输和公共事业、护照事务与移民问题、部门法、建立联邦护法和司法机关体系、宣布战争与媾和、货币发行与外币流通、银行业务、
22、武器生产与销售等。属于联邦中央与各主体共同管辖的对象和职权主要是,保证联邦宪法法律的遵守,捍卫公民和少数民族的权利,保证法制与秩序,法律调整和司法制度,经济、社会和文化建设问题,协调俄联邦主体的国际交往和对外经济联系,履行俄罗斯联邦签署的国际条约。构成联邦主体专属职权的主要是各主体的国家建设和地方性事务。各主体在建立国家权力机关体系、规定组织活动程序、决定行政区域制度、保证地方自治、制定和执行社会经济发展纲要上具有广泛的自主权利。根据协议联邦政府可以把自己的部分职权转交给联邦主体执行权力机关执行,反之,联邦主体也可以把自己的部分职权转交给联邦政府来执行。,俄罗斯新型联邦制度是按照各主体平等、联
23、邦中央与各主体分权的原则建立的。它力图既避免走向联邦中央高度集权的体制,又有效地防止分裂主义危险。然而,应当看到,它目前仍然存在着一系列问题。在这方面,首先是组成俄罗斯联邦的共和国宪法与联邦宪法相抵触问题。在 1993 1994 年组成俄罗斯联邦的一些共和国先后通过了自己的宪法,反映了俄罗斯联邦制度的深刻变化。多数共和国都明确规定了组成俄罗斯联邦主体的国家法律地位,但是,一些共和国宪法否认这种主体地位。鞑靼斯坦于 1994 年 12 月 30 日修订的共和国宪法规定,“鞑靼斯坦共和国是主权国家和国际法的主体,根据相互授予职权和管辖对象条约成为俄罗斯联邦的联系国。”车臣共和国在 1992 年 3
24、 月 12 日通过的宪法中规定,“车臣是独立的主权国家和国际社会平等的主体”一些共和国宪法还规定,共和国可以通过全民公决方式改,组成俄罗斯联邦共和国宪法(文件汇编)莫斯科“文献”出版公司 1995 年版,第 293 页。同上书,第 38 页。,32,。,变国家法律地位和疆界,有权宣布戒严。在图瓦共和国宪法中还规定有权决定战争与和平问题,车臣宪法规定建立共和国武装力量。共和国的法律地位和疆界是由联邦宪法规定,不允许单方面作出修改。战争与和平、国防与武装力量建设都属于联邦的专属权力。其次,联邦各主体之间的不平衡性。俄罗斯联邦宪法规定了联邦各主体平等的原则,但是,由于复杂的民族和地区特点,使各主体之
25、间实际上处于不平等地位。在领土面积和人口构成上,边疆区和州远远大于一些共和国。阿迪格原属克拉斯诺达尔边疆区,阿迪格仅为 0.76 万平方公里,43.2 万人,克拉斯诺达尔边疆区为 7.5 万平方公里,463.8 万人。阿尔泰边疆区为 16.9 万平方公里,263 万人,戈尔诺阿尔泰共和国的面积为 9.26 万平方公里,19.2 万人。阿穆尔州的面积为 36.37 万平方公里,人口 105.8 万,而卡尔梅克共和国为 7.61 万平方公里,32.2 万人,北奥塞梯共和国只有 0.8 万平方公里,63.4 万人。尽管如此,共和国要比边疆区和州具有更大的自主权利,并享有特别优惠。各共和国将利润税的
26、10%上缴联邦预算,而边疆区和州要上缴50%。联邦中央与组成俄联邦的各共和国的关系主要表现为联邦性质,但在与边疆区、州等其它主体的关系上还保留着实质上的单一制的特点。1994 年 10 月俄罗斯总统叶利钦发布了“关于加强俄罗斯执行权力统一体系的措施的命令”。按照规定,边疆区、州、联邦意义的市、自治州和自治专区行政长官的职务,根据俄联邦政府主席的建议,由俄联邦总统命令任免。在边疆区和州与组成它们的自治专区的关系上,组成俄罗斯联邦的 10 个自治专区既是与边疆区和州平等的主体,又是边疆区和州的组成部分。按照俄罗斯联邦宪法第 66 条第 4 款的规定,“组成边疆区或州的自治专区的关系由联邦法律和自治
27、专区国家权力机关与相应边疆区或州的国家权力机关之间的条约调整”这种复杂的关系很难使它们具有真正的平等地位。第三,联邦主体对外交往的权限和协调还缺乏统一的法律基础。现在俄罗斯联邦各主体在对外联系方面表现出很大的积极性。它们与独联体和世界许多国家签署经贸合作协议,设立代表处,开展对外经济活动。然而,联邦法律对各主体开展国际和对外经济联系的职权范围却没有明确统一的规定。在 1994 年 2 月 15 日俄罗斯联邦国家权力机关与鞑靼斯坦国家权力机关之间关于划分管辖对象和相互授权的条约中规定,鞑靼斯坦有权与外国建立关系和签署协议。在1995 年 5 月 18 日叶利钦关于加里宁格勒州社会经济发展的命令中
28、授权可以与外国的部和主管部门签署协议。在 1995 年 10 月 13 日颁布的外贸活动法中规定,联邦主体可与外国联邦制国家的主体和外国行政区域单位签署协议。另外,俄罗斯联邦中央与各主体共同协调对外活动的机关也不确定。俄联邦外贸活动法规定由政府任命的一个联邦机关来协调,而总统关于加里宁格勒州的命令又要求州与联邦各主管部门协调。按照俄罗斯联邦宪法,协调联邦主体的国际和对外经济联系属于联邦中央与联邦主体共同管辖的职权。苏联解体后俄罗斯联邦制度开始了一个新的发展阶段。俄罗斯新宪法确定了俄罗斯联邦制度的法律基础。联邦条约和一系列双边条约成为俄罗斯联邦制度的重要文件。通过革新联邦制度,已经遏止了俄罗斯联邦分裂的危险和可能性。同时,也应当看到,通过签署双边条约组成俄罗斯联邦的一些共和国获得了更多的特权和优惠,更加扩大了各种类型主体之间的不平衡。在俄罗斯的一些边疆区和州仍然存在着共和国化的倾向,也有一些人坚持主张按经济地区来重新划分俄罗斯联邦的行政区域单位。俄罗斯联邦制度存在的上述问题只有通过进,一步改革和完善联邦制度才能逐步得到解决。,(责任编辑常玢),俄罗斯联邦宪法 莫斯科法律书籍出版社 1995 年版,第 25 页。33,
