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1、新发票管理办法与征管法刑法的衔接,长沙税务干部学院 何小王,1.办法和细则的法律属性问题,法律层级：旧：办法1993年12月12日国务院批准、1993年12月23日财政部令第6号。细则文号为国税发1993157号 新：办法2010年12月20日国务院令第587号 细则文号为国家税务总局令第25号 旧办法视同行政法规；新办法为行政法规旧细则为税收规范性文件；新细则为规章,立法宗旨：“第一条为了加强发票管理和财务监督，保障国家税收收入，维护经济秩序，根据中华人民共和国税收征收管理法，制定本办法。”法规类别：单行法规、专项法规调整范围：调整各税种；第二条：印制、使用发票的单位和个人，必须遵守本办法；
2、第三条：购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证；有例外情形。,2.新旧办法的适用问题,新办法自2011年2月1日起施行。行政处罚与刑罚均属处罚，是惩诫类法律，其法律适用原理基本相同。刑法上有“从旧兼从轻”的适用规则，行政处罚法虽未对此直接做出规定，但适用原理应当一致。发生于新办法生效后的违法，适用新办法；反之，适用旧办法，但依据新办法不再视为违法的，或者按照新办法处罚较轻的，适用新办法。,3.发票行政处罚与刑罚的关系问题,危害税收征管犯罪：14个罪名。逃（2）：逃税罪；逃避追缴欠税罪抗（1）：抗税罪骗（1）：骗取出口退税罪虚（2）：虚开增值税专用发票、用于骗取
3、出口退税、抵扣税款发票罪；虚开发票罪卖（3）：非法出售增值税专用发票；非法出售用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪；非法出售发票罪买（1）：非法购买增值税专用发票、购买伪造的增值税专用发票罪 假（4）：伪造、出售伪造的增值税专用发票罪；伪造、擅自制造、出售伪造、擅自制造的可以用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票罪；伪造、擅自制造或者出售伪造、擅自制造的发票罪；持有伪造的发票罪。,刑事处罚与行政处罚的关系问题 偷逃税明显可以税务机关处罚，而后移送；抗税明显行政处罚与刑法不能并行；其他危害税收征管罪处罚与移送有争议。行政处罚法第二十八条第二款：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当
4、事人罚款的，应当折抵相应罚金。”违法行为和相应的犯罪行为，存在事实认定、定性和一致性要求，以及罚款折抵罚金的要求。实际工作中应妥善对待和处理。特别是对于事实、证据和定性本来就有争议或背景复杂、执行难度大的案件，本人倾向于不处罚而直接移送。,4.办法与征管法法条冲突问题,拒绝发票检查行为的处罚问题旧办法第三十六条第一款第（六）项：“未按照规定接受税务机关检查的”，由税务机关处1万元以下罚款。征管法第七十条：“纳税人、扣缴义务人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查的，由税务机关责令改正，可以处一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下的罚款。”,发票制假行为的处罚问题办法第三十八条：
5、“私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款；对印制发票的企业,可以并处吊销发票准印证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。“前款规定的处罚，中华人民共和国税收征收管理法有规定的，依照其规定执行。”征管法 第七十一条：“违反本法第二十二条规定，非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”当前如何确定处罚标准？,发票违法1倍以下罚款问题办法第四十一条：“违反发
6、票管理法规，导致其他单位或者个人未缴、少缴或者骗取税款的，由税务机关没收违法所得，可以并处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款。”征管法实施细则第九十三条：“为纳税人、扣缴义务人非法提供银行账户、发票、证明或者其他方便，导致未缴、少缴税款或者骗取国家出口退税款的，税务机关除没收其违法所得外，可以处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款。”适用问题详见后面的内容,违法发票管理法规构成征管法上相关联的违法责任条款问题 旧细则第五十五条对违反发票管理法规造成偷税的，按照中华人民共和国税收征收管理法处理。新细则删除了该条。表述困难问题；全面性问题；必要性问题；关于一事不再罚原则的理解和适用问题征管法
7、相关条款：第六十三条偷税、第六十四条第一款编造虚假计税依据、第六十六条骗取出口退税、第六十七条抗税、第七十一条非法印制发票，及征管法修订后可能出现的与发票违法相关联的新规定。,5.发票违法1倍以下罚款的适用范围问题,办法第四十一条：“违反发票管理法规，导致其他单位或者个人未缴、少缴或者骗取税款的，由税务机关没收违法所得，可以并处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款。”征管法实施细则第九十三条：“为纳税人、扣缴义务人非法提供银行账户、发票、证明或者其他方便，导致未缴、少缴税款或者骗取国家出口退税款的，税务机关除没收其违法所得外，可以处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款。”“可以”的理解；“
8、导致”的把握：原则上为非法提供发票范围内；他人未缴少缴税款的证据问题，已导致或导致后已纠正；对于假发票提供者，考虑其执行的可行性问题。,对非法提供银行账户、证明和其他便利者，依征管法实施细则93条处罚，除前述要求外，还须考虑事前通谋，明知他人少缴税款而提供问题；在他人未缴少缴税款中所起作用问题；惩戒的必要性问题；执行的可行性问题等。,6.旧办法第三十六条规定的变化问题,旧办法 第三十六条“违反发票管理法规的行为包括:(一)未按照规定印制发票或者生产发票防伪专用品的；(二)未按照规定领购发票的；(三)未按照规定开具发票的；(四)未按照规定取得发票的；(五)未按照规定保管发票的；(六)未按照规定接
9、受税务机关检查的。“对有前款所列行为之一的单位和个人，由税务机关责令限期改正，没收非法所得，可以并处1万元以下的罚款。有前款所列两种或者两种以上行为的，可以分别处罚。”新办法第三十五条：“违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：（一）应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的；（二）使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的；（三）使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数
10、据的；（四）拆本使用发票的；（五）扩大发票使用范围的；（六）以其他凭证代替发票使用的；（七）跨规定区域开具发票的；（八）未按照规定缴销发票的；（九）未按照规定存放和保管发票的。”,关于删除并罚规定问题旧办法中规定“有前款所列两种或者两种以上行为的，可以分别处罚。”，新办法中删除；删除并不意味着并存的不同违法行为不能分别处罚。关于“违反本办法”适用范围限制问题旧办法：“违反发票管理法规的行为”新办法：“违反本办法的规定”依新办法第三十五条实施的发票违法处罚，是指违反本办法而未违反征管法和刑法等更高层次法律规定的行为。,“(一)未按照规定印制发票或者生产发票防伪专用品的”如何处罚？新办法第三十八条
11、：“私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款；对印制发票的企业,可以并处吊销发票准印证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。“前款规定的处罚，中华人民共和国税收征收管理法有规定的，依照其规定执行。”征管法 第七十一条：“违反本法第二十二条规定，非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”,“(二)未按照规定领购发票的；”没有独立意义“(六)未按照规定接受税
12、务机关检查的。”征管法第七十条：“纳税人、扣缴义务人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查的，由税务机关责令改正，可以处一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下的罚款。”,(四)“未按照规定取得发票的”如何处罚？第三十九条有下列情形之一的，由税务机关处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：（一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的；（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的。一般而言，对未照规定取得发票取得发票实施处罚的独立意义不强。（1）
13、未照规定取得发票构成偷逃税、虚开、代开发票、伪造发票等更严重的违法行为，按其他规定处罚。（2）取得的发票存在开具上的瑕疵，不属严重违法问题；可能承担税收上的代价，显著轻微者没有处罚必要。（3）第三十九条第（二）项对部分受让发票违法有规定。,7.发票使用范围问题和取得不合法凭证问题,企业所得税法第八条：“企业实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，包括成本、费用、税金、损失和其他支出，准予在计算应纳税所得额时扣除。”新办法第二条在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人（以下称印制、使用发票的单位和个人），必须遵守本办法。第三条本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者
14、接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。第十九条销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票。第二十条所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款方取得发票。取得发票时，不得要求变更品名和金额。第二十一条不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收。,新办法第四十四条：“国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法。“国务院税务主管部门可以根据增值税专用
15、发票管理的特殊需要，制定增值税专用发票的具体管理办法。”新细则第二十五条向消费者个人零售小额商品或者提供零星服务的，是否可免予逐笔开具发票，由省税务机关确定。征管法第十九条纳税人、扣缴义务人按照有关法律、行政法规和国务院财政、税务主管部门的规定设置账簿，根据合法、有效凭证记账，进行核算。第二十一条税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。发票的管理办法由国务院规定。发票使用范围，可由总局和省级局作出一些特别规定；不合法凭证，不得在税前扣除；偷逃税的认定，区
16、分故意、过失与无过错。,8.虚开、代开的认定和处罚问题,刑法第二百零五条：“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；虚开的税款数额较大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金；虚开的税款数额巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金或者没收财产。”“有前款行为骗取国家税款，数额特别巨大，情节特别严重，给国家利益造成特别重大损失的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。”（该款已被删除）刑法修正案（八）三十三：“在刑法第二百零
17、五条后增加一条，作为第二百零五条之一：虚开本法第二百零五条规定以外的其他发票，情节严重的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节特别严重的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”“单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”,刑法第二百零五条第四款：“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一的。”最高人民法院关于适用全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定的若干问题的解释第一条第二款：“具有下列行为之
18、一的，属于“虚开增值税专用发票”：（1）没有货物购销或者没有提供或接受应税劳务而为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具增值税专用发票；（2）有货物购销或者提供或接受了应税劳务但为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具数量或者金额不实的增值税专用发票；（3）进行了实际经营活动，但让他人为自己代开增值税专用发票。”刑法第208条第2款：非法购买增值税专用发票或者购买伪造的增值税专用发票又虚开或者出售的，分别依照本法第二百零五条、第二百零六条、第二百零七条的规定定罪处罚。,新办法第二十二条第二款：“任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（二
19、）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。第三十七条违反本办法第二十二条第二款的规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法代开发票的，依照前款规定处罚。,虚开的类型：为他人；为自己；让他人为自己；介绍他人虚开的定义：开具与实际经营业务情况不符的发票。区分虚开与一般的发票违法；主要考虑真实交易的存在与否；虚开可以是真票也可以是假票。代开行为：挂靠经营、承包经营、合作经营等经营方式下开具问题；连环合同越位开具
20、问题。“无经营上的原因关系”的“代开”问题实际属于虚开，如加油站虚开发票案件。定性处罚问题：五种处罚和选择。新办法第三十七条规定的50万元以下的罚款；税管法实施细则第九十三条和新办法第四十一条规定的1倍以下罚款；总局九十年代规定虚开增值税票全额征税并以偷税处罚；构成偷税、编造虚假计税依据、骗取出口退税的处罚；刑事法律责任的追究；,9.“善意”取得虚开、代开和伪造的发票问题,国家税务总局文件关于纳税人善意取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知（国税发2000187号）“购货方与销售方存在真实的交易，销售方使用的是其所在省（自治区、直辖市和计划单列市）的专用发票，专用发票注明的销售方名称、印章、货
21、物数量、金额及税额等全部内容与实际相符，且没有证据表明购货方知道销售方提供的专用发票是以非法手段获得的，对购货方不以偷税或者骗取出口退税论处。但应按有关规定不予抵扣进项税款或者不予出口退税；购货方已经抵扣的进项税款或者取得的出口退税，应依法追缴。”偷逃税和骗取出口退税行为的主观故意性问题 故意；过失；善意（无故意也无明显过失）；无过错。,10.造假、售假、买假、用假案件的处罚依据问题,造假：私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的；新办法第三十八条；非法印制发票，征管法第七十一条；构成犯罪的，适用刑法相关规定；售假：转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专
22、用品的；新办法第三十九条第（一）项。导致他人未缴少缴税款的，新办法第四十一条；征管法第九十三条。构成犯罪的，适用刑法相关规定；买假和持有假发票：新办法第三十九条第（二）项 刑法修正案（八）持有伪造的发票罪用假：征管法相关规定和刑法相关规定的涉税款违法犯罪处罚条款，不适用单纯的发票违法处罚条款。,11.发票真伪的鉴别问题,旧细则第四十三条：发票的真伪由税务机关鉴定。新办法第二十四条第二款：税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。第三十三条：用票单位和个人有权申请税务机关对发票的真伪进行鉴别。收到申请的税务机关应当受理并负责鉴别发票的真伪；鉴别有困难的，可以提请发票监制税务机关协助鉴别。在伪造、变
23、造现场以及买卖地、存放地查获的发票，由当地税务机关鉴别。关于发票“鉴定”的若干实例。,根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定（法释200221号）第十四条规定，鉴定结论应包含以下主要内容：1.委托人；2.委托鉴定事项；3.提交的鉴定材料 4.鉴定依据 5.鉴定手段 6.分析过程（通过分析得出鉴定结论的）7.鉴定结论 8.鉴定部门和鉴定人资格说明（含资格证件）9.鉴定人签名和鉴定部门盖章 10.出具鉴定结论的时间,12.发票检查方法问题,新办法（未修订）第三十条税务机关在发票管理中有权进行下列检查：（一）检查印制、领购、开具、取得、保管和缴销发票的情况；（二）调出发票查验；（三）查阅、复
24、制与发票有关的凭证、资料；（四）向当事各方询问与发票有关的问题和情况；（五）在查处发票案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照像和复制。与征管法税务检查权相比，主要是没有规定对经营情况的检查、对相关单位和个人的调查、银行存款查询等内容。新办法规定的发票检查，针对的是发票的日常检查；区别于税务稽查以办理涉及税款案件为目的实施的发票检查和专项检查稽查过程中检查发票，可依据征管法赋予的检查权，也可依据新办法赋予的检查权,13.境外发票的认定问题,新办法第三十三条（未修订）：“单位和个人从中国境外取得的与纳税有关的发票或者凭证，税务机关在纳税审查时有疑义的，可以要求其提供境外公证机构
25、或者注册会计师的确认证明，经税务机关审核认可后，方可作为记账核算的凭证。”境外对涉及凭证的税收管理主要强调真实性；关于境外取证的界定问题“疑义”的把握，关于“有理由怀疑”和证明程度,14.丢失和销毁发票的处罚问题,新办法第三十三条（未修订第三十六条跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。丢失发票或者擅自损毁发票的，依照前款规定处罚。旧办法第三十六条：(五)未按照规定保管发票的；新办法第二十九条（未修订）：开具发票的单位和个人应当按照税务机关的规定
26、存放和保管发票，不得擅自损毁。已经开具的发票存根联和发票登记簿，应当保存5年。保存期满，报经税务机关查验后销毁。新细则第三十一条（未修订）：使用发票的单位和个人应当妥善保管发票。发生发票丢失情形时，应当于发现丢失当日书面报告税务机关，并登报声明作废。,15.发票处罚主体问题,新细则第三十四条：税务机关对违反发票管理法规的行为进行处罚，应当将行政处罚决定书面通知当事人；对违反发票管理法规的案件，应当立案查处。对违反发票管理法规的行政处罚，由县以上税务机关决定；罚款额在2000元以下的，可由税务所决定。与旧细则相比，只是将处理改为处罚，税务所的处罚权提高为2000元。,16.公告问题,新办法第四十条对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告。新细则第三十五条办法第四十条所称的公告是指，税务机关应当在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体上公告纳税人发票违法的情况。公告内容包括：纳税人名称、纳税人识别号、经营地点、违反发票管理法规的具体情况。禁止泛化、扩大化的无特定事实公告，侵犯行政相对人的名誉权。,
