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1、试论香港行政主导制的实施路径创新 摘要香港基本法为香港特别行政区设计的政治体制是行政主导制，但行政主导制在一定程度上仅停留在制度层面，行政长官依法施政不顺。香港行政主导制的实施路径需要创新，包括调整政府与政党的关系，提高政府的政党性；调整政府与立法会的关系，适度平衡两者的权力；调整政府与法院的关系，增强行政长官对释法的影响力。 关键词香港行政主导制；行政长官；政党；立法会；法院 虽然香港基本法设计的政治体制是行政主导制，但行政主导制在实践运作中遇到这样那样的障碍，行政长官依法施政不顺，有时甚至是举步维艰。香港行政主导制的实施路径需要创新，具体内容是分别调整政府与政党、政府与立法会，以及政府与法
2、院的关系。 一、调整政府与政党的关系 香港政党数量较多，根据政党与政府的关系，香港政党可分为两大阵营：建制派和反对派（也称“泛民主派”），其中反对派政党在立法机关分区直选中民意支持度一直较高。香港政党，特别是反对派政党，喜欢与政府叫板，这样的案例很多，甚至出现为了反对而反对的现象。分析香港一些政党为了反对而反对的原因，除了政党本身发展不成熟、要应付选举等因素外，还有政制本身的因素使然。行政长官不得具有政党身份的规定，使任何政党都不能获取最高行政权。“港式议会政治的最大缺憾，便是因政党及议员都知道自己没有执政的可能，无论议员及传媒，以至公众，也不会认真看待他们的政策研究。媒介政治奖赏的，只是一些
3、言论出位，懂得运用语言噱头及暴力吸引公众的政治人物，而非政策上的真知灼见。”200随着行政长官、立法会“双普选”时代的来临，香港政党对政制的渗透力度会更大。虽然“政党政治”这一概念时而被用来描述香港的政治生活，但客观地说，香港还没有出现一般意义上的政党政治，但这种特定意义上的政党政治的深入发生是必然趋势。从保证政党政治良性发展和促进政府的有效管治的角度考量，当务之急是组建联合政府，通过制度创新，为政党政治的发展提供空间。这里的联合政府意指为改变特别行政区政府目前处于分立政府（即行政机关、立法机关分别被不同政治力量掌控）的状况，通过政治委任制把影响力比较大的各政党的领袖吸收进政府任职，以提高政府
4、的政党性。长期以来，有些人士反对香港政党政治的发展，甚至反对政党政治这个提法，其中一大原因是认为政党政治与香港行政主导制不可以结合，否则行政主导就会变成立法主导。其实，行政主导与政党政治并非“有你无我”的关系，政党政治与行政主导完全可以并行不悖。英国、美国等发达国家的政府权力运作都有政党政治的支撑，就是实行无执政党政治的俄罗斯，总统和总理权力的运作也依赖“政权党”的支持。关于政权党目前还没有一个准确的定义。俄罗斯学者认为“可以把国家元首身边工作并奉行其方针政策的组织机构和集团统称为政权党。”目前，统一俄罗斯党作为杜马中的第一大党，就是支持总统施政的政权党。与俄罗斯总统在议会中有自己政权党的大力
5、支持形成鲜明对比的是，香港行政长官在立法会却没有属于自己的政党，就是建制派政党也要与政府保持距离，只是在政治发展等重大议题上支持政府，在民生经济议题上有时也得扮演反对的角色以博得选民的认同。曾荫权认为行政主导能够与政党政治相结合，并积极促成两者的结合。在现时的政治委任制度下，不论是司长、局长、副局长或是政治助理的职位都可吸纳具政党身份的人士，而且这些人在政府任职后并不需要退出其所在政党。曾荫权在2007年委任香港自由党主席田北俊为旅游发展局局长，2008年又委任了几位政党人士进入政府担任副局长和政治助理。客观地说，目前香港政府已经具有一定程度的政党性，但这种政党性还不够浓厚，政府只是与民建联、
6、自由党等“支持性政党”3序言建立比较和睦的关系。 2010年政改方案获得通过，作为属于泛民主派的民主党功不可没。此事也说明，香港行政长官应扩大施政的社会基础，尽量争取包括泛民主派在内的各方力量的支持。政府为改善与反对派政党的关系，就得考虑他们的利益诉求，要着手把反对派中相对理性或相对温和的政党领袖吸收进政府担任职务，建立更广泛的联合政府以博得他们对政府施政的支持。目前的行政长官没有政党背景，但不久的将来政党人士担任行政长官的就会成为现实，虽然当选人要退出所在的政党，但这并不能割断其与原所在政党的关系。香港立法会分区直选采用比例代表制，导致立法会议席的严重分散化，目前即使是最大的政党也控制不了四
7、分之一议席。在任何政党都是立法会的少数派的情况下，届时的行政长官不仅要依赖原所在政党的鼎力支持，还要组建联合政府，通过政治委任制把政治光谱相同或相近的政党人士吸收进入政府任职，以扩大自己的施政同盟。实践证明，行政长官施政仅靠制度规范所建构的权力这个硬实力是不够的，还需要借助政党政治这个软实力以协调与各种政治力量的关系，并给权力运作以必要支撑。 与组建联合政府相适应的制度变革是提高行政长官在政制中地位的超脱性。组建联合政府必定扩大政党对政府的渗透力和控制力，为此须要提高行政长官在政制中地位的超脱性，以免受到过多掣肘。香港的政制模式类似俄罗斯的超级总统制，但香港行政长官与俄罗斯总统在政制中的地位不
8、可同日而语。俄罗斯总统地位很超脱，既是国家元首，又是俄罗斯联邦宪法、人和公民的权利与自由的保障，总统不属于三权分立中的任何一方。总统有权解散议会，而议会只有指控总统犯有叛国罪或其他十分严重罪行并经最高法院确认后才能弹劾总统。国家杜马对政府提出不信任，辞职的是总理等内阁成员，总统却安然无恙。而香港行政长官领导的政府在政制内要向立法会负责，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询等，这些制度设计无疑矮化了行政长官在政制中的地位。为提高行政长官在政制中的地位，可专门设立副行政长官领导政府工作并向立法会负责。考虑到组建联合政府的要求，副行政长官由立法会最大政党的领袖出任，经行政长官提名，报中央政府
9、任命。 二、调整政府与立法会的关系 “行政与立法既要互相制约，又要互相配合，而且重点在配合，这是起草香港基本法时的一个重要精神。”41但在香港的政治实践中，极难发现两者的配合，只看到立法会对行政的制约。就立法会对政府制约的现状而言，香港存在的问题不是“不及”，而是“过分”。立法会有些议员近年来权力膨胀，自封自己对政府官员提不信任案的权力，并行使对政府官员的调查权，形成对政府官员的极大威慑。立法会虽可以通过对政府官员的不信任案，但却不能强制不受信任的官员辞职，因为依据香港基本法，立法会无权过问主要官员和政府公职人员的任免。立法会的不信任案虽然不具有法律上的效果，但是其所形成的政治压力往往导致被问
10、责的官员辞职。 因香港政府是“分立政府”，行政机关和立法机关被不同的政治力量所把控，两者的冲突就不可避免。“行政及立法关系是透过两个截然不同之机制产生，因此思维方式也南辕北辙。”226还有人对此更深刻地指出：“行政首长由偏重亲中派和工商界利益的选举委员会产生，亦因此顺理成章地倾向于往上看，往北看，而多于往下看。相反，立法机关欲有相当数目的议席是通过直选产生，这些议员与其所属政党，为了能在下次选举中保住议席或取得更好成绩，对普罗大众民意的取向会更为敏感，政策主张及议会行为，亦会较多以民意为依归”，5214这样就容易造成行政与立法的冲突。此外，行政长官有“权”无“票”与立法会议员有“票”无“权”的
11、矛盾无法解决，正如有学者指出的：“香港政治体制畸形之处，在于它刻意让一个有权无票的行政长官，与一个有票无权的立法会并存”。 在这种情况下，政府难以使自己的政策在立法会中得到稳定和足够的支持。同时，香港政制的最显著特征是行政主导制，立法会对政府人员的产生没有什么影响，除了有很少的几位立法会议员代表个人参加行政会议外，立法会不参与政府的决策。立法会的政策制订权力，在回归后因对私人条例草案的限制和分组点票降至极低，导致部分直选议员滋生逆反情绪。政府与立法会的这种关系，使立法会议员倾向扮演政府反对派的角色，而且这种角色由于不需要分担执政的责任，因而哗众取宠的成分只会越来越突出。 香港行政主导制揉合了总
12、统制、议会制的某些因素，近似超级总统制，其中议会制的因素主要体现为：行政长官在一定条件下可以解散立法会。值得注意的是，这个议会制因素不是强调议会的权力，而是强调行政长官的权力。因要抵制彭定康推 行的议会主导制，加之要提高管制效率、便于中央领导等原因，香港行政主导制中议会制的因素较少，而且立法会及其议员的权力受到较多限制，议会制因素与总统制因素并非处于相对平衡，甚至处于严重失衡状态。在行政长官认受性不足、行政长官在立法会没有自己政党支持和很多直选议员持反政府立场情况下，立法会内实行分组点票机制等弱化立法会对政府制约的制度设计是必要的。但在行政主导制中缺乏有利于议会及议员的制度因素下，上述的这些制
13、度设计也造成立法会中的一些议员、特别是直选议员“成事不足、败事有余”，甚至故意为了反对而反对。为协调立法与行政的关系，立法会可对副行政长官投票决定信任问题。副行政长官的设置是借鉴超级总统制国家总理职位，副行政长官作为特区政府负责人领导政府工作，在人事权上，副行政长官向行政长官提议任免政府主要官员，行政长官同意副行政长官的提议后再向中央政府提议任免政府主要官员。副行政长官取代行政长官向立法会负责、接受质询，并向立法会作施政报告。同时，根据高官问责制，副行政长官向行政长官负责。借鉴中国台湾地区立法院“倒阁权”的制度设计，香港立法会对副行政长官的“倒阁权”要受到严格限制，不信任案须经立法会全体成员四
14、分之一以上联署，提出72小时后，以无记名投票表决之。若全体议员一半以上赞成，则副行政长官就要辞职，否则也得呈请行政长官解散立法会。如果不信任案未能通过，一年内不得对同一副行政长官再提不信任案。 三、调整政府与法院的关系 因香港政制是分权体制，从香港基本法第四章的内容可见香港司法机关与行政机关之间体现了一定的相互制约关系。在实践中，香港司法机关对行政机关的制约主要是通过行使“违宪审查权”（这里的“宪”指的是香港基本法，下同）进行的，虽然香港基本法没有明确授权司法机关这样的权力，但通过1999年的吴嘉玲案，拥有对基本法解释权的香港法院争得了这项权力。基于这种超然的地位，香港法院审理了多起影响政府管
15、治权的案件。此外，终审法院还在其它案件中加重了政府的证明责任，要求对涉及基本权利的限制应当作狭义的解释，而证明有关限制合理性的责任在政府。 从防止公权为非、保障港人消极权利和自由的角度而言，香港法院对行政行为的违宪审查是十分有益的。但违宪审查自美国立宪以来一直就被认为有司法暴政的倾向。杰斐逊曾指出：“法院却给法官以决定哪些法律合宪以及违宪的权利，他们不但能够审查司法行为，而且将触角伸入了立法以及行政的领域。这必将导致司法的暴政。”8108司法审查是针对行政机关和立法机关可能出现的暴政，但司法机关同样也可能出现滥用权力由谁来限制？杰斐逊曾对此忧心忡忡地指出：“我最担心的是联邦司法。那个机构有如地
16、心引力一样不声不响地运作，神不知鬼不觉地挺进，一步一步地占领地盘，坚守地盘。现在，它正阴险地把一切政府吞入它的血盆大口之中。”8109香港法院对政府行为的违宪审查，使香港的行政主导在一定程度上变成了司法主导，严重削弱政府施政的威信，并给管治带来很大负面影响。 面对来自法院等主体的制约，行政长官实在难以招架，只好请求国务院提请全国人大常委会释法，全国人大常委会的释法成为行政长官的尚方宝剑。从全国人大常委会释法的三次实践来看,都是行政长官主动提出释法请求，可以说是行政长官启动全国人大常委会的释法程序。针对香港法院司法权扩张的现实，从提高行政长官施政效能的目的出发，应修改明显存在不足的香港基本法第1
17、58条，以使行政长官在释法事项上有更多的参与空间。具体内容包括：其一，第158条没有明确规定在终审法院以下的其他法院作出终局判决的情形下，应如何由终审法院提请全国人大常委会解释的程序。 根据该条应由香港终审法院请全国人大常委会对有关条款作出解释，而终审法院不提请全国人大常委会解释怎么办？在香港释法实践中曾遇到这样的问题，以后很可能仍然遇到这样的问题，因此要明确行政长官经国务院提请全国人大常委会释法的权力。其二，第158条没有明确规定自治范围内条款与非自治范围内条款的认定标准、认定权限归属以及认定权限冲突的解决机制。 自治范围、中央人民政府管理的事务和中央和香港特别行政区关系的内涵模糊，没有权威
18、界定。这些问题更多是政治问题，不仅仅是法律问题，香港法院很难判断，需要由行政长官经国务院提请全国人大常委会作出解释。其三，我们可借鉴俄罗斯宪法第85条第2款（即在俄罗斯联邦各主体执行权力机关的文件违背俄罗斯联邦宪法和联邦法律、俄罗斯联邦的国际义务或者侵犯人和公民的权利与自由的情况下，俄罗斯联邦总统有权中止这些文件的效力，直到相应的法院解决这些问题为止），扩大行政长官在释法上的权力。香港法院在具体司法活动中认为立法会立法违反香港基本法，应向行政长官提出中止以上立法的效力，行政长官中止有关议会立法针对具体案件上的效力，对自治范围内事项提请终审法院解释，对中央政府管理的事务和中央和香港关系的条款提请
19、（经国务院）全国人大常委会解释。行政长官认为香港终审法院的解释不符合基本法，仍可提请（经国务院）全国人大常委会解释，并以全国人大常委会解释为准。这样的制度设计就限制香港的司法积极主义，保持司法谦抑，有利于行政主导制的实施。 此外，应增加行政长官对司法人员产生的影响力，以提高行政长官对司法制约的力度。在当代宪法实践与发展中，人们高度称颂以司法权为中心的分权制衡，特别是以司法权制衡立法权和行政权，而这被认为是识别宪政主义的主要标志。以司法权制衡立法权、行政权有很重要意义，有利于法治的落实，有利于公民权利和自由的保护。但任何事物的存在和发展都应有个度的要求，如果司法权独大，失去必要的监控，也难以逃出
20、绝对的权力必然为非的覆辙。“香港回归后，司法权独树一帜，另外两个权力机构在政治上与法律上对司法机构基本没有影响力。这种情况表面上符合法治的司法独立要求，但是也为司法机构脱轨或错位埋下了伏笔。”1054针对香港有些法官来自其他普通法地区，法官对社会缺乏了解等现实情况，行政长官领导的政府应就法官的选任、培训等问题进行立法，让法官形成新的意识，包括香港法院不再是纯粹的法律部门，它的判决将导致具有影响力的政治与社会后果，法院也必须对此作相应的考量；司法机构在审理案件时不仅要进行规范主义的考虑，还必须进行政策性的考虑；从法律解释的方法来看，司法机构的法律解释不仅应当是文本主义的，还必须考虑立法原意与裁决
21、的后果。 香港法官的选任、培训应对政治性有特别的要求，因为违宪审查机制已经引入香港的司法制度，违宪审查的判决多是政治判决，但法官的选任和培训没有跟进，司法机关实难胜任此职责。美国法官选任考虑政治性，有些州竟以选举的方式产生法官，以保证法官在平衡个人与个人之间的权利、在平衡个人权利与社会整体利益时，能与社会的大多数人的倾向保持一致。 四、结语香港基本法对香港政制的制度设计是20多年前的事情，这些年来香港政治社会已发生重大变化，原有的制度设计在运作中难免出现这样或那样的不适应，因此，我们必须根据实践需要创建新的制度。香港政制的创新需要把握好两项原则：集权与分权的相对平衡、民主与法治的相对平衡。香港在回归后的行政主导制是建立在权力分立基础之上，根本不同于港英时期的行政主导制，它不是一种专制政制，而是民主政制，故此解决行政长官施政中遇到的问题绝不是简单地加强政府的权力，必须回应香港社会对民主的要求，增强政府构成的民主性，并适当增加立法会（议员）的权力。另外，法治本身具有反民主的倾向，特别是在法院操控的违宪审查制度下法治与民主的紧张关系更为突出，事实上具有违宪审查权的香港法院通过大量的判决使香港的行政主导制在很多时候变成了司法主导制，我们通过制度变革以增强行政长官对释法等司法活动的影响力就是要寻求民主与法治的相对平衡，在最大可能保障每个港人权利和自由的同时实现香港社会的良好治理。
