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1、信息公开与公众参与关系之透视中共福建省委党校学报2011年第10期信息公开与公众参与关系之透视李大勇(西北政法大学,陕西西安710122)摘要:信息公开与公众参与在理论基础,制度构建等方面都存在着诸多差异,但两者仍有着千丝万缕的联系.信息公开是公众参与的前提和基础,是直接决定公众参与是否真正形成的核心因素.公众参与则是政府信息进一步公开的民主动力.政府信息在公众参与过程中公开范围更为广泛,公开力度更为加强.两种制度在实践运作中相互促进,互为循环,互为完善.关键词:信息公开;公众参与;民主中图分类号:D668文献标识码:A文章编号:1008-4088(2011)1000560620世纪6O年代以
2、后,随着科学技术的迅猛发展,各国不同程度地迈向信息社会和知识经济时代,迫使各国社会结构,管理结构发生巨大变化.一方面,政府要应对信息社会带来的压力,另一方面,公众在进行参与管理社会中对信息的需求越来越高.格罗斯曼(LarryGrossman)在电子共和国(ElectronicRepublic)一书中认为:这是一个公民能够看到,能够听到,能够自动而持续地进行判断他们的政治的时代.这也是第一个政治领导者可以直接向公众陈述己见,并且能够持续地得到关于人民所反馈的想法和欲求的时代.【1】信息公开与公众参与也已成为当下无论是理论界还是实务部门都津津乐道的热门关键词,大有乱花渐欲迷人眼之势.本文试图在现有
3、体制框架下对公众参与和信息公开之间扯不清,理还乱的关系做一梳理.一,信息公开与公众参与的界限政府信息公开制度的确立是以公民对政府和公共部门在其职权行使过程中所拥有的公共信息享有知情权为基础的.信息公开的表述是针对政府而言,其目的是将保障公众知情权的实现作为政府的基本义务,而对公民的权利则是信息公开申请权,信息公开申请权则构成了知情权的主要部分.知情权是美联社编辑肯特?库佩(KentCooper)在1945年首次提出的,随后在1946年第一次联合国大会通过的第59号决议宣布:信息自由是一项基本人权,也是联合国追求的所有自由的基石.作为一项基本人权,知情权是基于人的自然和社会本性的需要的权利,它是
4、先于法定权利存在的社会道德与习惯权利,是人皆有之和人该有之的权利.在国外,关于在宪法上对信息公开权利作出规定的做法,一是通过判例的方式加以确认,二收稿日期:20110906基金项目:本文为西北政法大学优秀青年人才项目利益表达与公共政策法治化阶段性研究成果.作者简介:李大勇(1979一),西北政法大学讲师,中国政法大学博士研究生,主要研究方向为行政法.?56?信息公开与公众参与关系之透视是由专门的宪法条文予以确认.圈前者如日本最高法院的两个判例中,认为知情权应当受到宪法第21条中的表达自由规定的保障;韩国宪法法院1989年和1991年分别在两个宪法判例中,认为知情权来源于宪法第21条规定的表达自
5、由.后者如1997年泰国宪法第58条规定:一个人应当有获得国家机构的公共信息的权利.对国有企业或地方政府组织而言,除非这样的信息公开会影响国家安全,公共安全或其他人利益,都应遵从本法的规定.又如保加利亚宪法第41条第二款规定:公众可以基于正当的利益来从官方机构和团体或不属于国家或官方机密的信息,但不能妨害到他人的权利.我国现行宪法并没有对该项权利作出明文规定,但在现实中却实际存在着具有特定内涵的知情权,可见在制定宪法之初,制宪者并没有把公民与国家事务管理之间可能出现的矛盾考虑进来.至少,宪法制定者对政府信息公开的出台是缺少宪法准备的.为此,在目前的情形下,只能通过宪法解释学的技术对第2,27,
6、41条的权利加以扩大解释,进行人权推定,从中引申出知情权的内涵.但这里存在的问题是如何从学理上阐发我国公民知情权的宪法依据,而非我国公民是否应当享有知情权的问题.无论是从人民主权原则,还是现行宪法所规定的表达自由,文化权利的规定中,都应当推导出公民的知情权.公众参与,是人民当家作主的题中应有之义.按照在环境问题上获得信息,公众参与决策和诉诸法律的公约中的定义,公众是指一个或多个自然人或法人,以及按照国家立法或实践,兼指这种自然人或法人的协会,组织或团体.公众参与的兴起,实际上是与市民社会的复兴,公民权利的觉醒分不开的.公众参与是以整合的合理性为前提的,是一个能够充分发表每个人的看法,经过自由议
7、论,以达成共识的过程.公众参与的宪法依据主要集中在2,27,34,35,41等五个条款上,其中第2条第二款规定了人民可依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,这是关于公民参与最基本也是最重要的一条规定;其他条款则是从国家机关的工作方式,公民政治权利的保障等多个角度突出公众参与国家管理权利.在国家管理过程中引入公众参与主要着眼点在于通过一般民众和公共利益团体的参与,认识到参与的有效运用,能够改善决策的质量和品格.弥补间接民主参与性不够的缺陷,能够降低管制成本,集思广益,较少执行决策对抗等诸多优势.尽管公众参与和政府信息公开具有千丝万缕的联系,但两者并非完全等同,仍然
8、具有较为明显的区别.1,理论基点不同.信息公开是建立在公民知情权的基础之上,是一种知的权利的实现方式.从法律的角度来讲,知情权是指公民对于国家的重要决策,政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重大事件,有了解和知悉的权利.而公众参与是建立在公民参与权的基础之上,参与权即公民依法参与国家管理活动的权利,具体包括:直接参与管理权,了解权,听证权,监督权,协助权等,是一种行的权利.2,制度构建不同.信息公开的制度建设主要是围绕着政府信息的范围,公开的程序等而展开,更多强调的是对政府公开义务的要求.而公众参与的制度构建主要是围绕着公众参与的程序,形式,效果等而展开,更多的是对公民参与社会管
9、理活动的规范(尽管客观上也起着对政府约束的作用).3,政府信息公开是公众参与的前提和基础,但信息公开并不必然发展到公众参与阶段.政府信息的内容千变万化,形形色色,并非所有的信息都与公民有切身利害关系,有些公开仅仅是事实行为,并不产生任何法律后果,不具有任何法律意义.但不可否认的是,信息公开和公众参与在社会实践的运行中已经远远超越了自身的局限,?57-中共福建省委党校学报)2011年第1O期其互动关系不仅弥补了信息不畅,参与不足的尴尬局面,而且也是实现人民愿望,满足人民需要,维护人民利益的有效途径.二,信息公开是参与的基础民主之要义,在于公开与参与两个方面.而在公开与参与之间,公开在先,无公开便
10、无参与.民主制度必须建立在公开的基础之上,而公开性又必须有具体的信息公开法律制度来加以保障和实现,这已经成为一种普遍的理念.【引34)政府运作的基本过程应向社会公开,社会公众可通过参与行政程序以维护自己的合法权益,而社会公众也可以因此监督行政主体依法行使行政权力,防止行政权被滥用.欧洲学者曾提出公共参与度的模式,参与的深度从低到高依次为:信息告知,公民信息回馈,协商,共同规划和公民控制.任何一种参与模式都是一种行为方式,都是建立在对信息了解的基础之上的.信息公开是公众参与能够得以进行的前提,没有相应的信息,公众参与就无法进行,公众即使参与也是盲目的参与,甚至仅仅是一些情绪的发泄.这就决定了在公
11、众参与过程中,公众必须享有充分的知情权.信息对于民众的重要,源自于民众对自己利益的表达和关注,民众只有掌握充分的信息之后才能了解政府的决策与措施,以安排自己的生产与生活.政府信息公开,是实现公民行政参与的必要途径和参与权利落实的必然要求.没有政府信息全面,客观的公开,就不可能有公民的充分参与.而公民对政府行为的了解以及参与程度,很大程度上是取决于政府公开化的进程.满足公众的知情权,为其提供足够的信息支持,是实现公众参与社会治理活动的基础条件.只有让公众充分了解制定法律法规与政策,做出各种重大问题的决定的过程以及执行情况,才能缩短公众对政策的认知和接受过程,降低参与门槛.这一方面有助于改善公共机
12、关的形象,提高工作效率;另一方面,随着获取信息成本的下降,公众的参与积极性将显着提高.任何公众参与方式的有效实现都是以公民获得充分,真实,可靠的信息资源作为前提的.没有价值的信息,即使再多,对于参与都是没有任何意义的.公众参与的过程实际就是公众根据掌握的信息来对下一步的行动作出判断从而影响政府决策.信息公开是直接决定公众参与是否真正形成的核心因素.信息开放的程度和获取信息的途径直接影响到公众的参与兴趣和能力.在一个信息严重不对称的社会里,不可能存在真正的民主.信息的限制极易导致参与主体丧失参与的积极性,由积极参与变为抵触参与.依据韦伯之洞察,保密乃官僚精英维持其合法性和权力的方法.围rP16)
13、尽管政府信息公开有助于公共利益的实现,但是,公共选择理论表明,保守信息秘密比信息公开对满足政府官员以及特定利益集团的隐秘目的和诉求有更强的激励性.斯蒂格利茨认为,秘密主义有两个原因:保守信息秘密可以使得在某些情况下,政府免于因犯相应的错误或过失而被提起诉讼;保密给予了特殊利益集团施加更多影响力和控制力的机会.中国社会的宗法传统深远,虽经民主革命和社会主义革命,却一直未能解决公民参与和自治,官民脱节的问题,政府一如千百年来那样,惯于神秘运作模式,缺乏向老百姓解释自己行为的传统.所以,长期以来,权力者,特别是国家权力者,往往运用其权力,垄断信息,拒绝公开;或者把公开相关信息,看作是他们对相对人的恩
14、赐;公开多少,也只是政府钦定.这是权利与义务的脱节,权力与权利关系的颠倒.【蚓麦迪逊曾经不无深刻地指出:公众要想成为自己的主人,就必须用习得的知识中隐含的权力来武装自己;政府如果不能为公众提供充分的信息,或者公众缺乏畅通的信息渠道,那么所谓?58?信息公开与公众参与关系之透视面向公众的政府,也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕.嘲社会公众获得信息的方式和途径主要有以下几种:政府公布;报纸,电视电台宣传;网络,手机;依申请取得信息.政府信息客观,充分地公开不仅可以帮助公民对行使行政权的整个过程予以全面监督和客观评判,化解公共利益与个人利益的冲突,同时更有助于公民与政府之间进行对话,有助于政府接
15、受民众的监督.信息公开是增强公众参与积极性的重要渠道,是增强公众与政府互动的前提条件.三,公众参与是信息公开的民主动力公众参与并不等于全民参与,但毫无疑问的是,公众参与的人数越多,越能更接近民主.随着社会的发展,人们吸取信息的途径越来越多,成本也越来越低,效率也越来越高,打破了过去人们以听广播,看报纸,看电视等方式被动获取信息的传统方式.各种信息全面,深入地传达给了公众,知情权的实现空前地刺激了表达的欲望,公众参与的热潮应运而生.亚当?斯密说过,他追求自己的利益,往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益.我从来没有听说过,那些假装为公众幸福而经营贸易的人做了多少好事.这显示了人
16、们对公共生活的关切,进一步刺激和强化了公民表达,参与和博弈的欲望,并带动了公众对社会的进一步深度介入.公众参与是一个关涉政府和公民的双向互动过程.毛泽东同志对此曾作出过精辟的论述.他指出:在我党的一切实际工作中,凡属正确的领导,必须是从群众中来,到群众中去.这就是说,将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见),又到群众中去作宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去,见之于行动,并在群众行动中考验这些意见是否正确.然后再从群众中集中起来,再到群众中坚持下去.如此无限循环,一次比一次更正确,更生动,更丰富.这就是马克思主义的认识论.【101(p899)公众参与就是
17、要在政府与群众之间形成一种互动关系,这样才能在决策与实施之间形成良性循环.公众参与的成功与否,不仅取决于公民的参与水平,还依赖政府机构的回应能力.公众参与推动着政府信息更大范围地公开.公众通过参与管理,了解到政策法规是否真正地反映自己的意愿,而且随着参与的深入,对信息的需求就不仅仅局限于政府所公布的信息,就会在更大的范围内以更多的形式来要求政府进行信息公开.同时,公众参与有利于保持社会利益各方的动态平衡,并通过建立合法的社会协商与政治沟通机制,以和平方式在法定框架内实现利益的妥协,达成面向公共利益最大化的利益共识,实现社会的稳定.这也有助于政府在制定政策时最大限度地考虑公众的诉求,有助于实现决
18、策的民主化,法制化,科学化.现代民主国家以公民对行政过程的参与来获取源源不断的合法性支持,而通过参与行政,人们可以学习如何发挥自己的政治作用,变得关心政治,增强对政治的依赖感,并感到自己是社会中的一员.Il】参与的前提是了解,公民只有在充分,确实了解政府活动的基础上才能有的放矢,有效参与国家和社会事务的管理,使自己的主体地位得到彰显,使自身的利益得到维护和增进.环境影响评价公众参与暂行办法规定了调查公众意见,咨询专家意见,座谈会,论证会,听证会等5种公众参与的具体形式.这五种方式的有效实施,都建立在掌握充分信息的基础之上.随着参与的进行和深化,公众对于信息的需求更加趋于完善,不仅对信息的数量,
19、而且对于信息的质量提出更全面的要求,而政府的信息公开能力也必须相应地水涨船高进行调节,进而满足公众参与社会管理的需求.?59?中共福建省委党校学报)2011年第10期四,互为循环的信息交流机制公开是否可能取决于政府信息是否具有流动性和共享性.公众正是在信息共享中看到和自己息息相关的利益牵连,才会孜孜不倦地参与到社会管理过程中.信息交流按照流向的不同,可以有单向传递,反馈传递和双向传递三种方式.信息公开和公众参与之间的关系,不能简单地用某一种传递方式来界定.这其中既有单向,反馈传递,也有双向传递,可谓是多维传递的混合模式.一个有效运行的公共决策系统中,信息的单向传递与信息的反馈传递应当处于平衡状
20、态,形成一种良好的双向传递.即各参与主体不断为政府提供信息和动力,同时对政府的决策,重大事项的决定表现出积极的态度.同时,政府的初步意向通过公众参与这种方式也获得了公众的普遍接受程度.参与决策的人们更有可能支持那些制定与执行那些决策的机构.121(P48公众参与可以集中民众智慧,吸收不同领域知识,并为决策者提供及时有效的信息.(1)公众参与要求全面的政府信息.全面的信息意味着完整,周密的信息,与老百姓生活息息相关的信息.一切群众的实际生活问题,都是我们应当注意的问题我们应该深刻地注意群众生活的问题,从土地,劳动问题,到柴米油盐问题一切这些群众生活上的问题,都应该把它提到自己的议事日程上要得到群
21、众的拥护吗?要群众拿出他们的全力放到战线上去吗?那末,就得和群众在一起,就得去发动群众的积极性,就得关心群众的痛痒,就得真心实意地为群众谋利益,解决群众的生产和生活的问题,盐的问题,米的问题,房子的问题,衣的问题,生小孩子的问题,解决群众的一切问题.138,139)公民根据这些信息可以从整体来看某一物体或某一事件,从而得出自己的认识和对事物加以判断的结论.(2)公众参与要求客观真实的政府信息.作为认识论范畴的真实,是指人的主观认识符合客观的实在,是指符合事实本来面目的主观认识.政府信息最有价值的属性在于它的真实性,若信息不具有真实性,不仅起不到应有的效果,而且还会给民众带来负面消息和不利影响,
22、直接导致的后果就是民众不能及时有效地作出正确的判断.(3)公众参与要求有价值的政府信息.公众参与模式目前表现为灵活多样.有什么样的价值目标就决定了有什么样的参与方式,就决定了什么样的信息能够进人参与途径当中.公众参与中的信息应当侧重于以实现公众有效参与为主要目标,能够反映了解公众的真实要求,使得公众的诉求能够在公共政策当中得到反映.如果对于信息的收集缺乏一定标准的话,民众很容易陷入信息的汪洋大海中.这样就要求政府在提供信息的内容上,必须提供涉及事务核心内容的信息,如对定性,利益,范围产生影响的信息,当然这些都应当在适合公开的范围之内.公众对于信息的要求绝对不能仅仅局限于获得信息,了解信息,更主
23、要的是对信息的分析,并对此作出正确的反应.因此对于公众参与中参与人的个人素质以及所代表利益的广泛性提出了更高的要求.公众参与实际上是社会当中不同的利益形式的参与,涉及的是他们的利益诉求如何在公共行政运行之中进行表达和维护的问题.尽管管理者通过吸引那些可能被忽略的公民参与决策过程,可以推进人们对公共利益的追求,但是,很多公众依然表现的是独特的利益,这并不等于公共利益.公共管理者千万不能被这么多参与的公众左右,从而丧失对公共利益的基本判断.489重视公民对公共行政的参与,目的就是要实现公共行政组织与公民的理性沟通,平和对话,其中表达出的公共理性不仅可以有力克服公共性的异化,还能够将政府行为推上公众
24、评判的圣坛,从而在理性论证中寻求共识,它是社会秩序基础上共同公开反思的结果:是对社会秩序的自然规律的概括,他没有统治力量,但开明的统治者必定遵循其中的真知灼见o05J(r126)?60?信息公开与公众参与关系之透视为此,一方面,决策者要致力于对成熟的参与主体的培育,加强公民教育,使广大民众能够掌握参与公共事务的技巧与策略,同时要大力扶持代表不同利益集团的生长,使其有机会在相互博弈和沟通中达成共识;另一方面,还应致力于公众参与制度的不断创新,实现利益表达,博弈,调控的制度化,使得社会中的各种合理的利益诉求能够通过正当的渠道进人公共行政程序,供决策者汲取和调控.缺少政府信息公开对公众参与的支持,就
25、会导致公众参与始终找不到突破口,也最终会影响公众参与的热情和积极性,尽管真正保证公众参与的有效性还需要其他相关制度的配合与支持.当然没有公众的积极参与,政府信息公开也只能是形同虚设,没有任何实际意义,也只能消失在历史的尘埃之中.因此在当下社会,必须推进政府信息公开与公众参与的双向互动,帮助和支持公民,法人和其他组织在有效行使知情权.参考文献:【llGrossman,L.K,TheElectronicRepublicM.NewYork,N.Y:Viking,1995.f2】刘恒.政府信息公开制度【M】.中国社会科学出版社,2004.3】朱芒.功能视角中的行政法M】.北京大学出版社,2004.【4
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