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1、当前我国政策执行的问题与对策摘 要：政策执行是政策过程中关键的一环，其关系到现有政策目标的实现，关系到后继政策的制定，然而，我国的公共政策在执行进程中，由于存在认知差异、机构缺失、利益协调不力等方面的原因，出现了一些政策执行的变异现象，妨碍了政策的有效执行，使公共政策在现实中的效力大大降低。因而，加强公共政策执行研究，分析政策执行过程，切实解决执行变异问题，具有重要的理论与现实意义。关键词：政策执行 原因 对策所谓政策执行，就是指“政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行为，将政策观念形态转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程
2、。”1从定义中不难看出，政策执行是将政策方案付诸实施，从而实现公共政策目标最直接、最重要、最经常的行动，从根本上决定了公共政策问题能否解决、方案能否实现以及解决和实现的程度和范围。因此，政策执行在政策过程中处于十分关键的地位。自改革开放以来，我国政府制定了大量的公共政策，取得了较为理想的政策效果，有力地推动了国家政治经济发展。但有些政策由于执行中各种制约因素而大打折扣，从而导致政策执行的效力不尽人意，无法达到预期目标。故而，剖析政策执行过程，分析因果联系，探讨解决对策，是有效执行政策的关键，对保证我国公共政策目标的顺利实现具有重要意义。本文将从执行过程的角度研究政策执行中存在的问题及对策。1
3、我国政策执行中存在的问题政策执行是个极其复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，由于多种因素的制约和影响，使得政策执行出现偏差，概括起来主要有以下几方面的表现：1.1 替代执行替代执行的典型表现是“上有政策，下有对策”，即当需要执行的政策与执行政策的本机关、本部门存在利益冲突时，执行人员在执行过程中采取偷梁换柱的做法，表面上保持与原政策相一致，实质上执行背离原政策精神的内容，使原有的政策方案难以得到贯彻、落实。“替代执行的最大特点是政策的变异性”2，使得原政策的神形相分离，对上级、对下级都具有极大的欺骗性。替代执行的根源在于政策执行中对政策监督不到位，执行信息沟通不畅，上级无法真正理解下级
4、的执行情况，从而不仅使得国家的整体政策方案得不到落实，公共政策问题无法解决，而且损害了公共政策的完整性和统一性，损害了党和政府的形象，也危害了人民的利益。1.2 象征执行所谓象征执行即政策表面化，政策在执行过程中，只是被宣传一通，做表面文章，而没有被转化为可操作性的具体措施，没有使政策落到实处，成为空架子。象征执行分为积极象征执行和消极象征执行。积极象征执行是主动的，主观的，是由于执行过程中中央与地方利益冲突，加之监督严重缺失，执行人员在执行过程中“勇于”将政策束之高阁，阳奉阴违，敷衍塞责。象征执行不仅严重损害了政策的严肃性与权威性，也极大浪费了政策资源，使得政策成为一纸空文的摆设。消极象征执
5、行是被动的，客观的，是由于政策执行在准备阶段组织、物资、资金等准备不足，使得政策实施没有足够的资源支持而成为花架子。无论是积极象征执行还是消极象征执行，都光说不干，严重伤害了群众感情，增加了人民对政府的不信任感，给社会造成恶劣的影响。1.3 选择执行选择执行即一个完整的政策在执行时，执行机关或人员根据趋利避害原则，权衡利弊，对公共政策进行“过滤”，只选择执行对自身有利的政策，其余则被遗弃，使政策内容残缺不全。选择执行的突出表现是政策贪污，即“政策在自上而下的传递过程中，被中途截流，政策内容不能传达目标群体和利益相关人。”3公共政策具有整体性原则，只有其内部各个部分相互支持，相互配合，才能实现政
6、策功能，达成政策目标。如果政策在执行中，把政策肢解，“断章取义，各取所求”，其整体功能就难以发挥，总目标的实现大打折扣，甚至收到与初衷相悖的效果。从理论上说，颠倒了“国家利益与集体利益、全局利益与局部利益、中央利益与地方利益”的关系，损害了“国家、全局、中央”的利益，满足了“集体、局部、地方”的利益。1.4 附加执行附加执行是指“政策在执行过程中附加了不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调控对象、范围、目标、力度超过政策原定的要求。”4附加执行是政策灵活性严重扩张的表现，监督机构准备的不充分，使得下级政府机关打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，借口本地情况特殊，另立一套，各行其是，谋取私
7、利，而无人监控，无组织管理，出台了诸多与原政策捆绑在一起的“土政策”、“土规定”。这些“土政策”、“土规定”复杂了执行活动，影响了政策目标的实现，同时，扩大了原政策的调控力度与范围，消耗更多政策资源，也为地方保护主义提供了空档。2 政策执行中存在问题的原因分析执行中存在问题的原因是复杂的，是整个执行过程中多种因素相互作用，相互影响，由量变到质变的积累，呈现。通过对上述执行问题的分析研究，具体来讲，执行中存在问题的根源在于：2.1 政策执行的组织、物资准备不充分政策的执行要有一定的组织、物质、资金等基础，如果基础不扎实，政策就会被搁置，或成为一纸空文。2.1.1 组织准备不完善组织准备包括机构的
8、设置和人员的配备。在机构设置方面，一方面我国机构臃肿，部门林立，机构重叠，条块分割，造成在政策执行中不能因事而择，贻误执行时机；机构之间权责不清，分工不明，运行不畅，沟通不够。另一方面，我国长期以来只重决策，信息机构、监督机构严重缺失。监督、信息机构的缺失或搁浅，使得沟通不畅、监督不到位，为下级执行者在替代执行、象征执行、选择执行、附加执行发生时掩藏信息，逃避各级督察，提供了温床。信息机构的不健全，使得信息交流、沟通严重阻塞，降低了政策透明度。信息上传受限，上级对政策执行情况不了解，不能有效指导监督执行过程，替代执行、象征执行、附加执行、选择执行时有发生；信息下传不畅，下级不能完全掌握政策内容
9、，把握政策时机，更为政策变异执行提供借口；信息平行交流不足，各执行机构各自为政，极易造成执行重复、侵权、越权、缺位等现象。另外，公众对政策信息不能完全掌握，对政策执行人员选择执行不能有效监督，又妨碍了政策适用者对政策的认同，还使执行缺乏信息反馈，执行盲目性扩大，政策评估缺少依据，政策效果难以认定，为政策规避“创造了条件”；同时，信息基本设施的不完备，特别是各级基层机构计算机等先进技术的应用不充分，严重阻碍了信息的收集交流，使得执行信息传递、反馈系统不畅，执行滞后，大大降低了政策效力。监督机构欠缺，使得执行过程中缺乏强有力的监督机构和手段，不能及时发现并查处执行不力或抵制政策的地方或部门及其工作
10、人员，即使执行问题得到反应，也不能有效的处理，使得执行人员胆大妄为， “上有政策，下有对策”盛行。在人员配置上，我国传统的用人制度，使得人浮于事，且人员综合素质不高，对政策的理解、把握不到位，在执行中难以全面正确地执行政策，极易导致执行失误；执行人员的政治素质低下，在利益冲突中不能坚定大局利益、整体利益的立场，为政策问题埋下了各种隐患，甚至某些人员出于个人或小团体利益考虑，以牺牲政府的政策目标来换取私利，严重影响了政策有效作用的发挥，损害人民利益。这就要求我们在执行过程中要严把人员配置，因事设位，按位择人，人员素质、能力要达到政策执行的基本要求。2.1.2 计划制定偏离轨迹政策作为行动的指导原
11、则，其内容通常只是一种原则性的规定，这就要求政策执行者结合不同的实际情况把行为原则具体化，对如何贯彻落实完成政策指令，怎样实现政策目标等做出具体执行政策的详细计划，作为政策执行活动的依据，以使政策执行的工作有条不紊的进行。但在实际操作中，一方面政策执行者因自身素质的原因，无法准确把握政策实质，曲解政策，使得计划的制定随之出现偏差，执行结果偏离政策目标；另一方面，政策执行者从本部门、本机关或个人的利益出发，恶意歪曲政策精神，制定出维护局部、地方利益的计划，损害原政策利益，出现“挂羊头，卖狗肉”的替代执行现象。2.2 政策宣传不到位政策宣传是指“向社会公众宣传和传播公共政策的意图和方案，促使和引导
12、政策执行者和政策接受者的行为向着宣传者所希望的方向发展，它除了对社会公众公布新出台的政策外，还包含教育、说服和鼓动的成分。”5政策的有效执行是以作为政策目标群体的广大民众对所推行政策的认同和接受为前提的，而这种认同和接受又是以其对政策的准确认知为基础的。宣传可以从更大的范围使广大目标群体充分认识到所推行政策与自身的利益关系，使他们认同并自觉自愿的积极接受政策，从而为政策的有效执行奠定坚实基础。政策在宣传过程中，往往存在不到位情况：由于政府的垄断性质，使得公共政策的透明度不高，信息传递不充分，特别是中央政策对政策对象宣传不全面，公众对政策的不完全认知就有可能被利用，有些政府部门有意选择政策信息，
13、只宣传对本部门、地区有利的政策，或易于执行的政策，使得宣传片面夸大，误导适用对象，造成对政策的期望过高；而对不利于执行者的政策，不宣传或宣传不足，使公众无法全面认知政策，无法全面监督执行者的行为，无法有效保护自己的应得权益，对中央政策产生怀疑，严重破坏国家形象。政策宣传时，对公众的政策认知差异把握不准确，对不同的认知情况统一对待，不能对公众进行有针对性的政策解释，造成公众对政策的认知差异扩大化，认知程度高的越高，认知程度低的越低，不利于政策的全面推行。政策宣传时方式过于单一，只注重大范围的传播，或只进行组织内部的传达，忽视了政策制定者与执行者之间的信息沟通，忽视了政策适用者与执行者的信息交流，
14、忽视了政策信息的完整性，浪费了政策资源，而且公众对政策的认知仍是模糊不清。2.3 执行中的利益冲突严重公共政策是社会利益的再分配，自然会触动大面积社会成员的利益，引起复杂的利益冲突。这里包括政策制定者与政策执行者之间的利益冲突、政策执行者之间的利益冲突、执行者与适用者之间的利益冲突。不同的利益主体追求自身的预期收益，同时保护各自的既得利益，使得政策在执行中利益冲突严重。在政策执行中出现的象征执行、替代执行、附加执行、选择执行等现象，从政策执行过程的角度来分析，政策制定者与政策执行者之间利益的不协调为主因，政策制定者从大局出发，代表整体的利益，在制定政策时可能对地方利益考虑不周，为了大局利益而损
15、害了一些地方利益，而下级执行者为了保护本部门、本机关、本地区的地方利益，抵制、替代、象征、选择执行中央或上级的政策，加剧了制定者与执行者的利益冲突。不同部门的政策执行者之间，根据趋利原则，竞争有利的政策执行权，为本部门谋取私利，相互之间推诿收益少或无收益的政策执行，致使政策系统部分执行，严重影响了政策的完整性，更使得执行者之间的利益冲突凸现。政策执行者由于存在“一身兼二任”的问题，执行者为了保护自己的既得利益，在执行中进行政策贪污，不传达、不执行有利于民众的政策，损害群众的利益，造成目标群体对政府的不信任，致使执行者与适用者利益冲突严重。3 提高政策执行质量的对策3.1 完善政策执行机构，强化
16、信息沟通执行机构是政策顺利进行，目标全面实现的保障。对执行机构的完善至关重要。首先，政策执行机构要完整统一，要统一指挥，统一领导，以防因政出多门、多头领导而造成的执行机构功能紊乱；职能机构设置要完整配套，功能齐全；执行机构内要权责明确；建立必要的组织、协调、沟通及控制机制。其次，突出信息机构，强化信息沟通。我们要保证其信息交流内外畅通：建立信息沟通机制，除国家规定的机密信息外，加强内外的信息沟通，完善上下、平行之间的多方面、多层次的信息流通网络；政府内部要定期发布政策信息，通过大众媒体解释、说明政策内容，提高政策透明度，在公众完全认知的前提下，提高政策支持度；建立专门的信息反馈渠道，公众通过社
17、会舆论等方式反馈政策执行信息，对政策执行进行监督，防止政策执行人员在执行过程中与原政策精神相背离，或损害公众利益，使信息反馈经常化、制度化，确保信息沟通的广度、深度和真实度。执行机构要认真对待反馈信息，根据反馈信息调整政策执行手段、政策进度，以适应公众的要求或心理。加紧先进设施建设，推动政府上网工程的进程。政府财政给予地方补贴，拨专项基金普及基层网络铺设，使政府业务电脑化、网络化，交流便捷，信息流动速度加快。3.2 加速执行监督机构的完善监督的作用在执行过程中是至关重要的，监督机构的完善可以有效的防治政策执行中出现的各种问题。对于监督机构，我们应该做到：强化政策执行的监督意识，通过广泛的大众宣
18、传，使得执行人员、公众充分认识到政策执行中监督的必要性和重要性。建立专门的监督机构，保持其独立性。政策制定者要把监督机构置于自己的直接指导之下，使其不受制于政策执行机构，同时政策制定者要制订规章，合理授权，让监督机构代表政策制定者完全履行监督职责。制定、传递可行的监控标准，增加执行的透明度，使监督者有章可循，有据可依，建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督控制网络。加大对执行主体的监督力度，对执行主体的违法、为违规行为要严惩。进一步加强监督力度，扩充监督主体，除了政府机构内的监督，更要强化党的监督、国家权力机关的监督，还要让社会各界层公民、社会团体、大众传播媒介等社会力量来参与监督
19、。3.3 提高政策执行人员的素质，建立健全责任追究机制在公共政策执行过程中，政策执行者往往会由于自身的态度、素质和能力等原因、消极、被动、抵制执行政策，甚至影响和阻扰公共政策的有效执行。因此，必须加强执行人员的素质教育，提高政策执行人员的政策知识水平和政策执行能力。首先，要严把公务员入口，从根源上提高执行人员素质，建立严格的考试制度，量化的、准确的录用标准，公务人员非经考试考察不得录用。选取的执行人员应该具有合理的知识结构，熟悉政策科学的基本理论和所从事政策领域的专业知识，同时，广泛地了解政治学、社会学、管理学等相关知识。其次，完善公务员培训制度，定期对政策执行人员进行思想、业务的更新、补充。
20、一方面要强化执行人员的政治素质，举办政治培训班，组织进行中央精神学习，提高思想素质，强化职业道德，增强全局观念，提高自律精神，把国家利益放在首位，自觉抵制不良倾向。另一方面，要加强执行人员的业务素质教育，确保执行人员具备基本的创造性思维能力、语言表达能力、人际交往能力、社会活动能力以及组织管理能力，能综合的分析问题，全面的认知政策，把握政策实质；培训机制要与一定的激励机制相联系，比如培训与晋升、工资相挂钩，鼓励执行人员积极学习专业知识，专业技能，提高自身对政策的认知能力，执行能力，管理能力。再次，建立健全责任追究机制，在保证执行人员高素质的同时，对其行为进行有效的监督控制。建立健全的责任追究机
21、制，就是建立一套有效的风险预警机制，使政策失控情况一旦发生后，就能够得到及时的处理和解决。3.4 加大宣传力度，提高政策执行支持度国家除了必须保密的政策外，其他各项政策都应向公众做好宣传、解释工作，并要公开政策具体规定、界限，公开办事程序、办事机构和办事人员等，以鼓励全社会对政策执行活动实施公开监督。加大宣传力度，有助于公众对政策的准确认知，提高政策执行支持度，提高其对所推行政策的认同和接受程度，为政策的顺利执行奠定良好的社会心理环境，并增强民主意识，广大民众自觉积极参与政策执行，监督政策执行。3.4.1 制定严明的规章制度保障政策宣传的进行政策宣传按照国家规定的途径进行，结合当地情况，运用适
22、当的宣传手段。对政策宣传不力的地方政府给予批评教育，尤其对在宣传过程中贪污政策的行为给予严厉惩罚。3.4.2 政策宣传要内外一致，保证信息完整政策宣传分内外两层面，对组织内部可以通过党政组织系统层层向下传达、举办政策培训班、召开宣传会议、领导电视讲话等方式宣传政策精神，解释政策内容，使组织内部成员在思想上作好准备，自身规范行为，认同政策；对社会公众可以利用报纸、杂志、广播、电视等大众传播媒介解释政策，推广试点经验，使公众全面理解政策，调整观念以顺从政策目标。但内外的宣传内容必须保持一致，对组织内部的宣传要求透明化，会议报告、学习总结等要对外公布，不得保留、隐藏政策信息；政策的外部宣传要全面、准
23、确，运用通俗的语言方便公众学习、认知，避免政策执行者有选择的执行政策，贪污政策效益。同时，加强政府与公众的联系，建立相互的交流平台，传达与反馈相统一，相结合，保证信息的完整性。3.4.3 根据政策效益调整宣传手法当政策能够符合和满足人民的利益时，政策宣传的目的在于加深人们对政策的理解和认同，应该采取鼓励、动员的手法，促使人们努力去实施政策；当政策总体上符合人们的根本利益和长远利益时，政策宣传要采用说服、教育的手法，激励人们从大局和长远利益出发，正确对待和适应社会利益关系的调整和社会观念的新变化。3.4.4 根据公众对政策的认知程度差异，宣传时要注重针对性在政策的宣传中，公众由于自身的或环境的原
24、因，对政策的认知程度存在差异，如果对所有对象推行相同强度、相同方式的宣传，差异只会扩大，宣传则部分失效。在宣传中，当部分公众对政策的认知程度很高，宣传时根据政策内容进行普遍的解释即可，而对认知程度低的那部分公众，在普遍宣传的基础上，要对他们进行有针对性的、专门的、更详细的解释，普遍提高公众的认知度，缩减公众的认知差异，扩大宣传效果。公共政策是政府输出的主要产品，政府正是通过政策来实现其对社会的公共事务管理，但政策从制定到目标的实现，还必须经过一个复杂的政策执行过程。在执行过程中由于多方面的原因，使得政策执行出现了种种问题，严重危害了政策的权威性、完整性，影响了我国政策执行的效益，损害了国家的尊
25、严，人民的利益，不利于社会主义国家的建设，不利于小康社会的全面实现。故而研究政策执行问题，提出解决对策，从组织机构，人员，资源到利益互动等方面的改进与完善，使得权威资源、财力和物力资源、人力资源、信息资源等各类资源得到全面合理的利用，使得执行过程畅通无阻，并为以后公共政策的执行提供必要的准备与可行的手段，保证政策社会效益的全面实现，促进我国现代化建设的进程，从而提高公众对国家的认同度，增强国家荣誉感。参考文献:1 张金马.公共政策分析:概念过程方法.北京:人民出版社,2004年3月.3832 霍海燕.当前我国政策执行中的问题与对策.理论探讨,2004,119(4):8735 张国庆.公共政策分
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