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1、管理学资料精华 二二三年三月海关行政处罚文书邮寄送达问题探讨黄埔海关 郑图康一、 海关行政处罚文书送达的法理基础和意义送达，是指司法机关按照法定的一定方式，将法律文书、诉讼文书交付给应当收受文书的当事人和其他诉讼参与人的诉讼行为。我国在送达制度上实行的是严格的“职权主义”。仅仅将送达局限于司法程序，也就是送达行为的主体只能是人民法院，送达的方式只能依照法律规定的方式实行。我们当前普遍应用于准司法程序、行政程序的送达，是由司法程序演化来的，实际上是与司法送达程序紧密相连的。在我国目前法律体系中，涉及行政处罚文书送达的有关规定，基本上是按照民事诉讼法的模式运行的。海关行政处罚实施条例第五十五条规定
2、“行政处罚决定书应当依照有关法律规定送达当事人”。这其中的“法律规定”，就是行政处罚法的规定，深层次讲也即民事诉讼法的规定。行政处罚法第四十条规定：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。民事诉讼法第七十八条到第八十四条则规定了直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达等六种送达方式，民事诉讼法第二百四十七条还规定了涉外送达的七种送达方式。因此，海关行政处罚法律文书应当依照上述方式和次序予以送达。送达是法律程序中非常重要的一个环节，无论是刑事、民事，还是行政法律文书的送达，都关系到被送达
3、的法律文书是否生效的问题，关系到当事人是否能够继续主张其权利的问题，关系到下一个法律程序从何时开始的问题，应引起我们足够的重视。当前在海关执法实践中存在一种错误的观念，认为作出了行政处罚决定书，行政处罚程序完成了，送达只是执行程序的方式。由此常常出现执法程序上的缺陷，例如行政处罚案卷中没有送达回证，或者送达回证还没回来就启动了执行程序，或者送达回证的签收日期距离行政处罚决定作出的日期很长等情况，造成执法中的被动。二、 海关送达工作的困境关于执行中华人民共和国海关法行政处罚实施细则送达法律文书问题的批复（署法19961005）中规定：“向海关行政处罚当事人（以及行政复议申请人或其它需由海关向其送
4、达法律文书的人）送达法律文书，可以直接送交当事人签收（当事人距离海关较近，或有直接送交当事人条件的，应当先采取直接送交方式），也可以邮寄送达；对“地址不详、下落不明”的，应视为“无法送达”，不再无益地邮寄送达，径予公告送达.”我关地处珠江口，比邻港澳地区，海上小额油品案件和旅检渠道行邮物品案件等案件占了我关所查处案件相当大的比例。2004年，我关缉私局查获行政违法案件五千七百多宗。其中，海上小额油品案件及个人行邮物品案件多达五百宗。对于每一宗案件，我们都必须严格按照规定的方式和程序对当事人送达行政处罚文书。如此庞大数量的案件审结后的送达工作必然是繁重而复杂的。实践中，对于当事人为本关区企业及常
5、与我关发生联系的外地进出口企业的案件，我们主要采取上门送达或通知当事人到我关签收的方式直接送达行政处罚法律文书，基本能够顺利完成送达任务。对于外关区的当事人，尤其是个人当事人，常常出现多次通知却仍拒不前来签收或通知不到当事人的情况，这给送达工作带来了困难。其中尤以数量庞大的海上油品案件和个人行邮物品案件法律文书的送达长期困扰我们的工作。海上小额油品案的当事人为自然人，而且主要是户籍为外地的渔民或船员，长期出海作业，电话号码常常变更或海上无信号，无法找到其本人，更不用说前往其住所直接送达了。旅检渠道的行邮案件当事人则主要是过境旅客，相当一部分还是境外人士，往往在案发现场调查问话完毕离开后就一去不
6、返，完全失去了联系。对此类当事人能直接送达行政处罚法律文书的几乎没有。在因路途遥远和住所不确定而无法前往直接送达的情况下，留置送达的前提也就不存在了，转交送达方式因主体是部队和狱政部门而极少采用，公告方式送达则是必须在其他各种方式都无法送达的情况下方可采用。委托送达似乎是个可行的办法，可是内陆省份一般只在大城市有海关机构的存在，往往也无法派出专人前往偏远地区迳行送达，导致许多案件到最后还是被退回来，要采取其他方式尝试再行送达，由此造成送达效率十分低下，不但费时费力，还影响了案件的执行，往往一两年都未能结案。因此，在无法直接送达的情况下，自然人为当事人的案件的行政处罚法律文书以邮寄方式送达就成为
7、一种必然的选择。三、 解决困境的有效途径邮寄送达邮寄送达是目前最行之有效的送达方式之一，也因其送达过程中诸要素的条件的多样性而成为最复杂的一种送达方式。1. 邮寄送达的方式海关总署关于执行第二十七条有关问题的通知（署法19911089号、以下简称通知）第三项规定“海关邮寄送达处罚通知书应以挂号信函方式向邮局交寄。”实践中，海关行政处罚法律文书邮寄送达的方式主要有三种：特快专递、单挂号信函（普通挂号）和双挂号回执信函。而双挂号回执信函目前仅在国内部分地区的邮政系统中实行，其与单挂号信函的唯一区别在于多了一张邮资已付的国内邮政回执随附在信函表面。行政处罚法律文书通过特快专递和单挂号信函寄达当事人或
8、代收人后，当事人或代收人往往出于抗拒的心理，不会在法律文书送达回证上签收寄回给作出处罚决定的行政机关。而收件人在邮件回执上的签收记录，是由邮政部门留存保管的，邮政部门没有义务复印一份给回作出处罚决定的行政机关。所以，每一份行政处罚法律文书寄出后，当事人是否收到、何时收到法律文书仍无法确定，还必须在特定时间内前往邮政部门查询复印该特快专递或单挂号信函的签收记录，此两种邮寄送达方式虽然解决了部分行政处罚法律文书无法送达的问题，但效率问题仍然无法解决。当前最有效的邮寄送达行政处罚法律文书方式无疑是双挂号回执信函邮寄方式。收件人签收信函时要在随附信函表面的国内邮政回执上签名或盖章，然后此回执由邮政部门
9、收回作为有效的签收证明寄回原寄件人-作出行政处罚决定文书的行政执法机关。这样，双挂号回执邮寄方式就起到了高效的送达效果。未实行双挂号回执信函邮寄制度的地区，行政执法机关一方面要积极与当地邮政系统沟通联系，争取实行双挂号制度；另一方面要在实行之前，仍然采取在邮寄法律文书时附随送达回证，尽量要求当事人签收后再寄回海关。2.邮寄送达的有效性（1）送达的主体的有效性民事诉讼法规定，诉讼文书的送达主体是人民法院。同理，行政处罚决定的行政机关作为送达主体是毋庸置疑的。然而，通过邮政部门以邮寄方式送达就产生了一个疑问邮寄方式送达诉讼文书是否违反民事诉讼法关于法院才是送达主体的规定？毫无疑问，按照我国法律，送
10、达是法院的职责，但法院利用邮政部门的专业性服务去完成这一职责并无与法相悖之处，惟一需要考虑的只是收件人所在地的法律是否允许以邮寄方式送达诉讼文书（境外送达中，部分国家和地区不承认邮寄送达方式的有效性）。作为大陆法系的德国对有此明确规定，德意志联邦共和国民事诉讼法第175条中规定“交付邮局即视为送达而发生效力，即使因投寄不到而退回，仍然有效。”我国台湾地区的民事诉讼法第124条中也规定，“送达，由法院书记官交执达员或邮政机关行之。由邮政机关行送达者，以邮差为送达人。”中华人民共和国海关总署关于海关法律文书是否可以通过从事国际快递业务的企业邮寄送达的批复（署法19960961）规定：“海关在向有关
11、当事人寄送相关法律文书时，除通过邮政企业及其委托的从事邮递业务的单位邮递外，也可以通过国际快递途径邮寄。”由此可见，通过邮政系统邮寄送达行政处罚法律文书是符合规定和有效的。（2）签收主体的有效性民事诉讼法第七十八条规定：送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。在直接送达中，受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收：同住成年家属，应该理解为他的夫（妻）、父母、子女（成年）、兄弟姐妹或其他亲属等。但无论其成年家属是谁，必须是与其共同居住的，否则，即使
12、是其父母、子女也不能代其接收法律文书。签收人签收时，要签名盖章并注明与被送达人之间的关系，附身份证件的复印件等。在邮寄方式送达情况下，行政处罚法律文书信函的签收人的条件是否需如直接送达一样严格？这是个令人头疼的问题。普通信件的邮寄，邮局只需要将信件交给被送达人所在工作单位、基层组织或其他代收人，由这些部门或代收人签收后再转交当事人，实践中不需要签收人标注身份关系和附身份证件复印件等。当以邮寄方式送达行政处罚法律文书时，即使你已嘱咐寄出地邮政部门提高行政处罚法律文书信函的签收主体的身份条件，被送达人所在地邮政部门也并不会因此而改变邮递惯例而严格要求签收人在签收回执上标注身份关系和附身份证件复印件
13、等。由此带来了签收主体是否适格的问题。在实践中，包括人民法院各种刑事、民事诉讼文书在内的邮寄送达都同样存在这个问题。所以，目前认可的有效的送达惯例对法律文书邮寄送达的签收主体要求并不如直接送达方式那般严格，只要邮政部门妥投了信函，回执上有签收人的签名或盖章，就视为已有效送达。（3）送达回证形式的有效性民事诉讼法第七十七条规定：送达诉讼文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。送达回证应该是记载当事人收到法律文书的凭证，包括邮寄的回执、说明公告情况的记录等，而不仅仅局限于法院或行政执法机关制作的格式回证。送达回证是重要的法律文
14、书，其内容要素是受送达人的签名盖章和落款日期。何种形式的送达回证为有效送达的证明呢？具备受送达人的签名和盖章并有准确的落款日期的格式回证当然有效。具备受送达人的签名盖章的双挂号回执信函国内邮政回执，即使没有签收人的落款日期，只要能通过邮戳确定最后的日期或返邮日期的，应是有效的送达回证。对那种送达回证虽然没有签收但邮件在合理期间亦没有被退回的情形，只要有邮局的已经妥投的证明或邮政部门提供的签收人在邮件回执上的签收记录复印件，也应当视为有效送达的回证。至于在某些案件审理规程中出现过的“自决定书邮寄之日起十五日未退回的，视为已送达，挂号回执为送达凭证”等规定，于法无据，不能作为有效的送达回证。3.
15、送达时间的确定送达日期是送达回证中非常重要的一个内容要素。这个日期关系到所送达法律文书是否生效的问题，关系到下一个法律程序的从何时起始，是当事人权利丧失与否的分界岭。民事诉讼法规定：“送达诉讼文书必须有送达回证，受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。”同时还规定：“直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。”如果随附的格式送达回证能够寄回且有明确的落款日期，那么是以格式送达回证上签收日期还是以邮件回执上的收件日期为送达日期呢？从法律条文和逻辑关系上看，应该以邮件回执上注
16、明的收件日期为送达日期；如果不能确定邮件回执上的收件日期，则应以格式送达回证上的签收日期为准。如果邮件回执或格式送达回证上无落款日期或无法确定日期的，则应以邮件回执或格式送达回证上的（双挂号回执）返邮日期或最后的邮戳日期为送达日期。如果没有邮件回执或送达回证的，但通过邮政部门查询或其他方式确定文书已经送达的，以查询到书面资料上确定的时间为送达日期。对于涉外邮寄送达的送达日期确定则比较特殊，如果送达回证及邮局回执均没有退回，自邮寄之日起六个月，即使通过邮政部门查询或其他方式确定法律文书已经送达，根据海牙送达公约的规定，也必须等这六个月的期间届满，送达才算生效，即以自邮寄之日起六个月届满之日为送达
17、日期。四、 邮寄送达方式的不足与完善在海关办案过程中，许多当事人在所留地址及身份证件虚假或变更了住所地址而未及时通知办案部门，或者发生企业倒闭、法人资格消亡等事件。这种情况下，邮寄方式送达则往往徒劳无功。经过长时间的等待，信函被退回或虽未退回但确定未能送达之后，方能进入长达数月的公告送达程序，带来工作效率低下的局面，耗费大量人力物力。2005年1月1日，最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定（法释200413号文，以下简称若干规定）正式实施，这是人民法院针对“送达难”这一长期困扰审判工作的问题而作出的重大规定。它详细规定了民事诉讼过程中各种情况下的法律文书送达程序和法律效
18、力。尤以第十一条规定为重大突破，该条参照采纳德国民诉法第175条的规则，规定在以法院专递方式邮寄送达的前提下，因受送达人自己提供或者确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知人民法院、受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日。该若干规定以法院专递邮寄方式解决了法院在民事诉讼过程中常常遇到的当事人下落不明或地址变更及不准确等而导致送达难的问题。上述规定适用的案件类型与海关查获的以自然人为当事人的海上小额油品案件和个人行邮物品等案件非常相类似，如果上述两类案件的行政处罚法律文书能够参照适用该若干规定第十一条，以
19、专递邮寄方式送达，则会简化送达的程序，极大提高送达效率。但是，该若干规定有其特殊的地方，即法院专递邮寄方式是最高院与邮政部门协定的一种特殊送达程序，而我们海关部门目前与邮政部门没有相类似的协定。建议上级部门能够与邮政部门签定相类似的协定，早日解决送达难的问题。另外，民事诉讼法提供的几种送达方法，已经不能完全满足实践的需要，特别是无法实现高效率的送达。从公正与效率的时代主题出发，为全局性解决送达难的问题，应该适当修改法律法规的相关规定，完善送达制度，增加一些简便高效的送达方法。面对当今科技高度发达的社会，我们应该尝试运用先进的技术为我们的涉外送达工作服务。考虑到电子商务的发展和互联网技术的成熟，
20、我们可以考虑以传真方式、发送电子邮件方式、在专业网站上发布公告的方式作为民事诉讼法规定的送达方式的补充。在美国拉斯维加斯一酒店诉哥斯达黎加一网络公司商标侵权案中，由于被告没有通常的通信联络地址，原告律师使用了电子邮件向被告送达法庭令状。美国第九巡回法庭史无前例地确认了这一送达行为的合法性，并称：“当法庭面临国际电子商务中的不法之徒与法庭玩弄捉迷藏的游戏时，使用电邮可能是传达令状的唯一方法。我们承认我们涉足了新的领域。”由此可见，运用电子通讯方式作为民事诉讼送达手段，已为司法实践所承认。但是考虑到以上几种电子送达方式不易固定于纸张，可以由其他中介机构，如公证机关对送达行为作出公证证明送达情况。综上，完善送达制度应该在“合法”与“改革”两方面找到平衡点。在法律规范允许的范围内，积极尝试高效的送达手段，使送达制度既能够充分保障当事人的诉讼权利，又能保证法律程序顺利进行，才是送达制度的改革目的所在。（责任编辑：高建明）
