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1、关于涉农惠民领域职务犯罪的调查与思考关于涉农惠民领域职务犯罪的调查与思考 九台市*法制办公室 赵志刚 “三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。随着国家对农业工作的高度重视，各项支农惠农政策的出台，国家对三农的财政投入越来越多，在支持农业增产增收、改善农民生活、推动农村经济社会发展等方面发挥了重要作用。随之而来，涉农惠民领域职务犯罪案件也呈现了高发态势,且涉案金额明显增大，这不仅造成了国家投入的涉农资产的大量损失,也严重阻碍了新农村建设的进程,而且成为影响农村经济发展和社会和谐稳定的一个重要因素，其带来的社会影响极其恶劣，应当引起我
2、们的高度重视。 一、当前涉农惠民领域职务犯罪现状 涉农职务犯罪发案率高。民生工程项目多、资金流量大且有不少民生工程项目属村民自建项目，无须进行招标等流程，如一事一议财政奖补项目属于村民自建项目，这些项目的实施缺乏监督，极易滋生腐败。 贪污、挪用专项资金犯罪较为突出。从这几年查办的案件可以发现，涉农职务犯罪针对的对象主要集中在土地征用补偿款、青苗补偿款、退耕还林款、扶贫补助款，以及救灾救济款物等国家拨付的专项资金的犯罪较为突出。 设置账外资金。近年来，一些农村基层组织将部分收入资金放到帐外，并且长期占有农户涉农补贴卡，虚报冒领，违纪违法使用这部分账外资金现象也比较严重，使少数人谋取个人利益或小团
3、体利益有了土壤和条件。 犯罪形式和手段简单直接。涉农职务犯罪手段上主要表现为：一是弄虚作假，套取公款。二是假公济私，虚报冒领。三是隐瞒收入，截留私分等行为。 二、“涉农惠民”领域职务犯罪案件的特点 虚报冒领是套取涉农补贴资金是主要作案手段。以我院查处的某村干部贪污粮食补贴款一案为例，一些村干部利用核定、上报全村粮食补贴面积的职务便利，采取虚报和违规上报的方式以自己或其亲属名义报上去，套取国家粮食补贴款，而相关监管部门对退粮食补贴的发放主要是以农村基层组织上报的亩为准，故监管部门的检查只能流于形式而无法发现事情的真相，同时由于各村委对上报的粮食补贴亩数没有张榜公布，或未在显著位置公布，村民们也就
4、无法进行监督，村干部套取补贴款再占为己有的情况也就很难被发现，因此虚报粮食补贴亩数也就成了许多村干部竞相效仿的伎俩。 作案隐蔽性较强。国家推行“涉农补贴资金专用折”，目的是使涉农补贴资金的发放程序更加透明、高效，然而由于在源头上缺乏监督制约，“补贴专用折”也逐渐被一些村干部当成掩盖其虚报冒领行为的“遮羞布”。 作案次数多、单笔数额小、社会危害大。“次数多、数额小”是指单笔犯罪行为获得的赃款金额往往达不到犯罪的标准，但是通过虚报冒领贪污公款的犯罪分子往往都抱有很大的投机心理，一次得逞后，就会再有第二次、第三次，以致最终使犯罪金额连续增加，严重消减了农民应该领取补贴的数量。 三、“涉农惠民”领域职
5、务犯罪案件发生的主要原因 涉农惠民职务犯罪的原因是复杂多样的，既有主观方面的原因，又有客观方面的因素，既存在教育和预防的盲点，又有监督和管理方面的缺失。 法治意识淡薄、政治觉悟低、文化素质不高。农村基层组织人员普遍存在着法制意识淡薄、政治觉悟低和文化程度低的现象。我们在办案中发现，绝大多数村基层组织人员只有初中文化或小学文化，甚至还有文盲，文化水平普遍偏低。农村基层组织干部文化素质低且忽视学习和教育的情况普遍存在，他们缺乏党性意识、宗旨意识、法律意识。其次，一些村书记、主任本身就是通过不正当手段当选，上任的初衷就不是为群众服务，而是讲面子、有实惠。因此也谈不上政治思想素质的问题，他们工作作风简
6、单粗暴，更感受不到法律的威慑力。再次，大部分村民文化素质低，缺乏民主意识、法制意识，不知道采取民主的方式、运用法律的武器去维护自己的合法权益，不敢与权势去抗争。 财务管理混乱。虽然现在实行了村账镇管，但是乡镇对村账管理的并不全面，具体的账目还是村级组织自己管理，财务管理极其混乱。一是财务账目不健全。有的村级组织几个人同时管理账目，各记各的账，还有的收入不入账甚至进行暗箱操作做假账。二是缺乏严格的分工制约机制，财务上不分会计和出纳，许多情况下甚至是书记、主任自己管账，自签自报。三是白条、假条据过多，条据上虽记有经手人、审批人，但在报账时大多不对条据开支内容进行实质上的审核，因此许多白条是真假难辨
7、。四是村会计频繁更换，但多数情况下却没有进行财务交接，甚至导致账目遗失，以致村级组织的财务状况无法衔接，给村基层组织人员贪污贿赂犯罪提供了掩护。五是农村基层组织财务开支随意性大，吃喝账目过多，各种名义的开支都以加班费、招待费的名义报销，缺乏严格监管。 权力监督制约缺失。权利失去监督导致犯罪是普遍现象，农村基层组织更是如此。目前对农村基层干部监督不力主要有三个方面: 1、纵向监督软弱。从目前的体制来看，监督最有效的形式是上级对下级实施全时空的监督。上级的相关部门等应当经常对镇村进行监督，但实际是上级相关部门由于政务繁忙，人手不足，对镇村的经济来源无法完全掌握，对镇村是否合理的开支无法监督到位，使
8、部分镇村成为被监督的真空地带，在一定程度上助长了镇村干部违法犯罪的侥幸心理。虽然现在实行村级财务镇代理制度，但是乡镇对于村账的具体开支不进行严格的审核把关，只是走形式主义。镇级组织审核村级组织报账时，只对条据进行形式审核，对条据内容的真实性不进行审核，这为村官虚报冒领、重复报账提拱了可乘之机。此外，有的村级组织还以采取私设“小金库”、“账外账”等变通形式来躲避镇级监管。 2、横向监督虚化。有的镇村在领导分工、人事安排、财务管理、土地征用等专项资金管理方面未建立与之相配套的工作制度，导致分工不明、权责不清，多数镇村的主要领导不仅掌握着财权，而且还掌握着人事权，其他班子成员一般是“敢怒不敢言”，起
9、不到相互监督、相互制约的作用。 3、群众监督流于形式。在执行村务、政务、财务公开活动中，有的镇村为了应付上级检查，也设置了“公示墙”、“公示牌”等等。但在执行中存在着该公开的不公开、公开的信息不具体不全面、公开的程序不规范、公开的时间不及时、公开的监督措施不力等问题，这些问题弱化了村务公开的效果，使群众监督流于形式。由于看不到账目，一些村民代表根本就不清楚账务家底，所谓的村民监督小组也就形同虚设。“公示墙”、“明白墙”在农民心里也就变成了“糊涂墙”、“糊涂纸”。对惠农政策宣传不到位，农民群众对涉农各种补贴项目、社会救助项目和社会保障等有关情况知晓率低，信息不对等导致群众监督不能。 对涉农资金管
10、理薄弱。对涉农资金分配末端的资金使用情况的管理比较薄弱。从调研情况看，县以上单位中，业务职能部门和资金分配部门分两条线管理，管业务的不管钱，管钱的不管业务，且涉农资金多由省财政直接划拨到县财政，没有中间环节，堵塞了县以上单位人员非法贪占涉农资金的途径。而在涉农资金分配末端，却缺乏必要的领用分配程序及监督程序，村集体或村干部领到钱后，如何分配，缺乏有效监督，农民利益容易受到侵害。尤其是对短期性、临时性项目资金的管理比较薄弱。长期性、固定性项目资金如粮食综合补贴、良种补贴等，由于属于经常性补贴，农户对补贴标准及发放政策比较了解，且一般直接发到储蓄折或卡里，这部分资金的安全性比较高，出问题比较少;而
11、其它一些临时性、短期性项目资金如土地有偿使用费、扶贫款、抗旱救济款等，尽管也制定了一些资金使用管理规定，但由于不公示、透明度较差，给付环节简化，缺乏必要的领用监督程序，往往容易成为不法分子非法获利的目标。 四、查办涉农惠民职务犯罪应坚持的原则 坚持走群众路线。走群众路线是查办涉农职务犯罪工作的有效途径。涉农职务犯罪就发生在农村以及各基层涉农单位和部门，窝案、串案多，隐蔽性强，从各涉农单位或项目资金使用的账面上很难直接发现案件线索，要达到揭露和证实犯罪的目的，就必须依靠广大人民群众的参与，只有坚持查办工作的群众路线，才能达到“办一案、查一窝、挖一串”的效果。坚持查办涉农职务犯罪的群众路线要求检察
12、机关办案人员要深入到农村中去，依托现有平台，深入基层，贴近群众，加强政策宣传和举报宣传，搜集职务犯罪线索，拓宽案件来源渠道。对人民群众署名举报的案件线索，要按照规定及时反馈办理情况和处理结果，要取信于民，赢得群众对办案工作的支持。 坚持严格执法。只有严格执法，才能震慑犯罪，使之不敢轻易伸手捞取不义之财，对暴露出来的问题要一查到底，决不心慈手软，姑息迁就。检察机关要认真落实高检院工作方案部署，紧紧围绕高检院反贪总局确立的涉农领域八个方面的重点查办领域、部位和环节，紧密结合本地实际，突出办案重点，把查办涉农职务犯罪摆在更加重要的位置。对于群众联名举报、长期举报甚至引起群体上访的案件，党委*、上级领
13、导、人大代表、政协委员关注的案件以及造成严重后果、社会反映强烈的案件，要作为重中之重，不论涉及到哪个部门，涉及到什么人，都要一查到底，依法严肃追究;即使涉案金额不大，也应依法严肃查处。 坚持宽严相济。在查处涉农惠民职务犯罪时要贯彻宽严相济的刑事政策，对犯罪金额大、情节恶劣、危害严重，以及群众联名举报、引发集体上访、社会反映强烈的案件，要坚决依法从严查处;对犯罪金额较小、情节轻微、真诚悔改，或者主动投案自首、检举立功的，要兑现宽大政策，依法从轻、减轻或者免予追究刑事责任。对于涉案人员众多的案件，要坚持惩治少数、教育挽救多数，从有利于社会和谐稳定出发，把握好法律政策尺度，尽可能缩小打击面。对于小案
14、要严把立案，慎重采取羁押性强制措施。要准确区分罪与非罪的界限，慎重对待法律政策界限不清的案件，注意听取有关主管部门的意见，不轻易作犯罪处理。 坚持矛盾化解。在办案中要努力做好群众工作，积极化解社会矛盾，对于群众不理解的问题要耐心细致地做好解释工作，及时进行疏导，平息纠纷，最大限度地增加农村和谐因素。对涉农案件做到“一案一总结，一案一回访”，跟踪监督涉农职务犯罪中被侵吞款物的返还工作，确保农民及时足额拿到返还款物，切实维护群众合法权益。 五、预防涉农惠民领域职务犯罪的对策 再好的制度不落实都等于零，在制定制度的同时，要认真抓好监督，强化村干部的自律意识，尽量缩小职务犯罪的空间。要立足涉农惠民领域
15、职务犯罪的成因，从内因入手，加强教育，从外因防范，加强管理，从源头上预防和遏制职务犯罪。要充分运用检察职能开展预防职务犯罪工作，把预防工作贯穿于为社会主义新农村建设服务的整个过程。 以案释法强化警示教育，不断提高涉农干部自律意识和法制观念。一是强化对涉农干部的思想政治和党性教育，牢固树立理想信念和党性宗旨观念，提高自我约束和防范能力，使他们真正成为具有一定政治、业务、法律素质的新农村脱贫致富奔小康带头人；二是加强涉农干部法制教育的力度。通过开展针对性教育，提高涉农干部行政管理过程中法制要素的含量，使农村基层组织的建设逐步走上法制化、规范化的道路，逐步减少涉农干部在公务活动中的主观随意性。 加大
16、涉农补贴的公示力度，从源头上预防腐败行为的发生。我国村民委员会组织法明确规定:“涉及财务的事项至少要每3个月公布一次，接受村民的监督。”财务收支情况应当逐项逐笔公布;集体财务往来较多的村，财务收支情况应当公布;对涉及村民切身利益的重大事项，应当及时公布。同时，该项工作也是涉农补贴发放的源头，最容易出现虚报、瞒报的情况，应当依法公开，接受村民监督。公示期间，对村民们的各种质疑，村干部要耐心、及时地解释和答复，绝不能不公布或以“公告栏”太小等理由公布些无关痛痒的内容，敷衍了事。 乡镇财政所要加强监督，与村民建立长效监督机制。第一，乡镇财政所就涉农补贴工作应当和村民建立信息直通机制，打破常规工作中信
17、息传递按照财政所村委会村民的规则，涉及补贴亩数的核定、公示等工作，乡镇财政所要和村民直接交流、互动，避免因信息不对称出现问题。如乡镇财政所就核定的补贴亩数张榜公示时，要及时通知各村小组组长或村民代表到场查阅，并设置“公示异议簿”，详细记录村民代表提出的异议，尽快答复或展开调查，同时将调查结果反馈给异议者。第二，乡镇*要加强涉农补贴的政策宣传。在统计补贴上报数据之前，要将当年涉农补贴的政策以发放“知情书”、惠农政策手册或对村民代表集中培训等形式，直接传达给广大村民，真正让惠农政策深入人心，增强广大农民群众对惠农政策的知情度、支持度和参与度，依法维护自身权益。第三，各乡镇*应把补贴政策宣传和信息直通机制作为专项工作对待，列入年终政绩考评，形成长效监督机制。 加大打击力度，以打击促预防。严厉打击职务犯罪活动是预防职务犯罪的重要手段。检察机关必须集中查办一批在退耕还林、农业补贴、征地拆迁、扶贫开发、救灾救济等工作中职务犯罪案件。对人民反映强烈、手段恶劣、情节严重的职务犯罪案件，要坚决从严查处，震慑和打击涉农惠民领域职务犯罪，以打促防，做到办理一案、教育一片、安定一方。
