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1、华能国际电力股份公司内部控制体系建设第三章华能国际内部控制体系建设实践3. 1华能国际基本情况概述华能国际电力股份有限公司是我国最大的上市发电公司之一，为我国的经济社会发展作出了巨大贡献。截至2010年6月，公司拥有权益的发电装机容量51032.5兆瓦，可控发电装机容量54499兆瓦，电厂广泛分布于中国十八个省、市和自治区。华能国际于1994年在美国纽约证券交易所上市，1999年在香港联合证券交易所上市，2001年在中国上海证券交易所上市，在新加坡全资拥有一家营运电力公司。华能国际的主要业务是采用现代化的技术和设备，利用国内外资金，在全国范围内开发、建设和运营大型发电厂。作为发电企业，公司成立
2、以来，坚持技术创新、体制创新、管理创新，在电力技术进步、电厂建设和管理方式等方面创造了多项国内行业第一和里程碑工程。公司在中国首次引进了 60万千瓦超临界发电机组；华能大连电厂是国内第一家获得一流火力发电厂称号的电厂；华能玉环电厂一号机组是国内首台投运的单机容量100万千瓦的超超临界燃煤机组；华能玉环电厂是国内首座投入商业运行的国产百万千瓦等级超超临界火力发电厂；华能金陵电厂建成了国内首台数字化百万千瓦超超临界燃煤机组；华能海门电厂一号机组是世界上首台使用海水脱硫百万千瓦机组；公司是国内第一个实现在纽约、香港、上海三地上市的发电公司；公司全员劳动生产率在国内电力行业保持先进水平。华能国际还参股
3、了华能石岛湾核电公司、海南核电有限公司，标志着公司进入核电领域；同时，公司积极推进产业协同，加大煤炭、港口、航运的投资力度，煤炭自供能力、港口储运中转能力及海上运输能力进一步提高，电煤港运产业协同基本形成。华能国际于2003年2月正式启动内部控制项目，2006年度的中期董事会上，华电国际批准了公司全面启动内部监控工作的提议，是我国最早进行企业内部控制体系建设探索的公司之一。作为在美国上市的大型中央企业，华能国际的内部控制体系以COSO框架为主要参考文件，制定出分四个阶段进行内部控制体系建设的路线方针，全面推进该项工作。这四个阶段分别是：董事会授权、有效性自我评估、处理检讨和信息披露阶段。项目实
4、施中，华能国际开创性地设计了内部控制手册；建立了内部控制组织体系；加强了公司和电厂两个层面的内部控制工作体系；完善并促进了管理制度建设，建立了符合公司管理特点的内部控制流程体系。作为内控体系结晶的内部控制手册，成为公司内部管理的法典；严格执行内部控制手册的各项规定，实现了通过机制来管理公司、传达管理者的管理思想，通过机制规避各种风险及保证公司的持续、稳定、健康发展。经过四个阶段的努力，华能国际于2007年4月通过了普华永道会计师事务所有限公司（简称普华）遵照极为严格的美国萨班斯法案所进行的内控审计，成为我国率先通过美国萨班斯法案404条款的在美上市的中央控股公司。公司在管理上的不断探索与创新，
5、为公司的长远、健康发展提供了有效的保障，也使得其在同行业中具备了充分的核心竞争力。3. 2华能国际内控体系建设的背景、目标和指导思想3.2.1内部控制体系建设的背景华能国际于1994年在美国纽约证券交易所上市，1999年在香港联合证券交易所上市，2001年在中国上海证券交易所上市。在参与世界范围内的竞争时，公司对企业内部控制应该有相当的重视，而在美上市的背景也意味着公司的管理必须与国际接轨。2001年财政部发布了内部会计控制规范基本规范(试行)（2001)，我国企业内部控制有了最基本的操作规范。在世界范围内，对企.业内部控制的重视也到了前所未有的高度，尤其是发达国家，都颁布实施了相应的规范，诸
6、多公司都以内部控制规范的要求，结合公司实际，推行各自的控制规范。参与国际竞争的需要和相关制度的基本确立，为华能国际推行内部控制体系建设提供了动力和相应的规范。2003年，华能国际开始推行企业内部控制体系建设，并于2006年经董事会批准在全公司范围内推行企业内部控制，以实现与国际操作规范的全面接轨，提高企业的竞争力。3.2.2内控体系建设的目标内部控制是由企业治理层、管理层及其员工共同实施的、旨在实现控制目标，提高经营效率和效果，保证信息报告质量，使得企业经营管理合法合规，最终目标是为企业实现发展战略提供保障。其中，促进企业提高经营效率和效果的目标，要求企业结合自身所处的经营、行业和经济环境，通
7、过健全有效的内部控制，不断提高企业营运活动的赢利能力和管理效率；促进企业提高信息报告质量的目标，是指内部控制体系要为企业管理层提供适合其既定目的的准确而完整的信息，以支持管理层的决策和对营运活动及业绩进行监控；促进企业经营管理合法合规的目标，是将发展置于国家法律法规允许的框架之下，对于上市企业而言是要合乎上市地对于公司的相关规定，使得企业在守法的基础上实现自身的发展。因此，华能国际内部控制体系建设的短期目标是取得外部审计师对公司的内部控制出具的无保留意见审计报告，以达到上市地的相关规范；长期目标是通过内控工作的全面改进，不断提高公司的发展能力、竞争能力和抗风险能力，实现公司的战略目标。3.2.
8、3内控体系建设的指导思想改革开放以前，我国企业的经营按计划的资源配置方式进行，企业自身的经营状况并不影响社会对其的亲附程度。确立社会主义市场经济体制后，企业自身的经营决定了其在市场中的地位，因而企业的管理被提到了前所未有的高度。企业内部控制的理念正是在这个时候逐步得到社会的接受，并改善着公司的经营管理。而我国特殊的国情决定了我们不能全然照搬国外关于企业内部控制的理念与做法，必须加以改造，以适应我们对于企业管理的需求。改革创新，与时俱进，公司内控体系建设要以科学发展观为指引，将企业的发展与社会发展结合在一起，把握内控工作的规律和发展方向，强化领导，加大宣传，优化机制，明确职责，保证效果，将内控工
9、作融入公司日常经营管理之中，为实现公司的战略目标提供基础保障。3. 3华能国际内控体系建设内容3.3.1内部控制体系建设标准尽管财政部等相关部门颁发了一些规范性文件，但目前我国尚未建立权威性很高的内部控制标准体系，国际上最权威的内部控制理论是COSO报告提出的内部控制整体框架，它也是美国上市公司会计监管委员会（PCAOB)推荐上市公司使用的内部控制框架体系。COSO报告认为，企业的内部控制由控制环境、风险评估、控制活动、信息和交流、监控五个部分组成。控制环境包括组织人员的诚实与忠诚、伦理价值和工作能力；管理层哲学和经营模式；管理层分配权限和责任、组织与发展员工的方式；董事会提供的战略方向。控制
10、环境影响员工的管理意识，在企业的经营中会带来积极或消极的影响，是其他部分的基础。风险评估是指要确认和分析实现目标过程中的相关风险，它是形成管理何种风险的主要依据。企业的经营风险会随经济、行业、监管和经营条件而不断变化，因此，企业必需建立一套机制来辨认和处理相应的风险。控制活动是帮助执行管理指令的政策和程序，作为一项管理职能，控制在管理的各个层面都有体现，贯穿于整个组织，包括各种活动如批准、授权、证实、调整、经营绩效评价、资产保护和职责分离等，程序的规范是对结果可靠的重要保证。信息和交流是指，所有人员都要理解自己在控制系统中所处的位置以及相互的关系；必须认真对待控制赋予自己的责任，同时也必须同外
11、部团体如客户、供货商、监管机构和股东进行有效的沟通；了解各种对于当前工作具有指导意义的信息。控制是体现在企业的经营过程中，必须通过对正常的管理和控制活动以及员工执行职责过程中的活动进行监控，从而可以对评价系统运作的质量做出评价。不同评价的范围和步骤取决于风险的评估和执行中监控程序的有效性，及时反馈的信息对于内部控制的缺陷的改进有着重要影响，因此对于在控制过程中发现的问题要及时向上级报告，对于重大的问题必须报告到管理层高层和董事会。COSO报告在内部控制结构的基础上，首次把风险评估和信息与沟通引入到内部控制的要素中，与以往的内部控制理论相比，更强调对企业进行动态控制，并突出强调了控制环境的重要性
12、，该框架以经营效果和效率、财务报告的可靠性、对适用法律法规的遵循为目标。华能国际的内部控制体系正是以COSO框架为基础建立起来的。3.3.2华能国际内部控制体系的主要内容华能国际在吸收了 COSO的理论精髓和借鉴国外优秀企业的成功经验的基础上，结合华能国际的实际情况，构建了华能国际企业内部控制体系。华能国际的企业内控体系，立足企业实务，分为设计、执行和保障三个子系统，其中设计系统主要指内部控制手册和内部控制测评手册两部规范性文件的设计；执行系统主要包括有效执行关键控制点、实时测评关键控制点、实时整改控制缺陷、实时监督控制质量和全过程文档管理五个部分；保障系统则主要包括内外部审计监督和内部考核。
13、设计、执行与保障三大系统的有机结合，互为条件，共同作用，通过先进的内控管理软件辅助实施，构成了华能国际的企业内部控制的完整体系。企业内部控制体系，从制度到操作层面上保证了企业内部信息的真实性有有效流通，为实现华能国际的经营效果和效率、财务报告的可靠性以及对适用法律法规的遵循提供合理保证。(1)内部控制的设计系统内部控制的设计系统主要包括内部控制手册和内部控制测评手册两个规范性文件的设计。COSO报告提出内部控制是用以促进效率，减少资产损失风险，帮助保证财务报告的可靠性和对法律法规的遵从。作为在纽约和香港及内地上市的华能国际，根据COSO报告制定自己的内部控制手册有着重要规范意义。内部控制手册是
14、华能国际以COSO框架为核心，结合国家对于上市央企的相关管理规定，以相关管理制度为基础，在梳理业务流程、总结管理经验、综合考虑实务操作等多项因素的基础上自主创新进行的。2003年华能国际开始推行企业内部控制，并着手制定内部控制手册，首版于2003年5月颁布实施。在华能国际全面推行企业内部控制的基础上，2006年5月第三版内部控制手册颁布，也即目前华能国际所使用的内部控制规范。内部控制手册（第三版）由16个软要素和21个业务流程组成，共25万字，涵盖了公司所有的业务范围。它打破了传统的会计控制的局限性，强调了内部控制是一种动态的过程而不仅是静态的制度，体现了现代意义上的实时和全过程控制的观念。内
15、部控制手册已经成为华能国际管理的最高标准。内部控制手册（第三版）阐述了华能国际内部控制方面的方针、政策，汇总了公司相关制度、规定，并详细定义和规范了公司各岗位的工作程序和职责，为创建并保持良好的内部控制提供制度上的保证。根据COSO的内部控制框架，内部控制手册（第三版）分为控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控五个部分。第一部分是控制环境包括行为准则、管理理念与经营风格、组织结构、人力资源政策及程序、董事会、审计委员会、监事会、反舞弊程序和控制、信息系统控制环境、业务绩效审阅与考核等10个部分。控制环境的改善是企业进行内部控制管理，从而实际长远战略目标的重要前提。首先，行为准则。华能国
16、际的企业宗旨是做一个为中国特色社会主义服务的红色公司，与时俱进、学习创新、面向世界的蓝色公司。行为准则部分正是从制度层面上强化员工对这种理念的贯彻。对于员工的行为规范，公司另行制定了员工手册从最基本的行为规范中去要求员工，为公司的长远战略目标服务。其次，管理理念与经营风格。公司要求坚持诚信、注重合作、不断创新、积极进取、创造业绩、服务国家。对企业的风险给予应有的重视，对于财务信息等的真实性保持谨慎，协调人员的合理流动，保证公司对于风险的敏感性。再次，组织结构。公司对于各级机构的设置及人员配置及岗位职责，都作了明确的规定。根据公司的运营状况及外部环境的变化，对公司各个级层部门进行定期与不定期的评
17、估，适时调整战略要求。第四，人力资源政策及程序。这部分主要涉及员工的录用、培训、考核、任免、薪酬及离职等内容。对于其中的各个环节都有具体的程序和相关的标准，在实际操作过程中按此严格执行。最后是董事会、审计委员会、监事会。这三部分是对这董事会、审计委员会、监事会在企业管理与内部控制的地位、职责及权利的相关规定。反舞弊程序和控制、信息系统控制环境、业务绩效审阅与考核，则是对企业内部控制中一些特殊程序的规范，从而形成完整的内部控制环境。内部控制手册（第三版）的第二部分是风险评估。它涵盖企业风险管理的全部内容，包括风险管理机制、风险确认与识别程序、处理与整改、监督机制等。市场经济体制下，企业的经营都存
18、在较大的风险性，内部控制的重要目标之一就是化解或降低风险带来的损失。华能国际内部控制手册（第三版）中关于风险评估进行了全面规范。风险管理机制方面，战略要上要求在董事会设立风险管理办公室，而下属公司需要形成有关风险管理的机制；对于企业可能面临的风险要进行确认，并予以分级，通过相关流程进行评估，根据可控风险、控制不足及不可控性风险三类进行相关的处理。第三部分是控制流程。这部分对于公司的流程进行了全面而细致的规定，包括收入、物资采购、燃料采购、生产成本及存货管理、费用性支出、基建工程支出、更新改造、固定资产零星购置、固定资产管理、人工成本管理、税务管理、资金管理、资金集中收支、账务处理、合并报表、筹
19、资管理、投资管理、会计报表附注、准则差异调整、信息系统管理、合同管理等21个业务流程。这21个流程涉及了公司的全部业务，内控手册（第三版）对于每个流程可能面临的风险、处理办法、日常管理等都作了相关规定，从制度上提供了办事的依据。第四部分是信息与沟通涉及政策与程序手册、信息披露委员会、期末报告。政策与程序手册部分对于公司的各项目制度规范的制定、实施、修订等环节作了明确的规定，全公司实行统一的管理制度，由经理工作部负责审查、解释、修订及其他日常管理。对于信息批露，公司成立信息批露委员会，主任和副主任由董事长指定，根据上市地法律的要求对公司的相关信息进行真实、完整、及时、准确地批露，并遵循公平、公开
20、、公正与统一的原则。期末报告是企业对经营期经营业务和经营成果的综合反映，是公司批露信息的重要组成部分，也是公司与投资者进行沟通的重要渠道，因此内控手册（第三版）对于期末报告也进行了细致而明确的规定。公司董事长、总经理、总会计师及财务部门负责人要审阅期末报告的完整性与真实性，并签字负责，而报告则要永久保存。监控包括内部审计和自我评估两个部分。控制是管理的一项重要职能，监控使公司能及时发现运营中存在的问题，并加以改进，避免其带来的巨大风险。华能国际内设监督察审计部，负责对公司内部各项业务进行审计。内控手册(第三版）中对于内部审计部门的职责、权限、人员构成、运行程序及整改措施等都有明确规定，并给定了
21、相应的标准，为审计部门的工作提供了制度保障。自我评估意在监控公司内部控制情况、评估部门业绩及个人表现、改进内部控制并整改缺陷，由公司内部控制办公室和人力资源部门组织实施，评估报告需存档两年以上。内部控制测评手册是评估风险、界定内控重点、实施内控测评的工具书。评估是改进的基本前提，对于企业内部控制在企业中实际运作状况，需要适时评估，以持续改进，不断提升企业的核心竞争力。为此，华能国际在内部控制手册的基础上，制定了内部控制测评手册，作为企业内部控制的有效反馈机制，使信息流更为合理，全面提升企业的管理水平。华能国际内部控制测评手册中引进了国际先进的风险导向型审计理论，并与公司的实际情况相结合，通过全
22、面的风险评估，界定了重要业务流程和590个关键控制点。在全面执行一般控制点的基础上，华能国际关注于重点落实关键控制点以提高管理效率，有效控制风险；结合电力行业特点，选取总资产、净利润等指标，采取定量和定性分析相结合的方法，每半年评估各分公司（电厂）的风险水平，有针对性地进行重点控制；通过对全部关键控制点设计测评底稿的方式，借助先进的内控管理系统平台，建立起具有华能特色的测评体系。通过内部控制测评手册，华能国际确定了内控管理的关键领域和重点对象，建立了完整的测评方法体系，使重要会计科目、业务单位和业务流程得到重点和全面控制。(2)内部控制的执行系统华能国际通过实践创造了独特的内控执行体系，该体系
23、包括有效执行关键控制点、实时测评关键控制点、实时整改控制缺陷、实时监督控制质量和全过程文档管理等五个部分，并运用先进的内控管理软件辅助实施，保证了内部控制得到有效执行。在具体操作层面上，公司内部控制办公室发挥着组织作用，派驻各分公司的内部控制监督人员负责各分公司的内部控制的执行与评估，而各分公司的经理（厂长）对其分公司财务负责人提供的内部控制报告进行审核并负相应的责任。各分公司内部控制项目执行人是保障内部控制质量的关键控制点，对基层的实施与评估负直接责任。最终形成的内部控制报告由公司内部控制办公室汇总编册，交付总会计师审核，报审计委员会审批，并报送董事长审批。整个流程如图2所示，由外部审计监督
24、以保障每个环节的可靠性。关键控制点是控制程序中最重要、最关键的环节，是经营管理过程中出现错误和舞弊风险最高的领域。关键控制点得到有效执行，就能有效控制主要风险。基于这一理念，华能国际对经营活动进行严格的风险评估，从数以万计的一般控制点中选取了 590个关键控制点，全面覆盖了公司和分公司（电厂）两个层面以及内部控制手册规定的21个业务流程和16个软要素，并将关键控制点逐一落实到责任部门和责任人，保证公司面临的主要风险处于受控状态。实践证明，这些关键控制点能够有效保证内部控制制度的执行和管理效率、效果的提高。为了保证关键控制点得到有效执行，华能国际对所有的关键控制点编制了测评底稿，并对测评底稿格式
25、和内容做出详细规定，从而加强对这些关键环节的监督。测评人员必须在测评底稿中详细记录测评过程中所抽取样本、所执行的测评步骤以及所发现的问题，并对测评结果做出是否通过的结论，对未通过的关键控制点详细说明原因。实践证明，测评底稿与内控管理软件的有机结合，有效解决了公司的远程监控问题，保证了测评的真实性和有效性，为及时发现控制缺陷并整改提供保障。通过实时测评发现控制缺陷并落实缺陷整改是内控改进工作的核心环节。由于萨班斯法案404条款的严格要求以及中外管理思想、管理模式和执行习惯方面的诸多差异，华能国际在05年审计预演中暴露出数以千计的内控缺陷，缺陷整改任务异常艰巨，华能国际创造性的提出了内控实时测评，
26、缺陷实时整改的内控改进机制和测中有控，测控结合的工作要求，组织开展了多次自我测评和多次交叉测评，采取落实责任、完善考核机制、细化计划、控评结合、重点检查等多种措施，督促落实缺陷整改，改变了以往控制发生之后再测评，发现缺陷再集中整改的被动做法，加强了业务部门对内控要求的理解，增强了内控执行有效性。为了进一步确保测评工作和缺陷整改工作的真实性和有效性，针对分公司(电厂）众多、地域分布广泛的特点，华能国际借助先进的内控管理软件，建立起多层次的质量控制体系。首先由各部门、各分公司（电厂）的测评人员实时进行现场测评，编制测评底稿并实时通过内控管理软件上线和评估；然后是对公司和分公司（电厂）两个层面分别进
27、行三级质量认证；最后公司内控领导小组办公室汇总公司和分公司（电厂）的年度内控执行情况，向公司总会计师、审计委员会和董事长汇报，并出具管理层关于财务报告相关内部控制的年度报告。美国萨班斯法案404条款对各控制流程提出了严格的文档记录和管理要求，这是中国传统企业管理所忽视的。为此，华能国际对文档管理作出规定，要求各业务执行人和执行部门必须做好业务执行过程中文档资料的记录和保存工作，除需要永久保存的资料外，其他重要资料要求保存七年以上，一般资料要求保存二年以上，从而实现执行过程的可审计性。(3)内部控制的保障系统企业内部控制作为全面提升企业管理水平的重要工具，在实施过程中必须得到有效的制度保障。为切
28、实保障内部控制执行体系的有效运行，华能国际建立了内外部审计和考核相结合的保障制度。首先是建立有效的内部审计监督。华能国际设有监察审计部，负责企业的内部审计。根据企业内部控制手册的要求，监察审计部，需要对企业的内部控制执行与测评情况实行实时监督。对于企业内部控制的各个环节，监察审计部都依旧严格标准，査看测评底稿，并进行现场抽样和额外抽样，根据审计结果对内控执行和测评情况发表独立意见。其次是客观独立的外部审计监督。从国内外的经验来看，由于企业内部存在的相互关联，内部审计可能会受到一些消极因素影响，而外部审计师的独立审计是对内控制度执行情况最公正的检验。会计师事务所制度在中国的不断完善也表明，外部独
29、立审计对于企业内部控制的重要作用。华能国际分别于2005年11月和2006年聘请普华永道会计师事务所实施内控审计预演和三次正式内控审计。通过外部审计师的监督，华能国际的内控制度的执行效果得到进一步加强，缺陷数量直线减少，并最终零缺陷通过外部审计。最后是严格的内部考核制度。为确保控制责任到位，华能国际发布了内部控制目标责任考核办法和员工奖惩暂行规定，与各部门经理、副经理签订了内部控制目标责任书，在与各分公司（电厂）签署的年度经营目标责任书也增加了内控指标。并对内控工作不力和整改不到位的单位和个人进行严肃处理。责任追究和考核机制的建立，为解决有章不循的问题提供了制度保障，有力地推动了内控体系建设。
30、3. 4华能国际内部控制体系建设的主要成果和经验3. 4. 1内部控制体系建设取得的成果2003年以来，在华能集团和华能国际董事会的指导下，华能国际开创性地设计了内部控制手册；建立了内部控制组织体系；加强了公司和电厂两个层面的内部控制工作体系；完善并促进了管理制度建设，建立了符合公司管理特点的内部控制程序。华能国际在内控改进方面付出了巨大的人力和物力，有近千人直接投入到这项工作。在全体员工的共同努力下，内部控制缺陷的数量从2005年11月普华审计预演的数千条到2007年1月普华永道第三轮审计的零缺陷，华能国际的全面改进内控工作最终取得令人满意的实质效果。2007年4月，普华永道对华能国际内控工
31、作正式出具了无保留意见的审计报告。至此，华能国际率先成为通过美国萨班斯法案404条款的在美上市的央企控股公司，全面实现了内控设计和运行的两个有效性，建立、完善了保障两个有效性的内控监督考核机制。通过几年来持续的内控全面改进工作，华能国际公司的法人治理结构更加完善，企业文化良性发展，风险管理机制有效运转，制度执行力得到加强，资产管理水平进一步提高，信息披露质量更加可靠，公司管理基础更加扎实，有效地保障了公司的健康、长远发展。萨班斯法案对公司的影响非常深远。一方面，404项目是遵循上市地法律的必然要求，同时也为公司规范内部控制，提升内部管理水平提供了良好契机。公司通过全面改进内控工作，建立内控体系
32、，通过萨班斯法案404条款外部审计，全体员工对内控的认识显著提高，法人治理结构更加完善，以人为本的企业文化不断发展，规章制度体系更加完善，反舞弊机制和风险管理机制有效运转，资产管理得到加强，进一步提高了财务报告可靠性，信息披露程序和质量更加规范和可靠，信息系统管理得到极大地加强。总体来看，通过完善内控制度体系，华能国际已经将核心价值观融入了生产经营的各个环节，进一步确定了将内控作为维系上级管理单位、股东、合作伙伴和企业员工的关键纽带地位，有效地保障了公司的健康发展，并增强了公司长久发展的后劲，已经实质提高了公司内部控制的整体水平，初步建立了完善的内部控制体系，完成了公司企业内部控制的短期目标。
33、3.4.2内部控制体系建设的主要经验2007年4月3日，华能国际零缺陷通过普华永道会计师事务所有限公司对其财务报告的内控审计，成为中央企业控股在美上市的公司中率先通过美国萨班斯法案404条款的企业。华能国际取得这一成就，与其在探索适合自身的企业内部控制体系的努力分不分的，从其推进企业内部控制的过程中，我们可以总结以下经验。(1)建设标准高、要求严、设计较为科学合理华能国际1994年在纽约挂牌上市，随后在香港和内地上市，有着较为完善的现代企业管理机制。在企业内部控制受到重视并加以规范之际，华能国际也就开始了对此领域的关注。为了能与国际接轨，完善在上市地的管理，华能国际在推进企业内部控制时，即选定
34、国际上最权威的内部控制理论，以COSO报告提出的内部控制整体框架为基础，结合本公司的实际，制定相应的内部控制管理规范。COSO框架是美国上市公司会计监管委员会（PCAOB)推荐上市公司使用的内部控制框架体系，也是美国证券交易委员会唯一推荐使用的内部控制框架，同时也得到了萨班斯法案的明确认定。与以往的内部控制理论相比，COSO更强调对企业进行动态控制，并突出强调了控制环境的重要性。华能国际以COSO框架为基准，制定企业内部控制规范，吸收和借鉴了 COSO理论的精髓，立足企业实务，分为设计、执行和保障三个子系统，为内控体系运行奠定了良好的基础。(2)制定严密的内控体系建设路线图由于历史的原因，我国
35、企业市场化发展的时间并不长，相应的企业管理相对于发达国家也较为滞后。因此，在实施企业内部控制规范时，需有要计划安排，设立短期目标和长期目标，分步骤层层推进。华能国际按照内控体系建设战略制定一机构设置一系统培训一作业实施一检査评估五个节点制定路线图，并对每个阶段制定了详细的工作内容、职责分工、工作方法和要求等，保证了体系建设的有效推进。战略制定是推进企业内部控制的第一步，它的意义在于获得企业高层对于企业内部控制的认可与支持，为内部控制的实施打下坚实基础；机构设置是实施内部控制的组织基础，它的设立标志着企业内部控制幵始步入正式实施阶段；有了企业高层的支持和组织基础，企业内部控制需要制定相应的规范，
36、并在企业管理中操作实施；对内部控制的全程监控，获取及时、准确地反馈信息，对内部控制进行检査评估是完善企业内部控制的必取之道。(3)利用先进的信息系统，全面集成企业信息企业内部控制是一个系统工程，它涉及到企业各方面的信息，包含了企来的诸多流程。对企业的这些信息规范化集成，有利于企业实施全面的控制，因此先进的管理信息系统显得十分重要了。先进的管理信息系统，将公司信息流、资金流、物资流和工作流高度集中，有效解决了公司的远程监控问题，并优化了战略管理、实现了决策过程科学化、工作流程标准化、员工行为规范化，先进的信息系统为健全内控体系建设提供了优质快捷的信息平台。华能国际于2003年研发了生产实时监控系
37、统，2005年建成了集中式财务管理信息系统，2006年研发了电子商务平台系统，企业的信息化水平不断提升，对地企业的生产、管理与经营信息做到了有效集成，为实施企业内部控制提供了信息化的平台。(4)开发创新和企业常规管理紧密结合企业内部控制是企业管理的一个方面，它的意义在于对企业的生产与经营提供一个全方位的监控，并适时调整，以提高企业的管理水平，增强企业的竞争力。因此，在企业内部控制的开发创新的过程，不能与企业的常规管理相脱节，而应该融入其中。华能国际以COSO框架为核心，以相关管理制度为基础，在梳理业务流程、总结管理经验、综合考虑实务操作等多项因素的基础上自主创新，编制了内部控制手册和内部控制测
38、评手册。同时为了有效推动内控制度建设和运营，华能国际结合企业常规考核体制，与各部门经理、二级单位负责人签订了内部控制目标责任书，并对内控工作不力和整改不到位的单位和个人进行严肃考核。责任追究和考核机制的建立，为解决有章不循的问题提供了制度保障，有力地推动了内控体系建设。3. 5华能国际内部控制体系存在的缺陷和问题尽管华能国际在2007年零缺陷通过普华永道会计师事务所有限公司对其财务报告的内控审计，但综观其内部控制体系的构建到实施，仍存在不少缺陷和问题。这些缺陷和问题产生的原因比较复杂，我们可以从以下几个方面进行分析。首先，企业内部控制规范与实际运作存在脱节现象。华能国际内部控制手册（第三版）对
39、于内部控制的规范全面而细致，而实施企业内部控制的短期目标是取得外部审计师对内控出具的无保留意见审计报告，侧重于财务，对于其他方面的控制则偏弱。这种由于功利性倾向的目标带来的工作偏差，造成了企业管理上失衡。企业内部控制是一个系统性工程，财务上的信息真实性有赖于企业其他方面的经营状况，内部控制环境、风险控制等会很大程度上影响内部控制的实际效果。对于财务信息的重视是公司对上市地相关法规的回应，但这种应对性策略显然不适于企业全面推进内部控制提高核心竞争力和应对风险能力的要求。其次，外部监督不够，实施内部控制压力不足。一方面，由于历史原因，国有企业法人治理还不完善，责任体系和授权体系还不健全完善，华能股
40、份公司国有股一股独大的现实目前无法改变，董事会形同虚设；另一方面，我国关于注册会计师如何对企业的内部控制进行评价，应该采取哪些程序，遵循那些标准，应该在什么情况下承担什么责任，没有规范可依，使得出具的关于企业的内部控制评价报告往往流于形式，如普华永道2010年度华能国际内控评价报告中只对财务报表相关的内部控制有效性进行了评价，对内部控制环境、风险控制等未涉及评价。第三，对内部控制的重要性认识不足，经营者变动影响内部控制执行力。华能国际在推进企业内部控制的过程中，由于领导者的更迭，曾出现了一些消极现象。作为隶属于华能集团的中央企业，华能国际经营管理者受国家指派，不适用市场规则。我国这种特殊的企业
41、管理体系，中央企业在经营理念等方面存在着较大局限性。企业内部控制在我国兴起时间不长，部分企业领导者对于内部控制的理解还欠全面，在领导更迭时，它就会影响到企业内部控制的执行力与效益。第四，对内部控制的认识模糊，管理人员观念相对滞后。目前，许多管理者虽然认识到了内部控制是加强企业全过程管理的有力措施，但往往只重视内部会计控制，忽视控制环境、风险控制等要素。如由于前几年企业战略为规模扩张型发展战略，华能国际抢占地盘，争先恐后新上项目，未预测到煤价上涨严重（电价受国家控制），导致新上煤电项目亏损严重，企业利润大幅下滑，资产负债率高企不下，给企业经营造成了非常被动的局面。企业内部控制自身的发展历程表明，
42、对于它的认识也是一个不断改进的过程。我国推进企业内部控制时间较短，且没有形成权威统一的规范，思想认识上的不足给内部控制带为的消极影响需要通过相应的措施予以消除。第四章华能国际内部控制体系持续改进策略4. 1内部控制体系改进目标华能国际作为中国最大的上市发电企业，在新时期里面临着巨大的机遇和挑战。华能国际的主要业务是利用现代化的技术和设备，利用国内外资金，在全国范围内开发、建设和运营大型发电厂。公司坚持技术创新、体制创新、管理创新，在电力技术进步、电厂建设和管理方式等方面创造了多项国内行业第一和里程碑工程。公司参股华能石岛湾核电公司、海南核电有限公司，标志着公司进入核电领域。但华能国际的发电厂主
43、要是火力发电，对于能源的依存度相当高，虽不断改进燃烧工艺，提高了应对能源需求压力的能力，但以煤为代表的主要能源毕竟是非再生资源，长远来看，公司的发展面临着巨大困境。2008年，由于煤炭价格上涨，致使企业营运成本大幅增长，公司净利润由2007年净赚59亿转亏37亿，同比下降161.72%，基本每股收益-0.31元。因此，公司需要从长远考虑，加强企业内部控制，降低成本，提高应对风险的能力，以备各种不利因素的消极影响。华能国际自2003年开始实施企业内部控制，编制了内部控制手册和内部控控测评手册，作为企业规范管理的基本指南，意在全面提高企业的管理水平，增强应对风险的能力。但是，由于各种原因，公司对于企业内部控制的认识存在一些偏差，对于企业管理的改进更多侧重于财务信息的处理，对于控制环境的改善、风险的评估等内容没有给予足够的重视。而委托给普华永道的外部审计也只是对公司的财务控制出具了无保留意见报告，没有涉及到控制环境、风险评估等内容。华能国际作为华能集团控股的中央企业，其最高管理层由政府指派，造成了企业对于既定的工作理念与方法在执行上存着偏差。公司整体上对于内部控制的认识比较有限，更多地将它视为纠错的工具，没有真正认识到它在全面改进企业管理上的重要作用。因此，华能国际的内部控制体系必须加以改进。对于华能国际的内控体系改进来说，其目标不能局限于突
