中国的环境管理制度之排污收费制度.doc

《中国的环境管理制度之排污收费制度.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中国的环境管理制度之排污收费制度.doc（20页珍藏版）》请在三一办公上搜索。

1、中国的环境管理制度之排污收费制度摘要：排污收费制度在我国实施已有32年之久了，它的实施在环境保护领域发挥了重要作用。该项制度已成为我国动用经济手段来保护环境的一项法律制度，在我国的环境管理制度和经济刺激手段应用中起着核心作用，在改革开放的三十多年间，排污收费制度也经历了32年不平凡的发展历程。但是在这期间，随着实施过程中的探索，排污收费制度也出现了一些问题，因此，人们进行了对该弊端的认识、研究，最终找出相应的对策来解决它所带来的不足以及一些问题。本文对相关文献所研究的现状等作了总结以及一些认识，并在此基础上提出一些建议、措施。关键词：排污收费制度，研究现状，缺陷，完善措施前言随着我国环境问题的

2、日益加重，环境与经济之间的矛盾也日益突出，在这种情况下，有很人提出现行的排污收费制度与当今的环境状况已经不相符合，并且提倡取消排污收费制度。同时与排污收费制度相联系的部分法律依据和财政体制都已经发生了一定的变化，原有制度中的一些缺陷（如对排污费的使用缺乏监管规定等）所引致的问题亦开始逐渐显露。为了更好地适应新形势、新要求，更加有效地保护生态环境和治理污染，推进排污收费制度的改革具有十分重要的意义。1 排污收费制度1.1 排污收费制度的内涵排污收费制度，是指向环境排放污染物或超过规定的标准排放污染物的排污者，依照国家法律和有关规定按标准交纳费用的制度。征收排污费的目的，是为了促使排污者加强经营管

3、理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境。排污收费制度是“污染者付费”原则的体现，可以使污染防治责任与排污者的经济利益直接挂钩，促进经济效益、社会效益和环境效益的统一1。缴纳排污费的排污单位出于自身经济利益的考虑，必须加强经营管理，提高管理水平，以减少排污，并通过技术改造和资源能源综合利用以及开展节约活动，改变落后的生产工艺和技术，淘汰落后设备，大力开展综合利用和节约资源、能源，推动企业事业单位的技术进步，提高经济和环境效益。征收的排污费纳入预算内，作为环境保护补助资金，按专款资金管理，由环境保护部门会同财政部门统筹安排使用，实行专款专用，先收后用，量入为出，不能超支、挪用。环境保护补助资金

4、，应当主要用于补助重点排污单位治理污染源以及环境污染的综合性治理措施。1.1.1 排污收费政策的目标一方面，通过对排污者征收排污费，对其施加经济压力，促进污染物的减排。然而，排污收费政策并不苛求达到零排放，其理想效果是企业（或个人）缴纳的排污费等于污染物治理的边际成本，使企业的行为达到最优污染水平，这也正是排污收费作为一种经济手段的最显著特点。另一方面，排污收费也是筹措环保资金的重要手段之一。目前环境保护的最大资金来源是国家或地方财政，排污费虽然仍不是污染治理的主要资金源泉，但在一定程度上可以起到筹集资金对污染物进行集中处理的作用。 1.1.2 排污收费政策的管理对象根据排污费征收使用管理条例

5、（2003年7月）的规定，排污收费政策的管理对象是直接向环境排放污染物的单位和个体工商户。从环境要素来说，排污收费的对象包括水、大气、固体废弃物和噪声污染。排污费种类分为污水排污费、污水超标准排污费、废气排污费、固体废物排污费、危险废物排污费、噪声超标排污费和加倍收费等六种，共计124项因子。排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。排污者建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的，自建成或者改造完成之日起，不再缴纳排污费。1.1.3 我国的排污费的形式： （1）不超标排污费（2

6、）超标排污费（3）处罚性质的排污费1.1.4 排污收费的执行机制排污收费的实施以排污费征收使用管理条例（2003年7月1日生效）为核心，辅以相应的配套规章。排污收费的执行机制包括实施程序和征收标准。目前排污收费的实施程序包括： （1） 排污申报。排污者向当地环境保护部门按照排污申报表的要求，填写该单位排放污染物的种类、数量和浓度等信息； （2） 排污核定。环保部门根据监测数据、排污单位的排污申报、日常现场监督建立记录及有关资料，对排污者申报排放污染物的种类、浓度和数量进行核实； （3） 核算排污费。按规定的收费标准和排污单位的实际情况，计算各类污染物的排污收费额； （4） 依法征收。发出征收排

7、污费通知书，限期排污单位7天到指定的商业银行缴纳排污费，商业银行应当按照规定的比例将收到的排污费分别解缴中央国库和地方国库。对催缴无效者，发出行政处罚决决定书； （5） 强制执行。对超过起诉、复议期仍不缴纳排污费和不履行有关行政处罚决定者，环保部门可以申请人民法院强制执行； （6） 排污费减、缓、免。因排放污染物种类、数量或浓度发生变化而需要减免排污费的，由缴费单位提出申请，经监理人员核实后，按规定予以减免；因排污单位经济状况不佳而要求缓缴排污费（但不得减免排污费），由缴费单位提出申请，报请环保行政主管部门批准，在批准的缓缴期间内，不得再征收滞纳金。1.2 排污收费制度的特点1.2.1 按污染

8、物的种类、数量以污染当量为单位实行总量多因子排污收费；与原有法规相比，现行条例实现了排污收费标准的4个转变，即由超标收费向总量收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量相结合的收费转变；由单因子收费向多因子收费转变；由低收费标准向补偿治理成本的目标收费转变。1.2.2 我国排污费征收使用实行收支两条线管理；按照“环保开票、银行代收、财政统管”的原则，征收的排污费一律上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，全部用于污染治理，包括重点污染源防治，区域性污染防治和污染防治新技术及新工艺的开发、示范和应用等。1.2.3 排污费征收使用管理条例及其配套规章加大了排污收费工作的执法和监督力度，对排

9、污费缴纳、征收、管理及使用等环节的违法行为，均规定了严厉的法律责任。对不缴或者欠缴排污费的，责令限期缴纳，逾期拒不缴纳的，处应缴纳排污费额1倍以上3倍以下的罚款，并报经批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿。1.3 排污收费制度的建立意义1.3.1 实施排污收费制度是环保改革的重要成果；排污收费制度源于发达国家，迄今发达国家的排污收费都是局部的或者单项的。我国从国情和环保工作实际出发，顺应国家经济社会改革发展形势，学习和借鉴发达国家环境经济理论和管理经验，全面建立、统一实施排污收费制度，并不断进行改革完善，使之在环境保护事业的发展进程中发挥了不可替代的作用，充分体现了中国特色社会主义制度的优越

10、性。1.3.2 排污收费已成为环境执法的重要手段；“十一五”时期以来，按照解决环境问题的方式从主要用行政办法逐步转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法的要求，在近年来的环保专项行动中，各地大都采取追缴排污费和加大惩罚力度的做法。1.3.3 排污收费促进污染治理和减排；现在，全国31个省级、333个地市级、2860多个县区级，都全面开展了排污收费。从超标收费开始、再到总量多因子收费以及部分地方先行提高收费标准，每一次征收方式进步和征收标准的提高都调动了排污单位污染治理积极性。排污费资金收入开辟了一条环保专项资金渠道，又直接拉动了污染治理和减排。1.3.4 排污收费保障环保事业发展；改革开

11、放初期，为保障环保事业发展，国家规定排污费资金的20%加“四小块”可以补助环保部门事业发展。国家和地方这些政策规定是不同历史时期符合中国国情的正确选择，没有排污收费就没有环境保护事业今天的发展，从这个角度说，“排污收费是环境保护的生命线”是恰如其分的。1.3.5 排污收费培养环境监察队伍；20世纪90年代，原国家环保局决定以排污收费队伍为主，建立统一的环境监督执法队伍。环境执法队伍从最初的排污收费扩展到污染源形成执法、生态环境执法、排污申报、环境应急管理、环境纠纷查处等现场执法的各个领域。到2008年底，全国各级机构已发展到3041个，在编6万人，占全环保系统总人数的1/3。30年来，排污收费

12、工作锻炼培养出一大批业务水平高、奉献精神强的骨干。同时，通过排污收费理论研究和制度设计，一批中青年学者已经成长为环境经济和管理研究领域的领军人物。1.3.6 带动排污申报，提供基础性服务。2008年，全国排污申报登记的排污单位总数已达到48万个，建立了国家重点监控企业基础信息数据库。全面系统的排污申报登记数据已越来越多地被应用于污染减排、工业污染普查、环境统计、环境专项执法、日常监管、环境行政管理和应急处置之中。1.4 我国排污收费制度的发展历程排污收费是我国最早提出并普遍实行的环境管理制度之一，历经32年，大体经历了5个发展阶段。1.4.1 排污收费制度的提出和试行阶段；排污收费制度起源于工

13、业发达国家。1972年世界经济合作与发展组织(OECD) 环境委员会提出“污染者负担原则”(简称PPP 原则)【1】 。在PPP 原则指导下，OECD成员国及其他一些国家和地区相继实行了污染征税或排污收费制度。1978年底，借鉴发达国家的环境管理经验，按照“谁污染，谁治理”原则，原国务院环境保护领导小组的环境保护工作汇报要点中第一次在国家重要文件里提出“向排污单位实行排放污染物的收费制度”的设想。1979年9月，五届全国人大常委会第十一次会议通过的中华人民共和国环境保护法（试行）规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”，其他环境保护法律也对此作出

14、了明确规定，从法律上确立了中国的排污收费制度。1.4.2 排污收费制度的全面实施阶段；1982年7月国务院颁布征收排污费暂行办法（国发8221号），标志着我国排污收费制度正式形成。各省、自治区、直辖市均根据暂行办法制定了当地的实施办法或细则。1.4.3 排污收费制度的发展完善阶段；1985年召开的第一次全国排污收费工作会议提出了排污费资金有偿使用的改革设想，1988年7月，国务院颁发了污染源治理专项基金有偿使用暂行办法，拉开了排污收费制度改革的帷幕。20世纪90年代，国家颁布了新的污水、噪声超标收费标准，统一了全国污水排污费征收标准；1991年7月，召开了第二次全国排污收费工作会议，颁布了环境

15、监理工作暂行办法，逐步建立健全统一的环境监理执法队伍。1996年将二氧化硫排污收费试点扩大到酸雨控制区和二氧化硫污染控制区。1.4.4 研究探索新排污收费制度阶段；1994年，召开全国排污收费十五周年总结表彰大会，提出了排污收费制度深化改革的总体目标。2000年4月，修订施行的大气污染防治法从法律层面上确定了按“排放污染物的种类和数量征收排污费”的总量收费制度，为新排污收费制度的建立奠定了坚实基础。1.4.5 排污收费制度的建立并全面施行阶段。2003年1月，国务院颁布了排污费征收使用管理条例（国务院令第369号），并于当年在全国实施。这是中国排污收费制度逐步完善的标志，是排污收费的政策体系、

16、收费标准、使用、管理方式的一次重大改革和完善2。随后，相应配套规章办法也及时出台，包括原国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委联合发布的排污费征收标准管理办法（第31号令），财政部、原国家计委、国家环保总局联合发布的排污费资金收缴使用管理办法（第17号令），财政部、国家环保总局联合发布的关于减免及缓缴排污费等有关问题的通知（财综200338号），同时建立了排污收费计算机管理系统【2】。2 排污收费制度的研究综述2.1 我国排污收费制度的研究现状2.1.1 排污收费制度的核心内容排污费征收使用管理条例构筑了以总量控制为原则、以环境标准为法律界限的新的排污收费框架体系，其核心内容体现在4个方面

17、3：（1）体现污染物排放总量控制，实行排污即收费 条例明确规定，将原来的污水、废气超标单因子收费改为按污染物的种类、数量以污染当量为单位实行总量多因子排污收费；（2）加大执法力度，扩大征收范围条例增加了征收对象，扩大了征收范围，适当提高了征收标准，加重了处罚。考虑到企业承受能力，排污费征收标准实行减半征收；（3）严格实行收支两条线 征收的排污费一律上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，全部用于污染治理；环保执法资金由财政予以保障，从制度上堵住挤占、挪用排污费等问题的发生；（4）构建强有力的监督和保障体系条例突出了审计监督，赋予上级环保部门对下级征收排污费的稽查权；实行政务公开、

18、公示制度，强调公正廉洁执法，推行“阳光收费”，接受社会监督。2.1.2 目前国内研究现状2.1.2.1从经济学角度研究2.1.2.1.1 理论基础排污收费的经济学理论基础是外部性内部化。1920年，英国经济学家庇古在福利经济学一书中首先提出对污染征收税或费的想法。庇古认为，外部性产生的原因是市场失败，所以必须通过政府的直接干预手段解决外部性问题。具体来说就是要在外部性场合通过政府行为使外部成本内部化，使生产稳定在社会最优水平。庇古提出：如果每一种生产要素在生产中的边际私人净产值与边际社会净产值相等，同时它在各生产用途的边际社会净产值都相等，就意味着资源配置达到最佳状态。在边际私人净产值与边际社

19、会净产值相背离的情况下，依靠自由竞争是不可能达到社会福利最大。于是就应由政府采取适当的经济政策，消除这种背离。政府应采取的经济政策是：对边际私人净产值大于边际社会净产值的部门实施征税，以迫使厂商减少产量；对边际私人净产值小于边际社会净产值的部门实行奖励和津贴，以鼓励厂商增加产量。庇古提出的税收和补贴方法，在许多国家得到了应用，人们将针对环境的税费制度称作庇古税。简单来说，庇古建议，应当根据污染所造成的危害对排污者征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，使二者相等，这就是“庇古税”。现在，人们把针对污染物排放所征收的各种税费统称为庇古税。排污费的本质就是庇古税，其目的是将排污单位造成的外

20、部不经济性内部化，因此最优庇古税就可以定义为：使排污量等于最优污染水平时的排污收费（税）。此时边际外部（损害）成本等于边际私人纯收益，即净边际私人纯收益为 0，厂商利润和社会福利最大化。因此，社会要求污染者对造成“外部不经济性”的行为承担经济责任完全是合理的，即外部不经济性的内部化。排污单位要么自觉治理污染，要么对仍在继续发生的污染以缴纳排污费的形式补偿环境资源的损失。由此可以看出征收排污费体现了环境资源的价值。2.1.2.1.2 对排污收费制度的综合分析排污收费制度是由政府首先给所有产生污染的企业确定一个污染税率，企业必须按照这一税率交纳排污费。在市场机制的作用下，企业会根据自己的利润最大化

21、原则来决定自己的污染物排放量和产品产量。实行排污收费有许多优点。第一，实行排污收费制度，企业拥有了一定的自主权。每个企业可以根据自己的边际控制成本在减排污治理与排污交费之间进行选择，有利于激励企业实行清洁生产。第二，可以降低政府的监督、管理成本。从政府管理的角度讲，政府不再干涉企业具体的生产决策，只是确定企业从事的经济活动是否会导致污染，污染的量是多少。所以，政府用于环境监督管理的费用降低了。第三，排污收费是国家的财政收入，可以用于清洁生产补贴和建设公共的污染治理设施。2.1.2.1.3 对现行制度缺陷的研究现行排污收费制度在环境管理与保护中虽然取得了一定成效, 但还存在许多不足, 特别是随着

22、市场经济体制的建立, 出现了不少亟待解决的矛盾和问题, 大致可归纳为以下几个主要方面。（1）收费标准偏低，不能弥补污染治理成本，不利于污染物的治理和减排；排污费的本质是排污者对损害环境的补偿。根据经合组织提出的“污染者负担”原则，排污者需要对其排放行为负责，需要承担由其污染排放所造成的环境和公众健康损害。按照这个要求，排污费的收费标准应高于其治理费用，否则企业宁可选择缴纳排污费，也不愿意进行治理。但是我国当前的现实情况是排污收费标准严重偏低，这样排污收费就难以促进企业治理，也是企业 “违法成本低”的重要原因之一。（2）当前的收费制度未考虑地域、经济发展、环境容量的影响4；目前实行的排污收费标准

23、为污染物总量收费标准。收费标准与企业的排污量以及污染物对环境的有害程度、对生物体的毒性、污染物处理的技术经济性有直接关系, 未考虑不同环境、不同地域对污染物的容量影响。排污收费不能与环境质量产生直接的关系, 不利用于引导产业结构的合理布局。（3）当前收费理念未达到, 不能全面发挥排污收费的经济杠杆作用。排污收费的真正理念并未达到,只是命令式而非控制式。企业往往产生抵触情绪或视排污收费为额外负担。其次, 由于排污收费数额对每个排污者来说都是事后下达. 在执行过程中也有多变的动态性, 排污者事前不知道自己应承担缴费义务的具体数据, 不能事前纳入生产成本核算, 也不能纳入年度财务计划安排。在市场竞争

24、中增加了风险, 也得不到利益上的奖励等, 甚至由于协商收费的原因, 收费额度每年在向国家标准逐步缩小差距, 使得收费额度在逐年提升。这样, 既显现被动性, 也挫伤了排污者治污的积极性, 收费制度没有真正起到经济动力的作用。2.1.2.1.4 对策研究（1） 实行环境税在OECD 和EEA 建立的与环境相关的经济政策数据库中， 将环境税（称之为与环境相关的税收，Environmentally Related Taxes）定义为：“政府征收的具有强制性、无偿性， 针对特别的与环境相关税基的任何税收。税种具有无偿性，即政府为纳税人提供的利益与纳税人缴纳的税款之间没有对应关系。5”应该说，目前国际上对

25、环境税的定义逐渐趋于一致，上述“与环境相关的税收”定义得到了经济合作与发展组织（OECD）、国际能源署（IEA）和欧洲委员会（European Commission）这些国际组织的认同。“排污费改税”的大背景主要来自于国家两个方面的政策改革要求：一是国家关于加强环境保护的有关文件，明确提出要开征环境税；二是国家关于财税制度改革的有关文件，明确提出要加快“正税清费”的步伐。这些文件包括2006年的节能减排综合性工作方案提出要“适时出台燃油税，研究开征环境税”；2007年、2008年、2009年和2010年国务院 “深化经济体制改革工作意见”均有“研究开征环境税”的内容。“中性原则”是税收的基本特

26、性。根据这个原则，国家一方面可以提高环境税的税率，增加征收税额，向排污企业施加更明确的经济压力，督促企业治理污染；另一方面又可以通过减免排污单位的其他税赋，如所得税、增值税、营业税、消费税等，从而在整体上不增加企业的负担。同时，税收更具有法律意义上的强制力，具有刚性的特征。征收排污费的强制力明显不如税收，执法的随意性相对较大，影响了费款的有效征缴，不利于实现环境保护的目标。目前，尽管排污收费的征收标准是全国统一的，但是排污费的核定由地方负责，容易出现地方政府为扩大招商引资或出于其他动机而忽视环境保护、减少环境收费项目、降低征收标准甚至随意减免的现象。税收的 “中性原则”和更加刚性的强制力，可以

27、弥补排污收费的制度性缺陷。只有这样，才能从根本上扭转企业宁可交费也不愿治污的尴尬局面 。（2） 国家环保任务的民营化政府作为排污收费征收的主体，在与企业的博弈过程中，会出现“政府失灵”等现象，从而大大降低了排污收费的征收效率。应在以政府为主导的排污收费制度中引入民间力量，使公众参与环境保护投资国家环保任务的民营化。这是指虽然国家负有提供环境保护公共产品的义务，但国家可以不亲自履行此义务，而是引导民间力量从事环境保护事业，从而间接实现国家的环境保护任务。BOT（build- operate- transfer）是目前比较普遍的一种做法，即私人合伙人或国际财团获得政府对项目建设的特许权后，融资，建

28、设基础设施，通过对设施的经营收回投资并取得合理利润后，将其无偿移交给业主政府。在法律上本质特征是利用非公共机构的资本力量和经营力量实现建设经营公共基础设施的政府职能，是私人与政府以公共基础设施的建设和经营为标的的合作关系。6私人力量的介入及市场化的运行机制的影响，令政府的干预程度大大降低，减轻了政府为了经济利益“寻租”的可能性，从而提高排污费征收的效率。（3） 建立排污收费标准的动态化机制我国不同区域存在着污染物转输( 如同一流域，上游污染下游)、环境容量及功能差别等因素。根据环境经济学理论，在不同的环境条件下排放单位污染物造成的边际损害是不同的。一般情况下，环境容量大、功能要求低的地区，排放

29、单位污染物造成的边际损害小，反之边际损害则相对较大6。适度调整排污收费标准应充分考虑这些差异，由地方环境保护局、财政局、物价局根据环境管理的效果以及当地的经济状况、物价指数污染治理运行费用等来确定，实现排污收费从静态收费向动态收费转变。2.1.2.2 从法学角度研究制度机制2.1.2.2.1 对现行制度缺陷的研究（1） 排污收费制度的运行目的不明确我国排污费使用管理条例第一章总则规定：“为了加强对排污费征收、使用的管理，制定本条例。”该条文所体现的排污收费的目的，仅在于为筹集治理污染的资金。如此规定，对于排污收费制度的目的的理解过于片面，且偏离了该制度赖以产生的原则污染者付费原则对污染者苛以征

30、收排污费的真正目的。（2） 基层领导和一些企业法人环保法律现念淡薄“环境保护” 是我国一项基本国策，人们的环境意识和法制观念已不断提高, 但是，有些部门和单位对征收排污费不理解, 存在错误认识主要表现为一是有的企业法人，法制观念淡薄，甚至还不知道环保法，以为征收排污费是乱收费，甚至有的到当地政府去告状。而有些地方政府领导没有摆正环保的位置，采取地方保护主义，不正确地干涉环保部门行使职能，从本区的短期的经济利益考虑，为企业说倩。致使造成有些排污单位拖交、欠交或拒交排污费，使收费工作陷入僵局。二是有的企业法人认为交了排污费就买了排污权，可以不再治理，任意排放，使污染越来越严重。有些排污单位发现交纳

31、排污费大大低于治理费用，宁愿交费不愿投资治理，盲目扩大生产加大排污，完全背离了征收排污费的目的和作用。（3） 法律制度的内容不尽合理，不再适应当前经济发展需求一是目前我国除了对向水体排污既征收超标排污费，又征收排污费外，而其他的只有污染物超标排放才缴纳排污费。这样，只要不超标就可以任意排放，而实际上排放到环境中的污染物总量并未减少，但却能达到减免交纳排污费的目的，也逃避了治理污染的责任。这样不利于调动企业治理污染，减少排污的积极性。二是同一排污口排放两种以上的污染物，现行办法是只以收费最高的一种污染收费，即单因子收费，而对那些排放量和排放浓度较小、毒性却很大的污染因子却忽略不计。三是对某些较重

32、要的污染物排放还没有相应的收费标准，如对造成酸雨污染的燃煤排放的二氧化硫，全国还没有普遍收费。2.1.2.2.4 对策研究（1） 明确排污收费的目的；征收排污费的目的不应仅仅在于为污染的治理筹集资金，我国目前的这种规定带有一种仅仅强调末端治理的倾向，不利于排污收费制度的有效运行8。因此，应全面认识排污收费的目的：促使排污者治理污染、加强经营管理、节约和综合利用资源、减少污染物排放量，由此来保护和改善环境，促进经济建设与环境保护良性循环；为污染防治和环境治理筹集必要的资金；保护受到污染损害者的利益，实现经济与社会公平正义的协调发展。（2） 在环境保护立法中明确排污收费制度的性质、权属及其管理和使

33、用的方式改变原先的有偿性做法9；排污收费制度只有由有偿变为无偿，才可以彻底改变排污单位对排污费和污染源治理专项基金的狭隘看法和不正确认识。关于排污的管理和使用，排污费征收使用管理条例已作出明确规定：将所收缴的排污费由原来的不上缴中央财政改为百分之十作为中央预算上缴中央财政；其余90%由地方政府作为地方环境保护专项资金列入地方预算。环保部门不再参加体制分成，而环保机构履行环境管理和监督职责所需经费应在公共财政预算中列支并予以保障，摆正了排污收费制度的性质及其管理和使用方式。（3） 应以征收排污费取代超标排污费；因违法排污而受到行政处罚的排污单位，仍然应当缴纳排污费。环境保护法并未作出“缴了费不罚

34、款，罚了款不缴费”的规定。征收排污费和罚款不能本互取代和相互排斥。（4） 在立法上，建议制定环境保护税法 ；现行排污收费标准低于正常处理费用即污染物处理设施投资和污染物处理设施运转费用，致使有的企业宁肯缴纳排污费也不治理污染。收费的效力低于税收的效力。为了更适应完善社会主义市场经济的要求，建议将排污收费改为环境保护税，制定环境保护税法。（5） 在执法上，建议建立环保税费联席会议制度；环保税费是一个涉及部门众多、涉及内容繁杂、涉及利益多元的问题。只靠环保部门无法从根本上解决这一问题。建议组建由环保部牵头的，由环保部、国家发展和改革委员会、财政部、国家税务总局和中国人民银行等部门组成的环保税费部际

35、联席会议。各地也可根据实际情况组建类似机构12。由环保税费部际联席会议拟定环保税费改革方案，上报国务院批准后，由各成员单位具体组织实施。（6） 在司法上，建议组建环境法庭。资源和环境问题日益成为国内外关注的焦点问题。环境案件包括环境民事案件、环境行政案件和环境刑事案件。环保税费所涉及的案件属于环境案件。这类案件涉及的知识都很专业。为了更好地维护当事人的合法权益，为了更好地维护法律的正确实施，为了更好地实现社会公平和正义，建议各级人民法院组建环境法庭，专门审理各类环境诉讼案件。2.1.2.3 从行政手段角度研究现行排污收费制度2.1.2.3.1 对现行制度缺陷的研究（1） 排污费被挪用和挤占的情

36、况时有发生；目前全国有一部分环境监督管理人员的经费是靠排污费开支的，这样带来了弊病，排污单位治理达标了，收的排污费减少或收不到排污费了，这些人的生计就成了问题。（2） 在执行排污费制度中存在有法不依，执法不严的现象；如一些环保部门对少数排污单位实行协商收费，将依法行使环境监督管理权变成了行政管理人协商办事，破坏了环保部门作为国家行政机关的权威性，也破坏了排污收费制度的法律权威性。（3） 排污处罚力度不足， 超标加倍收费制而不止；2003 年国务院颁布排污费征收使用管理条例相对于1982 年征收排污费暂行办法,由原来的超标收费改为排污即收费和超标加倍收费并行,这无疑是一种“帕累托改进”。然而污染

37、物排放标准作为环境可以相对容纳、稀释和消化的最高限度,应具有强制性和约束力,超标排放污染物已构成违法行为,应追究其法律责任,给予行政处罚,而不仅仅是征收超标排污费。况且,在现行排污费标准偏低的情况下,加收一倍的排污费不足以遏制超标排放的现象。（4） 排污费不能足额征收；目前，全国范围内都不同程度存在着少缴、欠缴、拖缴排污费的问题。主要原因是：1.按照现行的排污费征收程序，污费征收额测算的基础是排污者申报和环保部门核定，而目前在一些地方主要依靠企业自报，申报数据的可靠性、准确性、真实性难以保证，谎报、瞒报现象较为严重，再加上污染源检测也受到技术、手段、采样的瞬时性等制约，无法提供与实际排放相符的

38、准确数据；2.地方保护主义下的行政干预严重，部分生产企业通过当地行政领导对环保部门进行干预，以达到少交或不交排污费的目的，使得“协商收费”、“人情收费”的现象很普遍。（5） 环保部门的执法能力差。这存在两个方面的原因，首先，从执法者本身的素质上看，收费人员文化基础相对较低，专业知识、法律理论、技术能力和实务经验相对贫乏，影响优质高效地开展收费工作。其次，从执法者的执法客观条件来看，环保部门在排污费的征收、使用、管理上受到技术条件的限制。2.1.2.3.2 对策研究（1） 实行排放污染物总量申请收费制度，即实现由“事后收费”向“事前交费”转变；现行的排污收费是以排污单位在污染物排放后， 按照其排

39、放量来计算， 先污染后控制， 先排放后收费， 体现出事后管理或“秋后算账”， 先上船后买票， 使得收费制度变为无效或失控状态16。因此， 环境容量资源作为国有或公共财产， 排污单位在未使用前应申请环境总量的使用权，同时缴纳使用费或排污费，将收费的核算终端前置，并不得突破总量，否则将采取行政措施， 如限产、限排、停产（业） 整改等， 或同时实行严格的经济处罚措施。这样才能充分发挥经济杠杆作用，从源头上抓起，切实起到有效的预防和控制作用。（2） 确立“排污收费，超标处罚” 原则，强化排污处罚力度；目前， 我国的排污收费制度基本上实行的是排污即收费和超标加倍收费制度。但是,仅对超标者加倍收费,远远不

40、能满足环境质量的控制要求。根据标准化法实施条例第十八条规定,环境保护的污染物排放标准和环境质量标准,属于强制性标准,具有法律约束力。因此达标排放是一种合法行为,向达标排放者征收排污费,是对其排污行为对环境资源造成损害做出的补偿要求。而超标排放是一种违法行为, 应该追究排污者的法律责任,即对超标准排污行为不仅要征收超标准的排污费,还要给与行政处罚。这样才能增强威慑力,促使排污者积极进行污染治理,使有限的环境容量得到合理利用。（3） 需要尽快改进和完善排污费使用的管理体制，明确各有关部门的职责及其运作规程。集中财力、物力、抓住重点进行治理污染。把环境监督管理部门纳入政府序列，其监督管理人员应纳入国

41、家公务员序列，而不能走自谋经费的道路。（4） 针对环境执法过程中的问题，要做到有法可依，执法必严，各级环境保护行政主管部门和地方各级人民政府应坚持贯彻国务院若干规定，加强排污费征收、使用和管理。足额征收排污费，健全与完善排污收费制度。并且，在它与其他制度协调和衔接问题上加强立法。尤其是与排污申报登记制度、排污许多工作可证制度、“三同时”制度、限期治理制度等密切联系。2.1.3 我国排污收费制度的发展趋势目前在环保部门内部主要有两种对排污收费制度的改革趋势。一种主张是继续坚持排污收费制度，在现行的制度框架内进行改革；另一种主张是打破现行的排污收费制度框架，打破现行部门的职能与责权的利益格局，从国

42、家宏观层面进行更为广泛的、深刻的、彻底的改革，即排污费改环境税13。2.1.3.1 在现行的制度框架内的改革2.1.3.1.1 再次提高征收标准，推进环境污染外部成本进一步内部化考虑到当时我国经济社会发展水平及排污者的承受能力，2003年7月1日起实施的废水、废气排污费收费标准只是治理成本的一半。8年来，随着我国经济社会发展水平、物价水平的不断提高，排污收费标准与污染治理成本的差距不断加大，同时由于排污收费标准低，也导致行政处罚力度的削弱。国家环保部应适时提高收费标准，若考虑地区间差异，可增加排污费地区调整系数。2.1.3.1.2 实行排放污染物总量申请收费制度该项制度的改革，其核心就是排污单

43、位通过排放污染物总量申请，同时缴纳相应费用，取得环境容量或资源的使用权，也就是根据本地区环境容量、污染控制目标核定本地区或区域污染物排放总量，向社会、排污单位发布公告。排污单位根据自己的需求，在规定时间内，向当地环保行政部门提出申请14。环保部门根据各排污单位申请的污染物排放总量，进行审查、核定、分配、批准、发证，同时收取核定许可排放总量的开户费和排污费，不足部分及增减变更可以通过市场运作进行污染物排放总量交易。2.1.3.1.3 建立动态的附加费体制排污总量申请收费制度是以排污单位排放污染物达标为基础，但是在市场经济条件下，追求最大利润是市场主体的本性，时刻准备把内部的环境成本外部化是这个本

44、性的表现。在实际执行过程中时刻存在复杂而多变的动态性质，要考虑经济措施和管理功能的合理性、合法性和可操作性，并且符合当前政治经济、社会现状需要，要多方位着眼，研究其可操作性和预期效果。为此，应在实施禁止和处罚措施的同时实行基本收费、附加收费双轨制。2.1.3.1.4 规范自动监控仪器监管按照国务院排污费征收使用管理条例和原国家环保总局关于排污费征收核定有关工作的通知的规定：自动监控仪器监测数据是核定污染物排放数量的第一依据。因此，应强制使用自动监控仪器监测数据。污染源自动监控仪器的价值在于运用，国家应明确规定：凡是安装自动监控仪器的排污单位，都必须将自动监控仪器监测数据作为核定污染物排放种类、

45、数量的第一依据。这样，才能迫使排污单位和环保部门双方都来重视自动监控仪器正常运行。2.1.3.1.5 环境多污染因子的排污收费实行对每一种污染物质征收排污费。凡是排污单位从排污口排出的各种污染物质，均应分门别类地按照每种污染物的实际浓度和相应的收费费率征收排污费，累计每种污染物的排污费，最后收取总的排污费。2.1.3.1.6 排污收费制度与排污权交易制度并轨全面推进环境资源价格体系建设，加快化学需氧量、二氧化硫排污权的市场化运营。2008年8月，江苏省在无锡市启动了太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点工作，正式把排污权交易纳人了市场化运营的轨道。今后应通过建立排污权一、二级市场和交易平

46、台, 引导企业约束排污行为, 加快太湖流域污染物排放总量的削减和水环境质量的好转。在二氧化硫排污权交易方面，2001年9 月，在美国环保协会以及南通市环保局的积极配合下，在南通市实现了中国首例二氧化硫排污权的成功交易。2002年3月，国家环境保护总局正式下发“ 环办函2 00 2 5 1 号文”，决定与美国环保协会一起，在江苏、山东省和上海市等7 个省、市以及中国华能集团公司，开展“ 推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”，用市场化手段来推动污染物减排工作，要加快该项目的实施进程。2.1.3.2 彻底的制度改革开征环境税2.1.3.2.1中外环保税收政策的主要特征2.1.3

47、.2.1.1 国外环保税收政策的主要特征目前欧美等环保发达国家主要采用生态税、环境税以及对原有税制的“绿色” 调整与税收优惠政策等来维护生态环境，有效地制约了企业的不环保行为。环境税主要是对污染物或污染行为征税，具体开征的税种名目繁多，根据污染物的不同大体可分为对污染物排放的税、固体废物处理税、城市环境和居住环境污染行为税等7大类20余个税种10。2.1.3.2.1.2 我国环保税收政策的主要特征目前我国在环保税收政策上缺乏生态税、环境税等特指税种，主要实行排污收费制度来约束环境污染的行为，排污收费按污染物的种类、数量以污染当量为单位实行总量多因子排污收费。我国至今为止没有开征环境税，仅仅采用

48、收费制度代替；由于收费制度存在诸多弊端，加之其他的辅助税种配置也极不完善，导致我国环境保护工作中经济手段的应用缺失。2.1.3.2.2 中国开征环境税的必要性2.1.3.2.2.1 “费改税”是排污费改革的方向清费立税是我国财政税收制度改革的一项重要内容，也是规范政府收入机制、提高税收收入占国内生产总值比重、充分发挥税收职能作用的一项重大的改革举措。收费都是政府取得财政收入的形式之一，但由于其自身的特点决定了它在政府的收入体系中居配角地位。我国现行的收费形式，在改革开放过程中发挥了重要的作用，但随着收费规模的膨胀，已逐渐失去收费形式本来的意义，且规模失控，管理散乱，导致国民收入分配秩序的紊乱，并由此引发了一系列经济、社会乃至政治上的问题。“正税清费”已经成为今后国家税制改革的主要内容之一。2.1.3.2.2.2 “费改税”是解决问题的根本出路我国当前的现实情况是排污收费标准严重偏