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1、公务人力资本评估模型的建构摘 要公共组织是一高度策略导向的组织体，任何管理措施必须要以支持策略的规划及达成为首要目标。人力管理是公共组织管理的重要一环，在策略导向的原则之下，政府人力的进用、配置、训练发展及福利薪给等决策，必须要与政府发展策略紧密结合。传统的人事行政理念着重管制、防弊、稳定、成本控制、高度制度化等原则，与策略规划对弹性、结果（产出）导向、变动等特质的强调，难以契合。因此，为有效建构行政机关成为策略导向的组织，政府人力管理必须要积极寻求典范的转移。资本观念强调以对未来回馈的预期为基础，作出理性的投资决策，本身具备有策略的观点。因此，将公务人力视为资本，为公务人力管理典范转型的可行
2、方向。本研究即以建构公务人力资本评估的架构及方法为目的，运用政策德菲法及文献检讨法，建构适用于行政机关的人力资本评估架构及方法，研究结果提出公务人力资本评估的架构，包括人力基本特性、员工敬业程度、人力运用管理、机关领导力、学习文化及人力成本六个面向，并以此六面向为基础，分别发展出十四项评估指标，并设计公务人力资本评估问卷及公务人力资本背景调查表作为评估工具。关键词：策略导向、人力资本、政策德菲法、投资报酬率、平衡计分卡壹、前言近年来，人力资本（human capital）的概念在管理界越来越受到重视，成为政府及企业管理上的一个新兴课题。随着知识经济时代的到来，组织所拥有的智能资本（intell
3、ectual capital）成为决定企业竞争优势的关键因素，而人力资本则是构成智慧资本的核心。美国政府近年来致力以建构企业性政府为改造政府的基本原则，布什政府上台后所提出的行政机关管理计分卡（executive branch management scorecard），直接将人力资本列为五个计分面向的第一项。由此可知，人力资本无论在公部门或私部门，已经跨出了理念讨论的范畴，而在实务上得到了进一步的落实。有关组织人力的管理，科学管理时期强调以效率为导向的机械式管理，人性管理时期则着重人性心理因素的影响及激励，基本上均已将人力视为是生产工具的一种，管理以效率的要求及劳动力的汲取为基本取向，可以人
4、事管理（personnel management）为代表。其后则强调发展对人力工作绩效的重要性，将人力视为是组织能运用的资源，因此人力的管理改为以授能及能力建立为核心，可以人力资源管理（human resource management）为代表（Nigro , 1990）。随着知识经济及数字时代的到来，组织运作所面对的环境变迁剧烈，在管理上强调以策略为中心，来引导组织于剧烈变动的环境中稳定方向运作发展，在人力管理上，也必须要以策略导向进行管理、运用及发展，因此，有必要发展出能与策略观念能相容契合的概念，来代表人力管理，资本观念便在讲求策略的时代被发展出来，同时为了使此一概念能在实务面予以落实，
5、管理界也发展出具体的人力资本评估指标及方法。归结言之，从人事管理、人力资源管理到人力资本的策略性规划，组织人力管理的概念，从工具观点到资源观点最后发展为资本观点，可视为是一种典范转移过程。人力资本在管理上乃一新近发展的概念，其运用以私部门的企业组织为主，在政府部门的运用则更是有限。本研究将试图经由文献检讨及政策德菲法的运用，尝试建立可适用于政府部门的人力资本评估架构，主要内容包括：一、理论分析：介绍人力资本的概念及实务面的评估架构。二、实务设计：建立公务人力资本评估的定义、面向、指标及评估工具。三、执行规划：就公务人力资本评估如何落实于我国政府提出建议。贰、人力资本：概念界定及实务模型介绍人力
6、是组织的基本构成要素，其被视为是组织运作必须投入的资源（resource），要妥善运用发展，为组织创造最大的绩效；投入代表人力为成本（cost）的一部分，面对经营环境的改变，人力精简（down-sizing）一直是组织控制成本规模的主要手段。以上两种看法，分别从产出及投入两个层面界定人力对组织的意义。资本（capital）的概念，则强调对于人力的管理，必须考虑投入与产出之间的连动关系，强调每一单位投入所获得产出的投资报酬率。以下进一步就概念的定义及实务上发展较成熟的模型提出进一步说明。一、人力资本概念界定人力资本概念，是由诺贝尔经济学奖得主经济学家W. Schultz于1961年在美国经济评论
7、（American Economic Review）中发表人力资本的投资（Investment in Human Capital）一文中首先提出，其认为人力资本包括技术、经验及知识等要素。Davenport综合整理相关学者的说法，认为人力资本的投资，包括能力（ability，包括知识、技能及才能）、行为（behavior）、努力（effort）及时间（time）等内涵，并可以以下架构来表示（Davenport，1999：18-23）：能力知识技能才能时间努力行 为图一：人力资本投资架构依据以上架构来诠释，所谓人力资本，系指组织人力在工作上所投入的知识、技能、才能、努力、时间等要素的加乘结果，代
8、表组织人力所拥有能为创造产出价值的资产。人力资本并非凭空存在，而是经由投资（investment）所产生。也就是说，组织人力是一种投资标的（investor），投资人力的目的，在于希望能获得预期的价值报酬，并以报酬极大化为目标（Davenport，1999）。将人力视为一种投资，代表组织人力管理，是一种审慎评估的理性计算过程，与人力的甄补、运用、管理、发展等有关的决策，必须要通盘考虑其工作上的必要性、策略上的合理性及产出上的效益性。所谓必要性，系指人力的进用，要以是否为组织推动工作必须具备者为考虑，任何人其所具备的特质与组织工作的推动没有相关时，均不应作为投资的标的。所谓合理性，代表组织人力的
9、配置及运用，必须要与组织的策略及目标相结合，也就是要将适当的人力运用在适当的工作上，决不能发生人与事不能配合的情形。所谓效益性，代表对于人力的运用，唯有当其单位产出高于投入时，决策才具有合理性。其关系如下图所示：必 要 性人事决策效 益 性合 理 性图二：资本观点的人事管理决策原则由于强调组织的人力，必须要对组织的价值产出具有正面的贡献度，因此能力（ability）及技能（skill），便成为人力资本理论的核心。由于技能是组织运作的关键秘诀（know-how），因此，人力资本理论特别关注于人力技能的获得，并企图协助组织解答以下几个关键问题：组织所需要的技能为何？具备什么样的能力的人可被视为是人
10、才？如何使人力能具备组织所需的技能？最有效使组织员工获得所需技能的方法及途径为何？（Lazear，1998）根据Becker（1975）的说法，人力资本理论与实体资本理论并无两样，祇是关心的焦点不同而已，人力资本理论关心的焦点是人、员工与技能，而不是厂房与设备。依据实体资本理论，有关购买厂房或设备的决策，是依据该项投资的未来收入与成本现值的比较来做决策，成本在现在发生，收入则延续到未来，决策者必须要将未来的收入与现在支出的成本进行比较，如果未来收入的预期值高于当前购买必须投入的支出成本，这项投资便是值得的。同样的逻辑之下，人力资本理论也强调类似的计算，是否要进用某一个人，对进用的人要投入多少训
11、练、薪资及福利成本，都必须要以这个人在未来能对组织做出多少贡献来决定，唯有未来贡献高于所投入的成本时，这个人对于组织而言才成为资产而非负债。归纳以上的论点，有关人力资本的概念，可从以下几点进一步说明：（一）资本概念强调以投资报酬率（ROI，Return On Investment）衡量人力的价值所谓资本（capital），是组织所拥有能创造绩效增进存续利基的资产。资本是经由投资行为而累积，投资是一种与投入有关的决策，此种决策系以对未来利益回馈的预期为基础。也就是说，只有当预期的回馈超过所付出的代价时（也就是当投资报酬率大于一时），才会决定投资。此一概念在人力管理上的启示是：人力的投入并非是漫无
12、目的的，而须以能为组织的运作产生正面效益为前提。只有能为组织创造绩效的人力，才可被视为是组织的人力资本，至于组织所存在其它对组织没有正面效益的人力，则并非组织所拥有的资本。因此，组织在人力方面的投入，只有能为组织带来正面绩效的部分，才是具有价值的资本，该投入的单位报酬率越高，代表人力资本的价值越大。而其它非资本性的投入，对于组织而言，则是一种负债。（二）资本概念强调策略导向的人力管理资本观念的另一个重点，在于必须要与组织的发展策略结合。必须要先进行策略规划，决定了组织的重要发展策略之后，再依据策略执行的需要，决定如何取得、部署及配置所需的资本。组织人力的质与量，必须要契合策略的需要，才能减少浪
13、费，真正成为可用、有用的资产。基于以上的讨论，所谓人力资本，乃指组织所拥有的人力中，能为组织创造绩效、对于达成组织目标有正面帮助的部分。从正面来定义，人力资本代表组织所拥有能用来创造绩效、附属于人力的知识、职能、经验、人格、观念等的整体状况，代表机关人力对施政绩效的可能贡献程度，具有以下三种意涵：（一）资产意涵：人力是必须被妥善运用的资产，而不是应该被裁减的成本。（二）策略及绩效意涵：组织所拥有人力资本的价值，必须以是否有助于达成策略目标、产生绩效的程度作为衡量基准。（三）管理观点：强调组织必须要采用有效的管理措施及方法，提升人力的可用性及价值。由以上的讨论可知，以资本的观念看待人力，之所以能
14、同时兼顾投入面及产出面的平衡，一方面强调人力的运用，必须要有助于组织整体运作绩效的极大化；另一方面，报酬率观点所代表的，则是要求单位人力效用发挥的极大化。也就是说，当两个组织的人力总产出相同时，人力规模较小的组织，则拥有较高的人力资本。因此，人力资本的多寡，与组织绩效成正本，而与人力投入规模成反比。人力资本的真正意涵，即是单位人力投入的效用极大化，组织所投入的每一单位人力，都必须要设法合乎组织运作真正的需要，并且经由有效的管理获得最有效的运用，减少浪费。将资本的观念注入政府的人事管理，正代表了现代民主行政所强调的纳税人意识的实践。二、人力资本评估的模型目前在组织管理上，人力资本已经不单是理念上
15、的讨论与论述，而已在实务上被运用，并发展出相当可行的方法。归纳目前实务界进行人力资本管理的作法，主要可分为无形价值（invisible value）、策略规划（strategic planning）及计量模型三种主要的模型：（一）无形价值模型对人力资本的重视，与管理上对传统会计制度反映企业真实价值效力的质疑及反省，有密切关联。在实务上，企业的市场价值与会计资产表上所呈现的账面价值之间，存在的差距是显而易见的。尤其在知识经济时代，市场认知与会计事实之间，所存在的断层越来越大。一般企业的市价通常在账面价值的二到九倍之多，此一差距代表公司实际上存在大量的无形资产，此一无形资产被传统的会计制度所低估，
16、传统的会计簿记制度，显然已经无法适合于知识经济时代的产业特性及企业特性。美国从1973年到1993年二十年间，各上市公司的市场价值账面价值比，平均数从0.82上升到1.692，显示美国上市公司的平均市场价值，大约有40没有显示在资产负债表上。在台湾，民国八十八年的研究数据显示，传统产业的水泥、塑料、纺织、汽车及金融公司，其本益比及市价净值平均较低，而代表科技产业的电子业及软件业则较高，其中软件业的本益比可达五十倍市价则高达净值的七至八倍之多（董碧玫，民国九十年）。此现象显示在知识经济时代，组织真正的价值，往往是由无形的智慧及智力所决定，而非过去由土地、自然资源、设备、资金等有型的生产工具来决定
17、。在知识经济时代，企业成功的关键因素，早已由有型资产的管理，转移到对人类的智能及系统的管理能力，产业环境的不确定性、多元性及复杂性特质，组织也走向知识密集（陈玉玲，民国八七年）。因此，实务界逐渐体认到，必须要发展出一套有用的智能资本衡量模型，来还原企业所拥有的真正价值，同时也经由此一模型，提供企业一个提升价值策略的引导（Edvinsson, L & M. Malone，1997）。由于人是智识活动发生的基础，是知识的生产者与运用者，因此，人力资本当然构成了智慧资本的重要部份，同时也是最关键的构成要素。在实务上的操作面，此一模式由于目的在于衡量组织实际所具备的价值，因此主要在发展可衡量的指标体系
18、，并以指标为基础来衡量无形的价值。以下分别介绍二种相关的实务制度：、斯堪地亚的智能资本模式此一模式系由一家瑞典的保险及金融服务公司斯堪地亚公司所发展，在其所建立模式中，包括财务、流程、顾客、更新与开发及人力等五个焦点领域，其中人力焦点是贯穿其它四个焦点的核心，代表整个组织的心脏、智能与灵魂，根据该公司所建立的架构，人力焦点的衡量，系以以下二十二项指标为依据（Edvinsson, L & M. Malone，1997）：(1) 领导力指数。(2) 工作动机指数。(3) 授权指数。(4) 员工人数。(5) 员工变动率。(6) 平均年资。(7) 经理人数。(8) 女性经理人数。(9) 员工平均年龄。
19、(10) 平均每年在人力训练上的总天数。(11) 员工信息技术熟悉度。(12) 全职长期员工的平均年龄。(13) 全职长期员工人数。(14) 全职长期员工的平均年资。(15) 全职长期员工的平均离职人数。(16) 全职长期员工每年训练、通讯、以及支持计划的成本。(17) 50以下的时间在工作场所工作的全职长期员工人数；占全职长期员工的比例、平均每人训练、通讯、以及支持计划的成本。(18) 全职短期员工人数及其平均年资。(19) 全职短期员工每年训练、通讯、以及支持计划的成本。(20) 兼职员工和非全职约聘人员人数。(21) 平均聘期。(22) 经理人中拥有高等学历的百分比。、惠悦企管顾问公司的
20、人力资本调查美商惠悦企管顾问公司（Watson Wyatt Co.）亦建构一套人力资本指数（human capital index）系统，来了解能为企业股东带来利润的人力特质，以发掘企业人力资本的有效性与股东利润报酬间的关联性。根据其对美国及加拿大共四百家企业所进行的调查显示，凡被评为高人力资本有效性的企业，其1994年到1999年五年之间，股东平均的投资报酬率为103，中度人力资本有效性之企业则为88，至于低度人力资本有效性之企业则仅有53（Watson Wyatt，2001）。显见人力资本对企业营运绩效的关键影响。该公司的评估架构，共包括四个面向共计二十五个指标，分别如下：面向一：甄补优秀
21、人才指标包括：（1）新进人员能很快胜任所担任职务的程度（2）人力甄补计划与企业发展计划的连结程度（3）企业的声望能吸引人才的程度（4）员工参与企业招募人力决策的程度（5）关键性职位是否有正式的甄补计划面向二：明确的奖励与课责机制指标包括：（1）员工分红入股比例（2）企业是否有计划协助低绩效表现员工发展（3）低绩效员工的汰换率（4）顶尖绩效员工所得薪资高于一般绩效员工的程度（5）企业员工平均薪资与市场平均薪资的差异程度（6）薪资政策与企业经营计划连结程度（7）员工绩效考核结果与薪资的连结程度面向三：弹性化的工作场合指标包括：（1）工作安排的弹性调配程度（2）团队合作的文化（3）员工满意度（4）薪
22、资以外津贴是否因职位而不同面向四：沟通的真实性及完整性指标包括：（1）员工能轻易接近运用沟通技术的程度（2）员工能有机会向资深经理人表达理念及看法的程度（3）企业财务讯息与员工分享的程度（4）员工对工作如何进行能表达看法的程度企业的目标（5）计划能与员工分享的程度、宏碁标竿学院的人力资产指标调查天下杂志与宏碁标竿学院于民国九十年针对国内二千大企业，进行人力资产指标调查（PAI，People Asset Index），了解台湾企业的人力资产状况，并对企业进行人力资产总体检。该项调查定出四项衡量企业人力资产状况的重要指标，分别为企业吸引人才及留才的能力、提升人才素质的能力、激发员工投入工作的能力及
23、鼓励员工创新及应变的能力，并进一步根据这四项指标，设计一组二十题的问卷（洪懿妍，民国九十年），其架构如下：二、策略规划模型（一）模型介绍此模式系将人力资本的管理，视为是组织进行策略规划的重要一环，认为组织所拥有人力资本的充分度（human capital readiness），要以对组织策略的影响及配合程度来衡量。任何与人力有关，同时对于组织的策略规划与执行会产生影响的特质，组织都必须要加以衡量以掌握其状况，使组织的策略规划能在正确的信息基础下开展，以组织愿景策略的型塑为起点，组织的人力配置相关活动，必须要与愿景及策略的实现紧密结合，由上而下逐渐展开。目前在此方面发展较为成熟的技术，首推平衡计
24、分卡（the balanced scorecard）。平衡计分卡原运用于企业会计绩效评估，作用在于弥补传统财务报表之不足，尔后并逐渐发展成为一种全方位的策略管理及绩效评估工具，计分卡包括财务、顾客、流程及创新及学习四个评估构面，兼顾财务及非财务衡量的平衡，其实施已经在企业界累积相当成功的经验（Kaplan and Norton,1996 & 2001）。其中创新及学习面向，即在处理人力特质与组织策略连结的关系。其后该技术的发展，在人力部分，更直接以人力资本为评估构面，发展出人力资本计分卡，并以策略能力、领导、策略思考的文化、激励与策略的连结及策略导向的团队合作及知识管理为衡量的面向。（二）实务
25、制度介绍以支持策略规划的思维为基础进行人力资本评估，在实务上最值得介绍的是美国人事管理局及国会会计总署所提出的人力资本计分卡（the human capital scorecard）。该计分卡的目的，在于提供联邦政府各机关进行自我人力检测的工具，协助组织了解其人力所拥有的技术、知识、沟通情形、领导及团队合作等方面，是否有助于机关目标的达成。该计分卡包括五个衡量面向，每个面向下分别设定绩效目标，每个绩效目标下再设定具体的衡量指标，每个衡量指标下再分订该指标的衡量方法（OPM，2001；GAO，2000）：1、衡量面向衡量面向的设定，系由人事管理局引用人力资源平衡计分卡协会（the HR Bala
26、nced Scorecard Collaborative）之研究所提出之架构，共计有五面向：（1）策略连结性：机关的人力资本政策，能有助于机关任务、愿景、目标及策略的实现，能界定机关对自己及员工的方向及期望。（2）策略能力（才能）：甄补、进用、发展、留用具备达成机关任务目标关键能力的人才。（3）领导：机关的领导能鼓舞、激励及引导员工向目标迈进。担任教练、良师角色；因应不同的情境调整领导方式；以身作则表现高标准的诚信、廉洁、信任、开放及尊重的价值。（4）绩效文化（策略意识）：创造能激励员工追求高绩效表现的文化；建构以员工对组织的贡献度及创造价值为核心的公平工作环境。（5）学习（知识管理）：促进知
27、识分享的文化；开放性的组织气候；促进持续的学习及工作改进。2、绩效目标绩效目标的设定系基于以下三种因素：（1）相关研究显示，优异绩效表现的组织在人力方面所拥有的特性。（2）根据对政府实务状况的了解，发现政府实际运作未有效做到前述特性的部分。（3）总统所提出的管理议题中特别强调的原则。3、衡量方法绩效目标的达成度，主要由以下三种方法来衡量：（1）检测性题目（check-off measure）：直接检查机关人力计划的执行情形。（2）改善情形估计项目（improvement gauge measure）：此方法系预先设定预期应达到的理想状态，然后比较实际状态与理想状态之间的差距。（3）比较性项目（
28、comparative measure）：由人事管理局就特定项目先进行以全政府为范围的普查，个别机关情形再与全政府所有机关的平均情形相互比较。至于该评分卡的具体内容，整理如下表：绩效目标衡量指标操作化的衡量依据策略连结性人力资源管理策略及计划，能明确且有系统的与机关的策略目标结合。机关人力资源管理策略及计划明文呈现与任务（方案）之目标结合。衡量机关年度的绩效计划及预算，以认定特定的人力资本活动有助于达成可测量的方案绩效目标。（检测性项目）为连结人力资源计划与机关任务目标。机关内部能有一套有效的沟通过程，以促进人力计划与机关任务间的结合。针对政府的主管进行全面性的问卷调查，了解他们对于人力资源策
29、略如何有助于机关策略达成的看法（如机关人力进用是否针对特定任务所需人力进行选择）（比较性项目）组织拥有能支持任务的结构机关能发展出有效的组织结构调整及人力部署计划，并据以采取行动。衡量是否有效的标准，是能将人与是做适切的配置。评鉴机关是否能将人力有效重新配置，增加实际担任工作的人力（减少决策层级数；计算业务人员与行政管理人员的比率）（检测性项目）组织成员能了解组织推动的方案，并且在策略规划的过程中有参与的机会。组织成员能了解其所办理的工作如何才能契合并贡献于组织任务的达成。针对政府的主管及员工进行全面性的问卷调查，了解其所拥有的工作知识及技能，以及这些知识技能与组织任务间的关系。（比较性项目）
30、策略能力（才能）组织人力能拥有达成任务所需的能力水平。机关能经由人力重整计划的落实，达成缩小实际能力与所需能力间落差的目标。审查机关所定年度绩效计划，了解其是否发展特定的策略积极缩小能力差距问题。（检测性项目）分析机关人力数据系统的统计信息：包括机关技能（能力）评鉴、职位所需教育程度资料（了解担任关键性职务人员之能力水平的变化情形）（改善情形估计项目）对于具备关键策略能力员工的进用及留用比率，能达到预期的目标。具备关键能力员工留职率所有员工/具备关键策略员工留职人数依据CPDF、机关人力数据系统、出口调查等方式，计算器关关键能力员工的留职率（改善情形估计项目）新进员工的素质能达到预期的水平机关
31、新进员工的素质能否合乎预期水平的要求针对各机关主管人员进行全面性的问卷调查（新进员工素质问卷），问卷内容：新任人员需要经由一定正式训练始能胜任该职务的比率。（比较性项目）领导机关能进用、培育、留用适任的领导者机关能达成预期的适任主管的留职率目标经由CPDF、机关人力数据系统之数据，计算领导人才留职率。（改善情形估计项目）机关能有有效的领导人才进用、培育及接班方案（包括认定有潜力的未来领导人），此方案之内容包括目标、行动方针、时程表、储备领导人才名单的分析等。评鉴机关领导方案内容及执行成效。（检测性项目）机关能塑造一种文化，使所有组织成员相信他们是被期待承担更重要的职务，以及当组织赋予成员担任领
32、导者的机会时，能乐于接受。针对机关员工进行全面性问卷调查，问卷内容为机关鼓励员工接受领导职责的程度。（比较性项目）机关领导者能有效激励所属士气，并获取其认同承诺机关成员能注重工作结果产出，并表现出改进工作的投入兴趣针对机关员工及主管进行全面性问卷调查，问卷内容为机关是否能鼓舞员工士气、员工被领导者激励的程度，以及组织成员对领导者的认同承诺程度等。（比较性项目）领导者能表现出高标准的诚信及廉洁作为，足以作为组织成员的表率机关成员对领导者高度推崇针对机关员工进行全面性问卷调查，了解其对领导者的评价（比较性项目）绩效文化（策略意识）机关能培养、奖励及留用高绩效员工；并有效处理低绩效员工。机关拥有有效
33、的绩效管理机制，能区分绩效表现的优劣评鉴机关的绩效管理机制及运作情形（依据绩效管理系统是否能有效评估实际的贡献度，并确实据以奖励组织成员）（检测性项目）组织成员相信组织对其绩效考评的结果，是依据其工作的实际贡献度决定的。针对机关员工进行全面性问卷调查，问卷内容为其对组织如何进行绩效管理的认知。（比较性项目）机关对于绩效表现不如预期的员工能予以有效管理。针对机关员工进行全面性问卷调查，问卷内容为其所处的机关如何处理绩效未达预期标准的员工。（比较性项目）员工的工作态度，系专注于达成其预期目标员工相信组织对其所设定的预期绩效目标，是具有一定挑战性且务实的。针对机关员工及主管进行全面性问卷调查，问卷内
34、容包括：工作期望绩效如何认定在设定期望绩效过程中的参与程度。（比较性项目）机关能助长一种尊重多元性差异的价值观组织成员认同人员之间具有差异性对组织是有益的，并能接受多元差异的存在针对机关员工及主管进行全面性问卷调查，问卷内容：组织对于不同背景员工的开放程度（比较性项目）机关能设定务实的目标，提升组织成员的多元性。经由CPDF取得相关统计资料，了解机关促进人力多元化方案的目标及标的对象。（检测性项目）学习（知识管理）机关能具备知识管理理念并设置知识管理系统机关能依据组织目标及设定的预期结果，拟订有效的知识管理策略。评鉴机关执行知识管理的策略及步骤。（检测性项目）机关能依据策略性的考虑进行必要的投
35、资，以提供员工接受训练及发展的机会。机关能以投资的观点拟定知识管理策略，并比较分析训练发展前后的成效差异。评鉴以下项目：机关对知识管理投资策略的假定机关知识管理训练的结果，与机关整体策略所需能力及领导发展间的关系。（检测性项目）机关能具备学习及成长的文化组织成员相信机关会支持其发展学习，并期待组织成员能不断改进工作技能，或学习新技能。针对机关员工及主管进行全面性问卷调查，问卷内容：组织提供成员从事专业能力发展的机会组织能具备以下理念：不断充实新信息及技能，是组织能不断进步的重要因素。（比较性项目）此外，布什政府管理委员会提出行政机关管理计分卡（executive branch manageme
36、nt scorecard），透过机关对自身管理状况与最佳实务（best practice）间的比较的自我检测，以灯号来显示联邦政府机关的管理状况。其将人力资本列为五个计分面向的第一项，并提出以下六项人力资本成果管理的标准，机关的人力资本管理作为，唯有全部合乎六项成功标准的要求，才能显示健全的绿灯（GovE，2002）：1、机关人力资本策略与机关的愿景、目标及任务紧密结合。2、机关的组织结构能与任务密切配合。3、机关能有效与员工保持高绩效表现，并且在人力的运用上，能保持弹性，随时因应策略的需要而调整。4、在攸关任务达成与否的关键性职务上，担任该职位的员工与该职位所要求的技能间不存在任何落差。5、
37、机关能有效利用诱因及奖励措施区分员工绩效表现的优劣。6、机关的人力素质及组织架构必须要能支持电子化政府的建构及运作。美国平衡计分卡协会所提出的人力资本计分卡架构，则以策略性技能、领导、文化、策略连结及组织整合为评估构面，其衡量架构整理如下表：人力资本架构衡量依据策略性技能策略才能差距关键员工的留职率领导领导能力的差距员工对领导有效性的评价文化组织文化量表策略连结目标连结度诱因的连结度组织整合以下要素的流通性最佳实务关键员工团队奖励（三）计量模型以上的模型都具有多面向且质化的性质，另一种人力资本评估的模式，则强调量化评估的必要性。此取向主要源自于劳动经济学理论及会计学。在劳动经济学方面，主要以边
38、际生产力的机会成本观点来衡量组织（主要是企业）人力资本总量的变动，协助组织进行与劳动成本投入有关的决策。在会计学方面，近年来发展出的人力资源会计方法，以人力对于一个组织具有可衡量的定量价值为基本观念，秉持会计学成本收益配合原则，将组织人力资源的成本及价值分别予以数量化衡量，将能产生预期未来利益的人力资源投资予以资本化并作为资产处理，定期衡量人力资本的价值（谢木村、林宜勉，民国九十年）。在具体的公式发展上，兼顾成本效益意涵及简明性者，首推Fitz-enz（2000）所提出的人力资本投资报酬率公式（HCROI , Human Capital Return Of Investment），其论点为人力
39、资本的价值，必须要以其绩效表现对组织目标达成的贡献度为基准来衡量，唯有单位成本投入所获得的绩效产出为正时，人力资本才具有贡献度。在实际的衡量公式上，系以收入（revenue）代表绩效产出，以薪资及福利支出代表人力资本的成本投入，并以以下公式来表现：人力资本投资报酬率【总收入（总支出薪资及福利支出）】薪资及福利支出以上分别介绍了三种目前在实务上发展较为成熟的人力资本评估模型，前两类偏重于质化的评估，强调多元面向的系统性评估，较适用于组织内部的自行检测，作为一种改进管理策略的机制。计量模式则强调投入与产出关系的数量化客观呈现，较适用于外部的客观评估，尤其是在投资决策方面，有其重要性。参、公务人力资
40、本评估模型的建构经由以上的讨论，我们已经针对近年来人力资本在理论上及实务上的发展有了积本的认识，本研究将进一步尝试有系统的建构适用于行政组织的公务人力资本评估架构。期望能建立有用的评估架构，设计能对公务机关的人力素质及管理绩效进行系统性评估的工具，并协助各机关了解人力资源现况，自我检视人事管理的有效性，并作为规划人事政策的参考。首先要确定的，是公务人力资本评估究竟要采用何种模型？由于公务机关的产出无法如企业般精确量化，且其施政有关的决策，由于具有公共利益及社会公平的考虑，并无法如企业一般，完全以获利的预期及经济效益的极大化来作为决策基准。因此，公务机关人力资本的衡量，应该采用质化衡量模型较为恰
41、当。另一方面，由于政府系以政策的制定及执行为主要功能，强调策略方向的规划及落实，因此，政府机关本身是一种策略导向的组织，以策略为核心，所有的管理措施，都以施政方向及策略配合为原则，因此，公务人力资本的评估，相对应于政府本身高度的策略性质，采取策略规划模型来衡量人力资本，应是较为合理的选择。一、研究流程本研究公务人力资本评估模型的建立，分两阶段进行，第一阶段先确定公务人力资本评估的架构，包括定义、评估面向及衡量指标。第二阶段则在已建立的架构之上，进一步发展实际的评估工具，包括公务人力资本评估问卷及相关数据调查清单等。第一阶段的进行，将以政策德菲法（Policy Delphi）为方法；第二阶段则以
42、图书馆式的文献检讨法进行。图示如下：公务人力资本评估架构的建立定义界定评估面向确定评估指标的设定政策德菲法评估工具的设计评估问卷量表的设计所需数据统计项目的提出文献检讨法完整公务人力资本评估模型图三：公务人力资本评估模型建构的流程二、第一阶段：评估定义、面向及指标的确立策略规划模型具有多面向及指针性的特征，也就是要配合组织性质及策略特性，选择必要的评估面向，并在每个面向下设计足以彰显该面向情况的指标，作为评估的依据。因此，面向及指标的确立，为第一要务。由于公务人力资本评估在我国并未有类似制度的实施经验，且所涉及的观念具有专业性。因此，现阶段对于公务人力资本评估议题本身的认识及相关信息相当欠缺，
43、且由于人力资本为一新近发展的议题，无论是理论及及实务界，对其定义及内涵的看法仍然相当分歧，欠缺具有共识的界说，此一研究情境相当适合采用政策德菲法来逐步建立架构。政策德菲法是当决策者或政策分析人员，面对政策问题结构不良、高复杂度、信息不足、高度专业性、后果难以预测的决策情境时，经由邀请专家学者或利害关系人的参与，进行脑力激荡过程，经由重复询问同一问题多回合及对前回合调查结果的回馈及反思，逐渐缩小彼此间的差距，进而获致共识，并据以决策（吴定，民国八六年：140-141），其进行原则包括（Dunn, 1981）：选择性匿名、知情的多方面倡导、两极化的回答统计、冲突的建构、计算机的辅助。而其进行程序，
44、则包括确定论题、遴选参与者、设计问卷、分析第一回合结果、发展后续问卷、进行团体会议等阶段。本阶段之研究设计，即依据以上流程进行如下：（一）确定论题进行本德菲研究的目的，在确定适用于我国行政机关的公务人力资本评估架构，根据人力资本评估目前的发展，人力资本评估的要素，包括定义的界定、评估面向（构面）及指标等。因此，本研究的论题即为人力评估的定义、公务人力资本评估的面向及公务人力资本评估指标。（二）遴选参与者经依据专业性及利益相关性两原则，遴选二十五人进行调查，其背景及人数表列如下：样 本 背 景人 数遴 选 标 准学者专家14邀请公共行政、企业管理、人力资源管理领域副教授层级以上学者参加。中央主管
45、机关及地方政府人事机构主管4中央及地方各选取两人，并依据任职年资长者优先选择。非人事人员之公务人员3遴选非人事人员之高阶单位主管（司处长级）参与企业实务界人士4邀请企管顾问公司资深主管及知名企业人力资源主管参与（三）决定调查回合及内容本次调查共计进行二回合，第一回合调查参与者对人力资本评估定义及面向的意见。第二回合除赓续调查第一回合的内容外，进一步询问参与者对评估指标重要性的评价。（四）第一回合问卷的设计第一回合问卷共计包括公务人力资本评估的定义及公务人力资本评估的面向两大部分，其题目的内容，系整理相关文献及研究而得：1、定义部分经汇整相关的文献，于问卷中共计提出七个参考定义，每个定义分别以李
46、克特五分量表（极适合、相当适合、普通、不适合、极不适合），调查参与者对每一个参考定义所认为的适当程度。同时为了避免所列举的参考定义未能含括所有适当定义的情形，于问卷中并提供参与者能自行提出其它定义的空间，以求周延。第一回合问卷中所提出的参考定义如下：（1）指组织所具有完成其任务、策略及愿景之人力资产。而人力资产则系指组织成员所拥有知识、技能、经验及绩效表现的总和。人力资本的素质及状况，代表组织人力对组织策略目标达成及绩效的可能贡献程度。（2）组织所付出与人力资源有关的支出，与组织人力所产出之效益价值之间的差距。（将人力对组织的贡献度扣除组织对人力所付出成本后的净值）（3）以人为基础构成的组织资本，其范畴涵盖组织价值、文化、哲学、及企业内部管理阶层及所有员工个人具备的经验、专业知识、技能等，并包括创造力及创新能力。（4）组织人力所拥有的，能够用来创造组织绩效的知识、信息、经验、能力等材料（material
