中国公立高校治理中的内部审计问题文献综述.doc

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1、中国公立高校治理中的内部审计问题文献综述 【摘 要】 近年来，随着高校办学规模的扩大，教育投入的不断增加，高校违规和腐败案件也频繁发生。针对以上问题，文章侧重高校治理现状、高校治理问题、高校内部审计监督问题的文献研究。在此基础上，重新审视中国公立高校内部审计工作，探讨高校治理与内部审计的关系，并提出解决中国公立高校治理中内部审计问题的建议。 【关键词】 高校治理； 内部审计； 内部控制 中图分类号：F239.45 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）12-0078-04 一、引言 2012年，我国普通高等教育本专科招生688.8万人，比上年增加11.37%，教育经费总量从2

2、008年的10 449.60亿元增长到2012年的21 984.00亿元，年均增长20.5%。 以上数据显示，我国高校规模不断扩大，全国教育经费支出占国内生产总值的比例在日渐增大。但是，在高校投入日益增多的同时，高校违规使用资金的案例也在不断增加，近年来，高校腐败案件更是日益增多。其中，武汉大学原常务副校长陈昭方、原党委常务副书记龙小乐腐败案引起广泛关注，南昌大学原校长周文斌案、湖南工业大学原校长张晓琪案也发人深省，这一系列的腐败案件均暴露出高校内部控制的缺陷以及内部审计监督的缺失。 随着高等教育的深入发展，内部审计在高校发展中发挥着越来越重要的作用。积极探索中国公立高校治理中的内部审计问题，

3、可以促进内部审计工作质量提高，保障高校治理结构正常运转，减少违法违纪案件发生，重要的是，能够为我国公立高校提供制定大学章程的经验。 本文侧重对高校治理现状、高校治理问题、高校内部审计监督问题进行文献研究。在此基础上，探讨高校治理与内部审计的关系，提出解决中国公立高校治理中内部审计问题的建议思路。 二、高校治理现状分析 （一）高校治理概念界定 在我国，“高校治理”和“大学治理”两个概念几乎被通用。张维迎教授于2004年第一次在我国引入“大学治理”概念。他认为：大学治理结构必须平衡所有利益相关者的利益，必须以社会价值为目标，而不能以现有的教员或学生的利益为目标。张佳春、李寿喜、陈月圆（2010）认

4、为：高校治理是指为了确保高校制定出正确的政策与目标，并在其实施时监督其过程，而制定出的评价全体参与者的一种机制。在国外，西方学术界也从治理的角度对高校的管理问题进行研究。美国学者科尔森（1973）的“大学和学院的治理”是“作决策的结构和过程，从而区别于行政和管理”。 （二）大学章程在高校治理中的作用 国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）提出要“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”，并且规定“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。该纲要明确提出了现代学校制度的主要内容，为各高校制定大学章程指明了方向。 大学章程是现代大学制度的核心组成部分，是大学

5、办学和管理的“纲领”，制定与执行大学章程与完善高校治理有着密不可分的关系。一方面，以大学章程为抓手，能够全面推进高校治理结构建设；另一方面，制定和完善大学章程是规范高校内部审计运行机制的重要内容。 早在1995年，我国在教育法中已经提出：“设立学校及其他教育机构必须具备组织机构和章程等基本条件”。但是截至2013年8月末，我国千所公立高校中仅有6所大学对外正式公布了大学章程。笔者通过对比分析后发现，6所大学大学章程各有侧重，其中值得借鉴的地方有：（1）中国人民大学、东华大学等在大学章程中对校长的职责进行了设定，规范了校长的权力运行；（2）东南大学、华中师范大学对高校内部的组织机构的设置及其负责

6、人实行绩效考核制度；（3）上海外国语大学、武汉理工大学采取严格的全面预算管理制度，保障学校资金使用安全；（4）中国人民大学、上海外国语大学把风险纳入高校治理的一部分，逐步开展风险管理。尽管如此，6所大学大学章程中的规定部分仍处于建设与完善阶段，离预期实现目标尚有一定距离。因此，建立和完善高校治理方案，仍有深入研究空间。 （三）“高校治理”及“内部审计”的CNKI检索情况 我国的高等教育仍然处在改革进程中，有关高校治理的研究成果比较少。笔者通过中国学术期刊网络出版总库（CNKI）对“高校治理”和“内部审计”等词进行搜索，加以统计分析后得到统计结果如图1。 由图1可见，与“高校治理”和“内部审计”

7、相关的文章数量呈逐年上升趋势，但是大多数文章仅仅研究了高校治理的问题，结合高校内部审计对高校治理进行全面系统分析的文章较少，也很少有文献对高校治理进行梳理并提出制定大学章程的建议。通过研究文献发现：高校内部审计对高校治理机制的良性运行具有很大的促进作用，内部审计是高校治理的重要支撑。因此，结合高校的现状及发展趋势分析高校治理中的内部审计问题具有现实意义。 三、高校治理问题研究 在对“高校治理问题”的研究中，笔者总结出，在高校治理方面，国内外学者重点关注的高校治理问题主要有四大方面：高校治理高度集权、高校治理结果缺乏考核标准、高校预算管理方法陈旧和高校缺乏风险管理意识。 （一）关于高校治理高度集

8、权的研究 董云川（2000）通过研究发现：大学的整体概念和形象在许多场合被视为事业单位，在管理上主要沿袭行政管理体制。校长领导院（处）长，院（处）长领导系主任，系主任领导教研室主任，教研室主任指挥教师；套用政府机关行政级别，实行领导负责制，一级管一级，隶属关系清晰，建构了一个金字塔式的组织结构。高校校长掌控着高校所有的资产经营、管理和监督的权力。由于现行的国家监督机制重点在事后追究问题上，所以国家、政府难以对高校校长实施及时准确的监督，造成了高校领导层高度集权、权利缺乏监控等问题。郭宏（2007）通过研究发现我国的行政权力和学术权力严重不平衡，行政权力高度集中在校长和党委书记手中，教授的学术决

9、策力受到限制。此外，高校各个院系和教职员工缺乏自主权，教职工代表大会的权力也不能充分发挥。 （二）关于高校治理结果缺乏考核标准的研究 目前我国高校教育评估体系主要由办学准入评估、办学监管评估、资源投入评估构成。它是促使我国高校快速发展的原因之一，对办学方向起到了一定的引导作用，也提高了教职工的工作积极性。但是，该评估体系中评估指标的设置仍有待完善。王寰安（2008）认为在高校治理改革中，国家很难把握好控制与放权的程度，对高校的控制程度过高，会使高校办学的积极性降低，不能灵活调整教学和科研工作来及时准确地向社会输送所需要的人才；若放弃对高校的直接控制，只通过教育评估结果来对高校进行调控，则可能对

10、高校产生负激励，同样不利于高等教育的发展。 （三）关于高校预算管理方法的研究 高等学校财务制度规定：高校预算应包含学校的全部收支。很多高校至今仍沿袭多年以来的预算方法，对高校的筹资方式（如贷款资金、校办产业资金和独立学院资金等）并没有纳入高校的预算体制内，导致高校预算方法不具有科学性。刘涛（2012）通过研究发现：目前我国高校财务预算编制普遍以“基数+增长”为基础的增量预算编制方法和编制人员“经验+估计”原则进行，即以上一年的各项预算额为基数，按照一定的增长比例来确定本年度的预算额。这种方法虽然简便易行，却难以按照学校总体发展规划要求进行预算编制。增量预算法虽然方便操作，但这种预算编制方法不符

11、合公平效率原则，不利于调动各部门增收节支的积极性，造成教育资源的浪费。刘（2008）通过研究发现：高校现行编制预算是按照公历年度，而学校的日常工作是按照学年来安排的，这使得预算的编制和高校的实际情况不符。当年9月份所收的学费收入不仅仅用于当年开支，而且要一直使用到次年8月底，其收入实际使用会计期间和预算核算期间存在差异。这种情况是预算编制者难以编制预算，决算者难以准确决算，增加了核算者、管理者监督和管理的难度。 （四）关于高校缺乏风险管理意识的研究 自1999年开始，我国逐步开展高校招生、教学等多方面的改革。至2012年，全国普通高校招生数量已增加到688.8万人，高校规模的急剧扩大意味着我国

12、高等教育风险的不断增多。高健（2011）以英国高等教育基金会对现代意义风险定义为基础进行研究后得出：高校扩招、合并、办学自主权加大等外部因素，虽然是导致高校风险的导火索，但是高校风险管理机制不完善才是引燃这一导火索的直接原因的结论。高健还对高校风险管理缺失原因进行提炼，认为高校主体缺位、内部控制不健全、风险评估与应对措施不健全和信息沟通渠道不畅是引起高校缺乏风险管理意识的原因。 基于以上总结，可以看出：目前的高校治理问题突出表现在高校领导集权、高校治理结果缺乏考核、高校预算管理方法不合理和高校治理缺乏风险管理意识等方面。 四、高校内部审计监督问题研究 中国内部审计协会指出：高校内部审计是指高等

13、学校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。在高校内部审计问题研究上，高校校长的权力运行监督、专项审计考核指标、预算审计和风险管理审计等问题均引起了众多学者的关注。 （一）关于高校校长权力运行缺乏审计的研究 著名教育学者熊丙奇曾说：“高校腐败的根源性问题是教育行政化，这表现在两方面，一是政府用行政的方式管理学校，把学校变为一级政府，学校没有办学自主权，校长首先是官员而不是教育家；二是学校内部也采取行政治理方式，行政权、教育权、学术权不分，行政权力

14、过大，行政机构臃肿，学校不能按教育规律办学。”郭宏（2007）通过研究发现我国的行政权力和学术权力严重不平衡，行政权力高度集中在校长和党委书记手中，教授的学术决策力受到限制。 （二）关于专项审计考核指标的研究 近几年，随着内部专项审计范围与力度的不断加大，高校问题越审越多，专项审计结果的质量受到广泛质疑。刘家义审计长于2010年7月答学习时报记者问时指出，“实事求是地讲，屡审屡犯的问题确实存在”。因此，通过建立专项审计考核指标，改善高校专项审计结果的执行情况，提高高校审计质量值得研究。胡明友（2007）认为：科学考核和评价审计工作是提高审计质量的重要内容。要提高审计质量就必须建立健全一套审计质

15、量检查和考核指标体系，以便全面正确地考核审计质量。通过检查、考核和评比，可以了解审计工作的质量，总结和掌握有用的审计信息，改善和提高审计部门和人员管理和业务水平，深化审计工作，最终提高审计工作质量。 （三）关于预算审计的研究 杨毅（2012）以高校全面预算管理理论为基础，界定了高校预算执行审计的范围：包括校内涉及预算经费核拨使用的各级部门、学院或中心资金。石勉（2010）通过研究高校开展预算执行绩效审计的必要性发现：高校内部审计工作主要停留在财务收支准确性审计上、内部审计偏重于事后审计，并且内部审计人员在形式上和实质上都缺乏独立性。这些原因都严重影响了高校预算审计工作的效率和效果。 （四）关于

16、风险管理审计的研究 张佳春、陈月圆（2009）认为：高校风险管理的有效性在一定程度上取决于高校对风险管理工作的监督与评价。因此，内部审计部门作为高校专司监督职能的机构，在高校风险管理中扮演尤为重要的角色。李娟（2013）从高校内部审计独立性不足、高校风险意识淡薄和高校审计技术手段落后三方面研究高校风险管理审计执行不力的原因。 综上，高校内部审计问题主要表现在缺乏对校长权力运行的监督、专项审计考核指标缺乏、预算审计执行不力和风险管理审计不足等方面。可见，高校内部审计暴露的问题与高校治理问题紧密相关、相互对应。 五、通过完善内部审计推进高校治理的建议 通过对国内外学者、专家以及实践者的研究和探索成

17、果的学习，笔者发现国内外学者对公立高校治理中的内部审计问题主要从以下四方面深入探索和突破。 （一）加强对高校校长权力运行的监督约束 在加强对高校校长权力运行监督中，徐金海（2011）认为：建立一种基于反映公众意愿、体现公众需要而不是反映校长个人主观意志的规则、机制。这就意味着约束校长领导权力执行与实现的规则、规范要受到公共意志的约束和限制，即在公众的关注下，以尊重的态度来建立规则参与机制，从而使公众在参与机制中发挥重要的作用，进而实现公共意志培养与公共利益价值实现的有机联结。 （二）完善高校绩效考核制度 高校绩效考核结果是衡量被审计单位绩效高低的尺度，高校内部审计部门要积极促进工作的开展。王立

18、平（2010）认为：在建立审计指标体系时，应考虑效益评价的特殊性，将定性评价与定量评价相结合，一方面可以量化影响效益的因素，以便于分析、比较；另一方面对无法量化的影响效益的因素，建立“优先实践”原则作为衡量标准。通过认真总结和不断修订绩效评价体系，从而使绩效审计结果有更好的利用价值。 （三）加快审计信息化平台建设 高校是高科技的研发地，充分利用最新的审计技术及信息化平台，可以提高审计效率，开拓审计的信息化管理新模式。张佳春、孙友霞（2012）总结出高校审计信息化的审计方法，即：运用系统论、信息论和控制论等的审计思维方法，借助计算机技术，审计管理和作业人员可以快速锁定工作重点、减少计算和文本资料

19、整理工作量、将大量的时间和精力投入到重点查证和咨询建议等更加有效果的管理工作中，形成全新的审计方法理论和执行体系，提高高校审计信息化的工作质量和审计效率。 （四）加强高校风险管理意识 在高校内部审计中引入风险管理审计。张佳春、陈月圆（2009）通过研究发现内部审计对高校风险管理审计具有重要作用。因此，高校各级领导应树立风险意识，重视风险管理，明确内部审计部门开展风险管理审计的重要作用，并对内部审计重新定位，为风险管理审计提供必要的支持和保障。 六、高校治理与内部审计的关系探讨 高等教育的发展带动高校治理理论的发展，高校治理的进展促进高校内部审计制度的完善，完善的内部审计机制亦能推动高校治理机制

20、的健康运行。在高校治理中，内部审计作为内部控制中监督运行的重要组成部分，是高校治理结构中不可缺少的重要环节。 通过以上对“高校治理”及“内部审计”的研究，笔者认为：构建有效的高校治理结构应充分发挥审计部门的作用。由于高校面临的市场竞争日趋激烈，原先的封闭性行政管理模式因缺乏现场信息和监控动力而日益失效，因此需要强化高校的内部审计职能。在对文献分析的基础上，笔者梳理出高校治理与内部审计的关系，主要表现在：第一，高校治理需要内部审计作为支撑；第二，内部审计本身就是高校治理的重要组成部分；第三，高校治理中的资源优化配置需要内部审计作为支持。 结 语 针对高校投资规模扩大，腐败案件高发的问题，本文重点

21、进行了高校治理现状、高校治理问题、高校内部审计监督问题的文献研究，基于此，重新审视中国公立高校内部审计工作，探讨高校治理与内部审计的关系，提出解决中国公立高校治理中内部审计问题的建议思路，以期为高校制定大学章程提供参考，为课题深入研究奠定基础。 【参考文献】 1 张佳春，李寿喜，陈月圆.国外高校治理结构变革及其启示J.财会通讯，2010（1）：142-144. 2 Carnegie. Foundation for the Advancement of Teaching. Governance of Higher Education：six priority problem M.New York

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