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1、农村土地集约利用的新制度经济学分析摘要：本文从新制度经济学的视角分析了我国农村土地集约利用存在的现实问题，认为农村土地利用不集约的根源在于现行土地制度的不合理，主要包括家庭联产承包责任制对农业生产率的束缚、土地产权不明晰、土地交易费用过大、村庄的非正式制度以及政府的制度供给短缺，最后对农村土地集约利用的制度安排提出了自己的见解。关键词：农村土地；集约利用；新制度经济学；土地制度一、 引言我国人多地少，耕地资源尤为紧缺，经济发展与土地资源保护之间的矛盾日益突出。在最近不到10年的时间里，我国的耕地总量减少了1亿多亩。面对耕地日益减少的现状，如何提高我国农村土地的集约利用程度，已经成为关乎我国社会
2、经济长期平稳发展的重大现实问题。虽然我国实行的是最为严格的耕地保护制度，但仅仅从“保护”入手，不能从根本上解决土地利用领域存在的诸多问题。从整个国家层面上来说，转变经济增长方式从粗放型经济增长变为集约型经济增长，才是解决问题的根本之道。具体到土地资源管理上，必须通过挖掘土地利用潜力，促进土地的集约利用，来配合整个国家经济增长方式的转变。近年来，对农村土地集约利用的研究逐渐得到了学术界和实践界的广泛重视，过往的研究大都从土地集约利用评价、土地集约利用潜力分析、土地集约利用的对策等方面进行研究，很少从制度层面来探讨农村土地的集约利用。本文则运用新制度经济学的理论与方法构建一个分析框架，以此框架分析
3、我国农村土地利用不集约的制度原因并提出解决的途径。新制度经济学是20世纪下半叶形成和发展起来的经济学流派，它以新古典经济学基本分析方法为基础来研究制度以及制度与经济绩效之间的关系，通过假定制度的选择是有成本的，着重考虑不同的制度安排对经济当事人行为的影响1。新制度经济学对产权理论的研究和制度变迁的分析提供给我们一个分析农村土地集约利用的崭新视角。二、农村土地集约利用的内涵与制度基础1.农村土地集约利用的内涵过往研究对农地集约利用的论述大都贯穿了两个核心思想，即“集中”和“节约”。“集中”是指必须使相互分散的农地予以集中，以便于发挥“规模经济”的作用；“节约”是指不能单纯的依靠要素投入量的增加来
4、获取经济效益，应当发挥技术创新的优势，尽可能的以较少的要素投入来获取更多的产出。如果满足了这两个条件，那么土地的利用必然是集约的。依照土地用途的不同，农村土地集约利用可以分为两个研究方面，一是农用地的集约利用，二是农村建设用地的集约利用，两者的形成机制有一定的差别。农用地集约利用的衡量标准比较单一，一般只衡量农用地的产量、生产率等经济效益指标；而建设用地集约利用的衡量标准涉及经济效益、社会效益和生态效益三个方面。本文的讨论对象主要是农用地和农村居民点建设用地的集约利用。2.我国农村土地制度变迁建国后，我国经历了三次土地制度的变迁：第一阶段为19491953年，属于农民土地所有制阶段，主要内容是
5、废除封建地主阶级土地所有制，实行农民土地所有制；第二阶段为19531978年，属于合作和集体经营阶段，经过初级社、高级社和人民公社，农村土地从农民个体所有转变为社会主义劳动群众集体所有，土地所有权和经营权统一归于合作社；第三阶段为1978年至今的家庭承包经营阶段，确立了以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制。制度变迁可以理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。建国后第一次土地制度变迁是由新民主主义革命引起的强制性制度变迁，打破了封建地主阶级土地所有制，使农业生产力得到大幅度解放；第二次制度变迁是在社会主义革命中推行的强制性制度变迁；第三次制度变迁属于一种诱致性制度变迁，诱致性制度
6、变迁是指一群人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁2。土地合作与集体经营束缚了农民的生产积极性，使得我国农民的劳动生产率很低，由于生活水平长期得不到有效改善，农民对“包产到户、包干到户”的要求越来越强烈，致使1978年安徽凤阳县小岗村18户农民私自“包产到户”，引发了一场由底层发端，高层推广的实施家庭联产承包责任制的制度变迁。家庭联产承包责任制在当时符合了生产力发展的要求，为我国改革开发以来取得巨大的经济成就做出了重要的制度保证。二、 农村土地利用不集约的制度原因新制度经济学认为制度是决定经济发展的最根本因素，经济发展实质上是更有效地利用资源的制度变迁的过程2。“三农”问题是决
7、定我国经济发展和长治久安的根本问题，其中农村土地利用又是解决“三农”问题的关键。针对目前我国农业生产率低下、农地撂荒和农村居民点用地不集约的现状，笔者运用新制度经济学理论分析了上述状况的制度原因。1. 家庭联产承包责任制促进农业生产率提高的能力已弱化制度效率有一定的时间长度和阶段性，一定的制度只能在一定的时间长度内发挥作用，且效率的高低呈现阶段性，即制度设计运行前期效率较高，随着时间的推移，效率递减，在制度完成任务后，其效率也就释放完了3。家庭联产承包责任制对合作和集体经营制的替代代表了效益高的制度取代了效益低的制度，这种替代体现了制度变迁自然演进的特点。然而没有一种制度是一劳永逸的，随着农业
8、生产力连续30年的提高，家庭联产承包责任制对农业生产率的促进能力近乎发掘殆尽。家庭联产承包责任制虽然将土地经营权由集体下放到农户，使农民获取了追求自身利益最大化的激励，提高了农民的劳动生产率，但是，由于在“包产到户、包干到户”的过程中，大量耕地细碎化，不利于发展现代机械化农业，也不利于发挥农田集中耕作经营的“规模经济”优势，从而束缚了我国农业生产率的进一步提高。同时，这种家庭联产承包责任制还诱发了“小农意识”的复苏，“包产到户”使很多农民生产经营理念落后，农民的生产生活还信奉“养牛为耕田、养鸡为花钱、养猪为过年”的传统思想，难以打破个体经营的界限来发展大规模集约化农地经营。由于以工农业产品价格
9、“剪刀差”来实现农业反哺工业的制度残存，以及城乡二元分割的户籍体制，使我国农产品价格长期偏低，农村发展长期滞后于城市发展。同时农业生产率难以进一步提高，阻碍了农民收入的增加，使得大量农村青壮年劳动力涌入城市谋生，结果在我国农村出现了“种地不赚钱，有地没人种”的畸形思想，农村里出现了大量的撂荒地。因此，我国农村现在急需要一次制度变迁来化解积累的矛盾，通过提高农业生产率来增加农业生产的边际报酬，以促进农地的集约利用。2. 农村现行土地制度造成产权不明晰阿尔钦说过4：“本质上，经济学是对稀缺资源产权的研究一个社会中的稀缺资源的配置就是对使用资源权利的安排经济学的问题，或价格如何决定的问题，实质上是产
10、权应如何界定与交换以及应采取怎样的形式的问题。”新制度经济学特别重视对产权的研究，他们认为，由于人类受其自身生长能力和生存环境的约束，只有通过交易这一基本活动获得经济效益和安全保障，而产权是交易的基本先决条件，产权结构的效率引起经济增长、停滞或经济衰退1。我国的土地所有制度是城乡二元结构下的社会主义公有制，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，一般由村集体组织享有对土地的所有权，农户享有对土地的承包经营权，包括占有权、使用权、收益权，但是没有最终处分权。在农村，土地是农民从事劳动的直接对象，是获取收入、维持生活的主要源泉，土地的产权状况决定着每个农民的生产和生活。农村土地集体所有制是在改
11、革开放前合作和集体经营土地制度的基础上演进而来，保留了土地归劳动者集体所有的属性，保障了社会主义公有制的主体地位，然而集体所有制却容易使土地陷入所有者缺位的困难境地。新制度经济学认为，只有资源的产权得以明确界定，才能使资源在使用和交易过程中产生的交易费用最低，从而使资源配置最优化。土地集体所有制的最大问题在于权利划分的不彻底和不明晰，集体土地向上要受到国家的限制，向下对农户土地经营权的干涉却过多。我国相关法律法规对集体土地产权的限制非常多，而且地方政府可以以公共利益的名义征收集体土地，这就使农村集体组织对农村土地所有权行使不彻底，农村集体经济组织与地方政府在土地征收上的博弈能力很弱。农村集体组
12、织对农户土地经营干涉过多，很多地方对土地承包经营权的设定小于30年，而且村组织经常调整土地承包，这样一来农民就不愿对土地进行长期投资，影响了土地生产能力的可持续增长。因此，由于农民对土地的自主性差，从某种程度上来讲，不利于土地资源的优化配置和集约利用程度的提高。3. 土地资源优化配置的交易成本过大新制度经济学认为，任何经济活动都有交易成本，如果不存在交易成本，即如果不存在任何妨碍交易的障碍，资源的利用都会是有效率的5。根据新古典经济学理论，生产要素只有能够充分自由的流动，市场才能发挥出资源配置的最佳效果。土地流转正是一种促进农村土地资源合理流动的方式，它可以将大量分散在农户手中的土地集中起来，
13、形成不同类型的专业化生产区和区域性产业带，以便于集中经营，提高农地利用的集约度。而目前我国农村中实行土地流转的效果却不是很明显，究其原因，是由于土地流转的交易成本过高。科斯第一定理认为：如果市场机制的运行是无成本的，即不存在交易费用，那么无论初始产权如何界定，市场机制都会自动使资源配置达到最优；反之，如果市场机制的运行是有成本的，即交易费用大于零，则不同的产权界定将会导致不同的资源配置效率6。交易费用在现实生活中是不可能为零的，在土地使用权流转过程中，存在着信息搜寻成本、谈判成本、签订合同成本、执行及监督成本、违约风险成本等诸多交易成本。而且我国土地流转中介组织匮乏，农民在进行土地流转过程中产
14、生的交易费用难以降低，当预期的交易费用大于土地流转所带来的利得时，农民就会拒绝进行土地流转。土地流转的交易成本过高，使这种促进我国农村土地集约利用的良好方式丧失了应有的生命力。4. 农村非正式制度阻碍了农村居民点土地的集约利用农村居民点建设用地的集约利用问题目前也是我国土地利用中存在的重大现实问题。区域经济学理论认为，生产要素都有向空间内某一中心区聚集的动力，这一过程被称为区域的极化，当要素向中心区迁移时，可以促进中心区生产能力的提高以及基础设施和公共服务设施的完善。形成某一区域的中心区后，反过来又会吸引更多的生产要素向中心区聚集。只有当迁移成本大于因聚集带来的生产利润或福利的增加量时，聚集才
15、会停止。按照这一理论，农村居民点都有向中心村和中心镇汇集的自组织动力，然而我国农村现状却是农村居民点过于分散，农村基础设施和公共设施极为落后，究其原因，笔者认为是由于农村内部存在的非正式制度的阻碍。非正式制度是指由习惯、习俗和伦理道德规范所构成的制约人类行为的准则。非正式制度对人类行为的影响往往更为深远和稳定。我国农村居民点大部分是由历史演变而形成，具有残留的宗族性特征，这一点从村庄的命名上就可以看出，我国很多村庄都以姓氏来命名，体现了强烈的宗族关系。这样的农村居民点之间相互独立、隔离，具有内部稳定性和自身的潜在规则。在封建社会，这种宗族性的农村居民点便于封建统治者管理，村庄通过血缘关系形成了
16、自身的奖惩机制，在一定程度上维持了封建社会的自身稳定。建国以后，经过历次土地制度变迁的洗礼，虽已打破了这种封建宗族制的桎梏，但由于制度变迁的路径依赖问题，我国农村依然残留宗族制的一些行事规则，例如长辈的话语权、族中红白喜事的特殊习俗、村民对故土的依赖等，这些习俗规则集合起来便形成了一种非正式制度。这种非正式制度对村庄的自然合并和生产要素的集中起到了阻碍的作用，例如很多农村都有自己的祖坟，祖坟的存在使农民一般不愿意离开自己的居住地而迁往别的村庄。即便进行了村庄归并也会因潜在的宗族差异而使相互融合的成本上升。这种非正式制度具有很强的生命力，往往难以破除，虽然一定程度上有助于农村的内部稳定，但从长远
17、来看，对我国建设社会主义新农村和农村建设用地的集约利用却起到了负面影响。5. 国家制度供给短缺制度变迁是一个非常复杂而且费用极高的过程，新制度经济学运用“需求供给”这一经典模型来分析制度选择与制度变迁，对于分析我国农村土地制度提供了一个新的思路。国家是制度的最大供给者，我国正处于改革开放的伟大进程中，改革实质上就是不断地进行多方面的制度供给，制度供给则受制于现有知识积累、制度设计实施成本、制度存量和宪法秩序及意识形态等多方面因素5。我国农村人口有9亿多，大部分人口正在脱贫致富的过程中，国家每一个农村政策的影响面都非常巨大，而且由于农村社会保障制度建设的滞后，农村土地一直承担着农民社会保障的功能
18、，所以国家在改革农村土地制度时极为谨慎，一直把稳定与和谐发展放在首位，虽然保证了农村改革的渐进性，但却使农村制度供给长期滞后于制度需求。2008年10月12日中共第十七届三中全会通过中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定对我国现行农村土地制度改革方面提到“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”以及“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途
19、，不得损害农民土地承包权益”等。显而易见，决定虽然充分肯定了赋予农民更加充分和有保障的土地承包经营权以及肯定了现行的土地流转制度，但是对具体的赋权内容和土地流转的促进措施却没有论及，尤其是对农村集体建设用地流转问题没有指出明确的改革方向。由于缺乏必要的制度供给，未来我国农村土地集约利用依然难以形成一定的制度保障和自身促进机制。四、农村土地集约利用的制度安排刍议1.促进土地流转交易费用的降低科斯定理指出，如果市场机制的运行是有成本的，即交易费用大于零，则不同的产权界定将会导致不同的资源配置效率3。我国农村土地流转市场的交易成本比较大，在这种情况下，市场体系是不会通过自我调节达到土地利用的帕累托最
20、优。从这一角度出发，可以通过两种途径来实现帕累托改进，一种是降低市场的交易费用，一种是建立更为有效的初始产权界定。降低交易成本是一种政策风险较小的途径。在农村，最主要的是改善土地流转市场的政策环境，将农户间自发的土地流转行为纳入规范化管理程序，减少交易主体间潜在的纠纷。只要不违反法律和现行政策，地方政府应当大力鼓励和支持农户间的土地流转，最大限度提高土地资源的配置效率。建立市场中介服务组织也是降低交易成本的重要手段，可以培育农地托管机构，建立土地流转服务中心及土地储备库，通过公开交易方式更加规范地促进土地流转，合理配置土地资源。2.建立完善的农村土地产权制度在现实经济世界中，交易费用是不可能为
21、零的，因此建立科学合理的产权制度就显得更为关键。在构建和谐社会的时代背景下，农村土地产权制度的改革不宜过于激进，应该继续以家庭联产承包责任制为基石，通过明晰农村土地产权，扩大农民承包经营权力范围，充分调动农民的生产经营积极性。我国改革开放的历史表明，国家和集体这两种公有制主体统得越死，生产要素潜力发挥的余地就越小，所以进一步放开土地产权制度，明确界定集体和个人对农村土地的产权划分，强化土地承包经营权的物权属性，赋予农民更大程度的生产经营自主权，将是农村土地制度创新的主要方向。如果农民对土地享有了更大的自主权，必然会进一步调控农民生产经营的积极性，加快农村土地的流转，促进土地资源的集约利用。3.
22、加快制度创新，促进农村居民点的融合非正式制度往往具有极强的生命力和稳定性，要通过破除传统宗族式村庄的非正式制度来促进农村居民点的聚集比较困难。新制度经济学认为，制度外的潜在利润存在是进行制度变迁的根本动因，某些外在因素的变化可能导致制度创新的潜在收入增加；进行制度创新的成本可能降低；法律或政治上的变化可能影响制度环境，使得某些集团实现一种再分配或利用现存的外部利润机会成为可能6。因此，可以通过一系列制度创新，为制度变迁创造潜力利润，刺激农村居民点的集中和融合，最终达到农村建设用地的集约利用。目前，中国大部分农村还是一种建立在血缘关系基础上的关系型社会，人与人之间依然是通过传统的宗族关系调整利益
23、得失。在建设社会主义新农村的过程中，应当着力建立一种以信用关系为基础的农村新型社区，使农村由关系型社会向契约型社会转变，通过建立农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，创造农村居民点融合的激励机制，提高农民因居民点合并而带来的潜在收入的增加，使农民切实享受到因土地集约利用而带来的好处，这样才是促进农村居民点用地集约的长久之计。【参考文献】1孙绪娜.新制度经济学理论概述J.理论综述，2007，（7）.2卢现祥.西方新制度经济学M.中国发展出版社，2003.3吴建，曹家和.农村土地制度的新制度经济学分析J.商业研究，2003，（12）.4R科斯，A阿尔钦，D诺斯.财产权利与制度变迁M.上海三联书店,上海人民出版社,1994.5马智胜，李兴平.新制度经济学的基本理论及其现实意义初探J.企业经济，2005，（1）.6李志强.新制度经济学的制度理论企业理论产权理论制度变迁理论J.经济师，2001，（12）.7姚开建.经济学说史M.中国人民大学出版社，2003，（12）.8李仁君，余升国，段愿.微观经济学M.清华大学出版社，2007.9毕宝德，柴强，李铃，周建春.土地经济学M.中国人民大学出版社，2006.10马晓河，崔红志.建立土地流转制度,促进区域农业生产规模化经营J.管理世界，2002，（11）.
