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1、美欧转基因农产品争端诉WTO案例分析付仲文/李宁【专题名称】农业经济导刊【专 题 号】F2【复印期号】2008年06期【原文出处】世界农业(京)2008年03期第1114页【作者简介】付仲文，李宁，农业部科技发展中心。【内容提要】本文简要介绍了美欧转基因农产品争端诉WTO案的由来、经过和结果欧盟败诉，深入分析了案件争论的本质原因，探讨了专家小组裁决结果可能对转基因农产品国际贸易的影响和对转基因生物安全管理的启示。美欧转基因农产品争端诉WTO案，是转基因农产品国际贸易诉WTO争端解决机制的第一案，也是以美国为首的转基因农产品种植大国和进口农产品主要消费市场的欧盟之间长期博弈的结果。本案的审理和裁
2、决，对于国际转基因农产品贸易的未来走向，以及众多正在建立或完善转基因安全管理体系的发展中国家来说，具有重要意义。一、争端的案由及其背景1.争端事由美欧转基因贸易争端由来已久。从1998年10月以来，丹麦、意大利、法国、希腊、奥地利和卢森堡等欧盟部分成员国停止了转基因生物的审批程序。之后，欧盟监督委员会和欧盟部长理事会也宣布停止审批新的转基因生物。虽然欧盟没有任何立法规定禁止审批转基因生物上市申请，但这种暂停以及复杂的审批程序事实上已限制了转基因农产品的进口。另外，1998年10月以前欧盟已批准允许进口的转基因农产品，许多欧盟成员国仍然禁止进口。欧盟对转基因生物安全管理的态度和政策对美国农产品出
3、口造成巨大损失。19952002年的8年间，美国出口欧盟玉米从332万t骤减到2.5万t，大豆从981万t降到551万t。欧盟和国际有关政治团体(例如绿色和平组织)利用消费者对食品安全的关注加大了消费者对转基因食品的疑虑，普遍降低了公众的接受程度。欧盟的政策在国际上有成为主导的趋势，一些非洲国家拒绝美国的粮食援助，宁可饥饿也不要转基因食品。对此，2003年5月，美国、加拿大和阿根廷将欧盟转基因农产品政策诉诸WTO争端解决机制。2.争端背景美国、阿根廷和加拿大是转基因作物种植大国，转基因作物包括大豆、玉米、棉花和油菜。根据ISAAA的统计数据，自1996年转基因作物商业化种植以来，截至2006年
4、底，美国、阿根廷和加拿大种植面积始终排在前几位。2003年以前三国转基因作物种植面积占全球转基因作物种植面积的90以上，2003年以后虽然这一比例有所下降，但种植面积同2002年相比仍以10以上的速度递增(表1)。2005年，美国种植的作物中，85的大豆、76的棉花和45的玉米均为转基因品种。欧盟是美国农产品出口的第四大市场。根据美国农业部数据，2005年美国出口至欧盟的农产品价值达70亿美元，占美国当年出口农产品价值的12。这些出口的农产品主要为大豆、烟草和包括玉米粉在内的动物饲料。二、争端的经过2003年5月，美国、加拿大、阿根廷分别请求与欧盟在WTO框架下，就欧盟及其成员国有关妨碍或禁止
5、美国等农产品及食品进口问题进行磋商(WT/DS291、WT/DS292、WT/DS293)。美国等认为，自1998年以来欧盟延迟两国转基因产品审批，限制了农产品及食品进口，某些欧盟成员国坚持限制转基因产品的国内销售及进口，特别是那些已被欧盟批准在成员国内部进口和销售的特定产品，这些规定不合理，不符合WTO贸易规则。同年6月，双方磋商未果。2003年8月8日，美国、加拿大和阿根廷分别要求成立专家小组处理纠纷。8月29日，争端解决机构将三国专家小组合并，根据争端解决规则与程序(DSU)设立专家小组，明确了专家小组的职权范围。“按照WT/DS291/23、WT/DS292/17和WT/DS293/1
6、7文件中所举证的，相关协议的相关条款，审查美国、加拿大、阿根廷在文件中提交争端解决机构(DSB)的事项，并提出调查结果以协助DSB提出建议或作出该协定规定的裁决。”2004年3月4日WTO组建了3人专家小组。澳大利亚、巴西、智利、中国、哥伦比亚、萨尔瓦多、洪都拉斯、墨西哥、新西兰、挪威、巴拉圭、秘鲁、泰国、乌拉圭、中国台湾等国家和地区作为第三方参与案件审理。专家小组从2004年2月第一次实质性会议开始工作，2006年2月7日出具了中期报告，在任一当事方没有提出举行中期诉讼会议后，于2006年5月10日，专家小组向当事方送达了最终报告。案件从原告提出诉讼到专家小组建立用了10个月时间，专家小组历
7、经2年多时间(2004年3月至2006年5月)准备报告，至少五次推迟出报告的时间。2006年11月29日，专家小组报告获得通过。WTO最终裁决欧盟及其成员国败诉。三、诉讼内容和争论的焦点本案原告方(美国、加拿大和阿根廷)，诉被告方(欧盟及其成员国)在事实上普遍暂停、特定产品市场禁令和部分成员国内保障措施等三方面对转基因产品生产、上市或进口实行了暂停，违反了SPS协定、TBT协定、农业协定及GATT(1994)等WTO协定相关条款。1.欧盟事实上的普遍暂停自1998年10月以来，欧盟转基因审批程序，造成了转基因农产品申请授权或审批被全面中止，也就是所谓的“事实上普遍暂停”。争论的焦点在于其他国际
8、法准则的适用性问题。美国等认为，“事实上普遍暂停”具有如下特征：暂停措施虽然不是欧盟正式法规决策程序或决议决策程序，但无论如何措施制定都要归因于欧盟。暂停措施适用于相关期限内的所有被推迟或新提交的转基因生物申请。欧盟利用该措施有效中止了一些转基因生物申请的最终审批决定。这些事实使得欧盟违反了或由此违反了SPS协定部分条款。欧盟认为，对WTO协定(包括SPS协定在内)的理解和应用必须参考WTO之外的有关国际法准则。与本案相关的有约束力的其他国际法文本有1992年生物多样性公约和2000年卡塔赫纳生物安全议定书。欧盟、阿根廷和加拿大是生物多样性公约的缔约国，美国也已签署了该公约。对于卡塔赫纳生物安
9、全议定书，阿根廷和加拿大已经签署，而美国参与了该议定书的生物安全资料交换所，因此。都应该遵守该协定要求。欧盟认为，WTO协定与卡塔赫纳生物安全议定书之间紧密联系，互相补充。欧盟措施完全符合WTO协定，同时体现的是卡塔赫纳生物安全议定书中预防性原则和风险评估的国际法准则。美国则认为，除了WTO协定外，没有其他相关的国际法律文本。美国不同意卡塔赫纳生物安全议定书是一个国际法准则的概念。根据维也纳条约法第31条第3款的原则来解释WTO协定，国际规则必须“适用于相关当事人之间的关系”。因为美国没有批准该议定书，因此，不适用于美国和欧盟之间的关系。专家小组认可欧盟将生物多样性公约和卡塔赫纳生物安全议定书
10、作为国际法准则，在解释WTO协定时，应该予以考虑。另一方面，卡塔赫纳生物安全议定书于2003年9月11日才生效，时间在争端解决专家小组成立之后。在WTO成员中，只有欧盟是卡塔赫纳生物安全议定书缔约方，虽然阿根廷和加拿大已经签署，但还未批准，而美国一直没有签署该议定书，因此，他们均不是该协定的缔约方。尽管美国参加了该协定中的资料交换所，但不表明该协定适用于美国。鉴于美国没有参加生物多样性公约这一事实，专家小组不同意欧盟提出的在解释WTO多边协定时考虑该公约的建议。2.特定产品市场禁令欧盟对一些特定的转基因产品，主要是转基因油菜籽的考虑或批准程序方面的延误。美国等认为，欧盟委员会和成员国未能考虑批
11、准40宗特定产品申请，其中有28宗申请根据转基因生物有意环境释放(EC/2001/18)法规被暂停，12宗申请根据新食品和新食品成分(EC/258/97)法规被暂停。他们将欧盟实施的这项措施称为“特定产品暂停”，特定产品暂停措施与影响所有转基因生物申请的全面暂停措施相互独立，又息息相关，特定产品销售禁令是全面暂停应用于个别申请的直接后果。由于这两项措施都提及了欧盟未能考虑审批申请，因此也是类似措施。特定产品暂停措施违反了SPS协定部分条款，也违反了GATT(1994)和TBT协定相关条款。由于这一指控针对的是具体产品，欧盟只是认为还未对转基因农产品作出最后安全审批。3.部分成员国国内保障措施尽
12、管欧盟根据转基因产品审批制度已经批准了转基因油菜籽和玉米产品，部分成员国根据预防性原则，出台一系列保障措施对这些产品实施了进口、上市或销售禁令。争论的焦点在于预防性原则的法律地位问题。美国等认为，有6个欧盟成员国采取了共9项保障措施，这些保障措施只适用于成员国各自领土内，对6种转基因油菜籽和玉米品种实施了进口、上市或销售禁令，但是欧盟转基因产品审批制度已经获得了批准。这些保障措施属于SPS协定范畴，违反SPS协定不同条例。尤其是成员国的措施没有遵守SPS协定第5.1和2.2条基于风险评估和科学原则的规定。此外，成员国在防范风险水平上实施了武断的或不合理的歧视措施，导致了对国际贸易歧视或变相限制
13、，违反了SPS协定第5.5和2.3条。有的禁令，还违反了GATT(1994)第XI条第1款，TBT协定第2.1、2.2和2.9条等。欧盟认为，这些保障措施是基于预防性原则，各成员国采取的正当防卫措施。欧盟认为，由于某些转基因生物对人类健康和环境具有潜在威胁，而潜在威胁的存在，证明基于预防性原则对个案进行风险评估和采取特定产品保护措施是合理的。欧盟认为预防性原则已经成为一项完全成熟的一般性的国际法准则。大量案例说明，目前世界上许多国家的审批制度都是基于必须采取预防性行为。美国则认为，预防性原则不符合成为国际法一般原则的任何要求：该原则不能被视为是一项“准则”，因为它没有明确内容，不能为各国行为提
14、供任何权威指导；不能确认该原则反映了各国实践，因为它甚至不能得到那些拥护它的国家统一界定；鉴于预防性原则没有定义，因此不可能是一项法律规范，不能认为各国从法律义务意义上遵守它。预防性原则不能凌驾于SPS协定之上。加拿大和阿根廷则认为，争端解决机构在“欧盟荷尔蒙案”中认为，“当某项SPS措施违反了SPS协定下特定条款所列的成员国义务时，不能援引预防性原则作为SPS措施辩护的理由”，这一做法已经解决了“预防性原则”的地位问题。专家小组认为，预防性原则的法律地位将继续是一个悬而未决的问题，本专家小组不试图解决这一复杂问题，也没有必要这么去做。因此，专家小组认为没有必要依赖一些特别规定如生物多样性公约
15、和卡塔赫纳生物安全议定书等来解释本争端中的WTO协定。但在本案裁决过程中，可以请一些国际组织提供一些证明材料，用于辅助决定SPS协定相关条文。四、裁决结果及其评价1.裁决结果(1)关于普遍暂停措施的裁决。专家小组认为从1999年6月到2003年8月期间欧盟对转基因产品申请，无法完成审批程序，存在“事实上的暂停”，导致造成了“不当延迟”，违反了SPS协定附件C和第8条的规定。而对于原告提出与WTO协定其他相关条款不一致的指控，专家小组不予支持。(2)关于特定产品措施的裁决。专家小组对27宗产品申请中24项认定在审批过程中存在“不当延迟”，在其审批程序中，欧盟违反了SPS协定第8条和附件C项下的应
16、承担的义务。而对于原告提出与WTO协定其他相关条款不一致的指控，专家小组不予支持。(3)关于成员国保障措施的裁决。专家组认定欧盟6个成员国对特定转基因产品所采取的保障措施，没有按照SPS协定第5.1条进行风险评估，也不符合SPS协定第5.7条的规定，欧盟违反了SPS第5.1条规定的义务。因成员国保障措施违反SPS协定第5.1条规定，欧盟应承担连带责任，欧盟行为违反了SPS协定第2.2条的第2、第3项的要求。2.对本争端案件的评价事实上，本案结果如何判定已无悬念。在美国的压力下，2004年欧盟就已解除禁令，批准了一个转基因玉米品种上市。但美国等为什么不撤诉，坚持要WTO给一个说法这一现象耐人寻味
17、。长期以来，欧盟以转基因生物安全不确定性为理由，按照预防性原则对进口转基因农产品采取限制措施，而且随着全球范围内公众对转基因产品的日益关注，欧盟转基因农产品政策有被效仿趋势，这对积极开拓海外市场的美国等转基因农产品出口大国无疑是一个沉重的打击，因此，美国等诉诸WTO的真正目的不是获得经济赔偿，而是借世贸组织削弱欧盟转基因农产品政策的影响。本案的最终裁决，美国胜诉，要求欧盟修改转基因法规的目的达到，也终止了可能由于欧盟转基因法规实施而引发世界范围内他国效仿的骨牌效应。欧盟败诉，使得欧盟对现行转基因法规作些适当的调整，但并未对转基因生物安全风险评估本身这一做法表示否定，实际上审批的主动权还是握在欧盟手中。从1999年6月保障措施实施至本案审理了结，共7年多时间，给了欧盟境内的转基因产业成长的机会，争取了追赶生物技术强国的时间。另外，本案并未附带经济赔偿。在本裁决结果出来之前，欧盟于2004年解除了对转基因产品暂停批准的禁令，所以这个裁决结果可以说是一个双赢的结果。贸易与环境本身是一对矛盾，在转基因产品问题上愈显突出。本案未明确界定SPS协定有关条款与卡塔赫纳生物安全议定书及其预防性原则之间关系，而是以美国不是卡塔赫纳生物安全议定书缔约方而回避了该问题。可以预见，如何平衡贸易与环境的关系，WTO等国际规则仍面临挑战。
