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1、成 绩评卷人姓 名学 号 大学公共管理硕士（MPA）课程论文实行国库集中支付零余额账户管理政策研究班 级：2008级MPA课程名称：政府经济管理课程类别：必修课任课教师：开课时间：2010年10月大学MPA教育中心实行国库集中支付零余额账户管理政策研究【摘要】本课题通过分析国内外国库集中支付制度的一般做法，分析我国财政资金国库集中支付管理制度的现状，在研究预算及零余额账户的本质属性和业务特点与财政国库集中支付的关系基础上，提出零余额账户、特别是授权支付在具体操作中的政策性建议，同时为财政部门针对各个系统的不同的业务特点决定采用不同的国库支付方式提供决策依据，从而有利于我国国库集中支付改革的健康
2、发展，达到财政支出管理制度改革的根本目的。 【关键词】财政改革 国库集中支付 零余额账户管理【Abstract】This topic through the analysis of domestic and international Treasury centralized paying system, analyzes the general way of fiscal fund Treasury centralized paying management system present situation, in the research budget and zero balance a
3、ccount essential attribute and business characteristics and fiscal Treasury centralized paying relationship is proposed, based on the zero balance account, especially in the concrete operation of authorized payment policy Suggestions, at the same time for finance department in view of each system of
4、 different business characteristics decided to adopt different Treasury payment provide basis for decision-making in our country, so as to facilitate the exchequers centralized payment reform, achieve the healthy development of fiscal expenditure management system reform of the basic goal. 【key word
5、s】fiscal reform Treasury centralized paying zero balance account management 一、研究背景近年来，中国的财政体制进行了重大的改革，目前以部门预算制度、政府采购制度和国库集中支付制度为核心的三项基础性的管理改革试点工作正在进行，三项改革是紧密联系在一起的，是互为条件，相辅相成的，只有并驾齐驱，财政支出管理体制改革才能加速前进。这将是一次非常深刻的改革，它涉及到预算观念、预算体制和预算管理方式的改变，是对传统预算管理体制的一次革命。前一段时期，改革的重点集中在财政收入方面，这一段时期，改革重点将转移到财政支出管理方面上来。根
6、据国务院财政国库管理制度改革方案的要求，在“十五”期间全面推行以国库单一账户体系为基础，财政资金缴、拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。自2000年起，我国开始编制部门预算，但是想解决预算管理中存在的种种问题，光有好的预算，还不能确保资金的使用不出岔子，还应有盯得好、管得了的手段。要从根本上解决问题，还得再造一套机制。按照市场经济国家的普遍做法，推行国库集中支付制度势在必行。国库集中支付制度是将财政所有的财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设账户，所有的财政支出均通过这一单一账户进行拨付。国库集中支付制度的基本思路是：改变资金管理方式，改变资金收入和支付方式。国库集中支付制度，
7、是指所有行政事业单位只设一个财政国库账户，记录所有收入与支出。它是我国财政收支管理制度和预算执行管理制度的一次重大变革，是制度性创新。通过实施国库集中支付制度，加强预算监督，能够加速预算资金周转、提高资金使用效率、防止预算资金改变预定用途、加强财政政策的宏观调控和实施力，有利于加强财政支出管理，减少国债发行，优化预算编制，促进国有资产核算。二、国外财政国库集中支付模式分析国库集中支付制度在国外称为国库单一账户制度（Treasury Single AccountTSA），即将所有的政策性财政资金的收付全部集中到国库单一账户，所有财政收入都纳入国库单一账户，所有财政支出都从国库单一账户中开支，从而
8、实现对财政资金的流向、流量的全程控制。体现在支付制度方面就是各国普遍采用的国库集中支付制度。支付的过程为：根据支出部门开出的购买商品或支付劳动费的支付凭证或由国库部门签发的支票，经有关部门审核无误后，通过银行同业资金清算系统或政府支出信息管理系统，从中央银行的国库单一账户划拨资金。各国高效率的国库资金运行机制主要是建立在国库单一账户的设置、集中统一的政府支付系统的运作，以及以发达的电子信息网络和支付系统为依托的基础上。国库单一账户制度减少了非单一账户下资金拨付的多个转账环节，实现对政府资金的集中、统一使用；通过政府支付系统，能掌握各支出部门每一笔资金的使用状况，从而杜绝不合理的支出，实现对预算
9、资金的全面严格管理。发达的电子信息网络和支付系统是保障集中支付制度正常运行的必要条件和手段。各级预算的执行与管理采用先进计算机操作技术，并在预算执行的各部门间建立了财务信息网络系统。不仅使预算执行和管理达到了科学化、现代化的管理水平，还更易于对每一项财政收入和支出进行监督和控制。由于各国电子化程度不同，具体操作方式也不同，主要依靠网络和银行间资金清算系统的完善与发达。三、国库集中支付利弊分析(一)有利之处通过分析各国实行国库集中收付制度的经验以及我国财政资金管理现状，我们认为，推行国库集中支付制度改革，具有重要的现实意义。1.实行国库集中支付制度，有利于库款统一调度，降低财政资金运行成本，提高
10、财政资金使用效益实行国库集中支付后，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使过去的财政向多头拨款变为向一头拨款，由一次大量拨款变为多次小量拨款，由单位分散存放变为单一账户集中存放，由层层下拨支出变为国库直接支付。这将有利于财政对资金加强统一调度和管理，增强财政宏观调控能力，有效降低资金划拨支付成本，提高财政资金的使用效益。2.实行国库集中支付，有助于强化财政预算执行，有效地防止单位挤占、挪用和截留财政资金实行国库集中支付制度后，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预算的严格性
11、。同时，由于实际资金不到单位账户，单位想挤占、挪用和截留财政资金已不可能。3.实行国库集中支付制度，有利于健全财政监督机制，从源头上有效预防和遏制腐败实行国库集中支付制度，财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相对分开，从机制上防止营私。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。同时，还能有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。推进国库集中支付改革虽说有一定基础，但难度不小：一是人们的观念一时难以转变。分散支付方式是几十年来人们习惯的支付方式，对此进行根本性改革，观念转变需
12、要有个过程。二是部门和单位可能会有些阻力。在分散支付条件下，各部门和各单位使用资金时，不受预算的约束，自主性强，资金还可以存入商业银行生息。改革后，这些“好处”将不复存在。三是在分散支付条件下，某些部门和单位可以将资金集中存入指定的商业银行，作为争取项目贷款的条件。改革后，预算资金必需保存在国库或国库指定的代理银行，单位将失去这个手段。这些因素都可能在推行这项改革时形成阻力。（二）存在问题财政拨款是预算单位在前一个季度按照批复的部门预算资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请下一季度的季度用款限额，财政国库执行机构将批准的限额通知代理银行和预算单位。由代理银行从“零余额账户”给开户单位打出银行
13、盖章的“财政授权支付额度通知书”，预算单位据此做经费收入处理。这当中代理银行的作用致关重要，但大多数单位不适应的地方总的来说有以下几个方面：1.提前报用款计划及财政部门再次审批加大了工作量，增加了执行风险大家都有这样的疑问：既然年初预算是报人大审议批准了的，无非常特殊的原因（如政府的调整政策、或违反财经纪律受到处分等等）是不会调减预算的，为什么还要再次上报用款计划，这样实行反而比过去多出了工作量，单位与财政的部门往来增多，当然难免又会出现错报、漏批的情况，这就是所谓的执行风险。2.款项用途细化给使用带来不便单位收到“财政授权支付额度通知书”时，将额度细化为若干用途，在使用这些款项时每一个科目都
14、要单独填列支用单据，而预算总的执行下来，实际支用的不一定就是所给预算的这个数目，透支当然不可能，有时就会出现专用项目年底剩下“零头”，怎样来解决呢？有的单位就把科目移项来用，比如车辆运行费不够的话就用差旅费来补，反正到了年底把零余额账户的钱用完就成，这样预算细化就失去了意义。3.年底大量追加资金在零余额账户堆积，造成支用不及时，零余额实际不能零余额财政部门现在对预算指标的追加主要集中在下半年的时间，要等资金最后到位极有可能已经来到年底，基层单位即使在此之前代垫，可几十万乃至上百万的资金哪能在不多的时间内转走？4.没有成熟发达的网络系统作荷载，国库集中支付改革难以成功由于国库集中支付采用局域网拨
15、号上网的形式，每次申报用款计划都很周折，单位都是宽带上网，要报只能去财政部门，可一到那里，很多人围着有限的机子转，报好了又要来回跑盖公章，无形中减弱了改革的认同度。我们改革的目的是简化程序，加强监督力度，有效控制开支，以上几点在不同程度上不能很好的实现这一目标，需要有更加科学的方法来加以改进。四、问题原因分析及解决方案我国预算法明确提出预算的原则是“收支平衡，略有节余”，但通过零余额账户反映出的问题却是“收支难平，结余更是个拖油瓶”，各单位都在很辛苦地做到自己的“收支平衡”，预算毕竟只是计划，离实行还有一定距离，而且大多的支出项目是定额式的，并不能实际左右支出额度；还有一个重点在于预算法中没有
16、具体条文，人大的审批权只停留在听听汇报、发发议论、举手表决上，可以说只是履行法律程序，对收支总数有一个大概地了解，提不出具体的修改意见，更不要说如何在实行中采取科学的途径来对预算变更进行审查监督。针对问题，笔者提出点自己的看法：（一）对预算实行总额控制，重点审查财政年底只对一个单位的预算总额完成情况进行检查，在不突破预算的前提下只对专项经费细化进行审核。（二）加大财政直接支付范围，减少使用定额预算自从人员工资实行财政直接支付以来，单位确实减轻了不少负担，财政也从中受益，节约了资金。这个做法值得推广，应该进一步将社会保障费、水电、电话费等约束性支出也加入进来，真正将“保运转”的工作做好，单位只要
17、操作弹性的部分就行了。（三）减少单位审报环节，对追加经费有“快速通道”财政按年初预算直接下达相关指标到单位账户，只有出现指标追加的情况才需要单位各别申报用款计划，追加经费最好使用直接支付的方式，不能直接支付的可以特事特办，前提是保留单位的资金账户，进行备用金核算的管理模式，批准使用过渡性手段。（四）加快软件建设进程，紧跟时代要求加大支付平台的安全设置，提高其兼容性，完善软件自身审核功能，这些工作应该早日跟上，才能充分发挥网络优势。总的来说，财政国库集中支付制度非常适应我国经济形势发展的需要，它体现了发展先进生产力的要求，是对现行制度的创新，是加强财政资金使用监督、防范腐败行为发生的得力措施，它从根本上体现了广大人民群众的利益。目前国库授权集中支付制度正在改革过程中，通过大家共同努力，国库授权集中支付工作会做的越来越好，争取早日实现财政管理和财政资金规范化、制度化、法制化。参考文献：1王敏国库集中支付制度研究M北京：经济科学出版社，2002，152徐曙娜我国国库集中收支制度研究J上海财经大学学报，2003，（2）3陆百甫推进财政管理体制改革J财政研究，2003，（11）评阅成绩（百分制）：学术评语：包括专题的理论意义和实践价值，文献资料的掌握，所用资料、实验结果和计算数据的可靠性，写作规范和逻辑性等。还须指出论文中存在的问题和不足之处评阅人（请用正楷签名）：年 月 日
