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1、第六章 公共政策与 政策分析,一 公共政策研究的流派二 政策分析方法三 政治性公共政策,一、公共政策研究的流派,1、公共政策研究的两种学派 第一种被称为“政策分析”政策分析人士是指那些坚持使用在公共政策领域开创之初所使用的方法并不断拓展该领域的人。侧重于运用非常抽象的统计资料和数学模型，重点研究决策和政策制定问题。公共政策运动与传统的公共行政模式密切相关，是对官僚制模式和“一种最佳方式”思想的完全接受。第二种是“政治性公共政策”侧重于公共政策的结果或产出、决定特定事件的政治互动和政策领域例如，健康、教育、福利、环境而不是统计方法的使用。现在公共政策既可被认为是一种与公共行政和公共管理相竞争的独
2、立典范，也可被认为是一套适用于公共行政和公共管理领域的分析方法。,一、公共政策研究的流派,2、概念界定公共政策关于目的的声明、目标规划、适用于未来行动的一般准则、重要的政府决策、可选择的行动路线或方案、采取或不采取行动的后果甚至政府的所有行为。林恩（Lynn,1978）,一、公共政策研究的流派,2、概念界定政策分析学派对公共政策的界定政策研究的功能在于通过提供准确、有用的决策信息来推进公共政策过程。那些从技术上看来正确、有用的信息加工技能则居于政策研究过程的核心地位，而不管使用何种特殊的方法论。帕特和斯普林格(Putt and Springer，1989)为了对社会技术问题有更深的了解并提出更
3、好的解决办法而实施的一种应用性研究。为了帮助决策者选择最有利的行动，该方法试图使现代科学和技术对社会问题产生影响，并寻求可行的行动方案，以获得信息并整理行动方案的应用和执行所带来的各种有关收益或后果的证据。奎德(Quade，1982),一、公共政策研究的流派,2、概念界定政治性公共政策学派对公共政策的界定公共政策可以被描述为不同个体所构成的一种分散过程的产品，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织运行于一个由政治机构、规则和实践组成的体系中，它们都处于社会和文化的影响之下。林恩(Lynn，1987)该定义的主要特征是：第一，公共政策是政府的产出。第二，公共政策的制定是一个
4、让人难以捉摸的分散过程。第三，公共政策的制定受到组织、机构、利益集团的限制，甚至会受到“社会和文化的影响”。,二、政策分析方法,1、政策分析的运用背景公共政策肇始于为实现政府目标而对数据进行的系统分析。从20世纪30年代到60年代在使用统计数据上曾有过一些尝试，20世纪60年代以后开始广泛运用这种方法。政策分析的发展阶段第一、第二阶段（早期政策分析）：遵循理性模式，认为仅仅通过数字和技术就能解决公共政策问题。第三阶段：政策分析被看作是“辅助政策决策，而不是替代政策决策”。第三阶段的分析人员已逐渐地不再作为解决方案的制定者，不再为决策者寻求解决复杂政策问题的最佳途径提供指导。第三阶段的政策研究并
5、不指望提供解决方案，而是在形成公共政策的相互关联的、复杂的决策中，提供多方面的信息和分析。政策研究不是独立进行的，也不是离决策者越来越远，而是渗透于政策过程本身。帕特和斯普林格(Putt andSpringer，1989),二、政策分析方法,2、政策分析的方法-经验主义方法 必需的两类技能 科学技能信息建构技能，它可“增强分析人员阐明政策思想以及检验其与现实事件是否相符的能力”信息收集技能，它可“为分析人员提供准确观察人物、目标或事件所需的方法和工具”信息分析技能，是指“引导分析人员从经验主义的证据中得出结论”辅助性技能 政策、计划和管理技能,二、政策分析方法,2、政策分析的方法-经验主义方法
6、 具体方法(1)成本一效益分析(2)决策理论(3)最佳水平分折(4)配置理论(5)时间最优化模式(Nagel，1990),二、政策分析方法,2、政策分析的方法-经验主义方法 霍格伍德和冈恩提出的各种操作性研究和决策分析技术 线性规划、动态规划、薪酬矩阵、决策树、风险分析、排队理论和库存模式。内格尔提出了政策分析的数理方法，并认为其优点是决策更有可能实现利益最大化，或至少在降低成本的情况下增加社会效益。这些决策方法甚至比提高生产力方面的工人激励或技术革新更为重要。从社会效益和成本的角度，如果生产的产品是不适当的，那么再努力工作也毫无意义。同样，正确的政策是技术革新效益最大化所必备的条件，如果没有
7、合适的公共政策环境，技术革新就不大可能实现。(Nagel,1990),二、政策分析方法,3、政策过程模式 从某种程度上说，所有的政策过程模式都来自于拉斯韦尔(Lasswell，1971)安德森的五阶段政策过程模式：问题识别和议程确定、制定、采纳、实施和评估(Anderson，1984)奎德的五阶段政策过程模式：问题的确定、探求备选方案、预测未来环境、模拟各种备选方案的影响和评估各种备选方案(Quade，1982)斯托克和泽克豪泽的五步骤政策过程：确定基本问题和目标，提出可能的备选方案，预测各种备选方案的后果，确定方案实现与否的测量标准，选择最优行动方案(Stokey andZeckhauser
8、，1978),二、政策分析方法,3、政策过程模式 巴顿和萨维基的六步骤政策过程模式(Patton and Sawicki，1986),小结：巴顿和萨维基被称为“第三阶段”政策的代表人物，他们认为，在各种不同的阶段将不会有唯一的合理答案。我们根据决策过程中的各个步骤来组织方法，因为我们认为政策分析不仅仅是方法或技巧。它是一种思考问题的方法、一种整理数据的方法，也是一种提出调研结果的方法。政策分析包括技巧和创造力，政策分析人员在组织信息的过程中发展自身的风格和个性化的方式。这是一种框架而不是一种方法，是一组步骤而不是具体的方案。模式可能有一定的帮助，但不能保证制定出更好的政策。这些政策模式并不能非
9、常有效地处理政策变革或对未来活动进行预测。,二、政策分析方法,3、政策分析方法的局限性（1）定量方法的局限性形式上的数学方法很容易受到指责，认为它不切实际地运用于政策和政治的领域，而且政治问题也不必像严格的数字所要求的那么理性。（2）独立的公共政策学的局限性公共政策学自创立后出现了从其渊源的公共行政学分离出来的趋势，这削弱了其影响力。（3）过度强调决策成功的管理者在决策的技术环节并不会付出过多的时间和精力；从公共管理者的角度看，其可能更看重于政策制定过程中的政治和人际关系因素。,二、政策分析方法,3、政策分析方法的局限性（4）没有运用政策分析方法或运用欠缺在公共管理过程对于政策分析方法的运用是
10、欠缺的，并且公共管理者所从事的工作大部分不能适用于技术分析。（5）理性模式的局限性 理性模式面对一个既定的问题；理性人首先在其头脑中确定他的目的、价值或目标，继而进行分级排列或对它们加以组织；然后列出实现其目标的所有可能的重要方法或政策；并且调查各种备选政策所产生的所有重要的结果；在这一阶段，他能够将每一项政策的结果与目标进行比较；这样可以选择结果与目标最相匹配的政策。林德布罗姆(Lindblom，1968),二、政策分析方法,3、政策分析方法的局限性（5）理性模式的局限性 尽管个体是趋向理性的，但他们的理性受到有限的认知和情感能力的制约。在“第三阶段”，政策分析常常警告人们不要过分依赖理性模
11、式。认为分析人员和决策者不断地面临着技术优越性和政治可能性之间的冲突。经济学理性模式可能比政策分析方法的理性模式更严密。（6）一种有缺陷的科学模式政策分析是建立在有缺陷的或至少是老式的科学模式基础之上的。建立在归纳过程基础之上的社会科学（如政策分析）也存在严重的缺陷。（得到的数据可能无法得出结论）（7）非民主化,小结（对批评的回应）：无论采用何种收集方法，如果能将数据提供给决策者，这必定会对提高政策质量大有稗益。但是，如果认为数据或方法自身能够作出决策，那么这必然会导致失败。公共部门与政治有关，而政治决策是、而且应该是适合于不断变化的多种理性因素的。正式的政策分析在某些情况下能够提供好的信息，
12、但它的作用也仅限于此。通常情况下，信息是不相关的，并可能与其他来源的信息发生冲突，从而被拒绝接受。如果政策分析人员能够接受政策分析这种角色，并为决策者提供有用的信息，这种角色可能就是有价值的,三、政治性公共政策,1、政治性公共政策关注的问题为了理解政策制定，有必要了解这些结构中的行为和相互作用：这些因素包括身居特定职位的个人、团体、组织、政治体系以及更广泛的整个社会”(Lynn，1987)政策制定被视为是一种政治过程而不是狭隘的技术过程；它不涉及特殊的方法论，而是涉及如何适应并学习以对政治和组织环境施加影响。政策制定“不仅包括目标设置、决策制定和政治战略的建构，而且也包括对决策计划的监督、资源
13、分配、运作管理、项目评估以及沟通、论证、说服等工作”(Lynn，1987),三、政治性公共政策,2、对政治性公共政策管理者要求的能力公共行政人员是在三种限制中追求他们的目标，这些限制包括：其所处的外部政治环境施加的限制；其所在的组织施加的限制；由其自我个性和认知方式施加的限制。林恩(Lynn，1987),三、政治性公共政策,2、对政治性公共政策管理者要求的能力为其组织活动确定可理解的前提；对重要的战略性问题有深刻的理解；确认并集中关注那些对组织雇员有意义的话动；始终关注并充分利用所有的机会以促进目标的实现，无论这种机会是有意识创造的还是意外获得的；有意识地将其鲜明的个性特征作为领导和施加影响的
14、工具；在个人资源的经济构架中实施管理，以控制目标的努力程度和目标的实现程度。林恩(Lynn，1987),三、政治性公共政策,3、九步骤政策过程(1)决定做出决策(问题调查或议程设定)；(2)决定如何决策；(3)问题界定；(4)预测；(5)设定目标和优先权；(6)选择性分析；(7)政策实施、监督和控制；(8)评估和检查；(9)政策维持、延续和终止。霍格伍德和冈思(Hogwood and Guon，1984),比较：这两种公共政策视角的主要差异在于其赋予政治过程的作用不同。政策分析是从一系列的备选方案中寻求最佳答案，并且可任意运用一系列的统计工具。政治性公共政策则是从倡导的意义来看待信息；也就是说
15、，它意识到从诸多的观点中可以得出使人信服的例证，并将这些例证纳入政治的过程中。,比较：管理主义的方法论将净收益最大化作为政府的明确目标。因而政府或官僚制组织可以试图让政策过程的参与者相信利益最大化的好处。公共管理者应试图说服各种集团，使它们相信，在净收益最大化的情况下都可以受益，而不是在它们之间进行斡旋。这种做法可以被看作是政治性公共政策、管理主义的公共政策，或者被看作是公共管理。,结论：从政策分析的意义上讲，公共政策属于20世纪60年代至70年代价值无涉和归纳法的社会科学，其影响从20世纪70年代的全盛时期以来，已不同程度地逐渐削弱；新公共管理则将分析技术兼收并蓄，而不是将其作为一种独立的存在和一门独立的学科。,
