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1、从道家“无为而治”理念看当前我国政府职能的转变 摘 要 全能型统制型的政府管理模式，不仅导致管理的低效率，也给腐败现象可乘之机，为经济和社会健康的发展带来了诸多弊病。道家“无为而治”的古老智慧可以起到纠偏的作用。“无为”管理在当前我国政府职能的转变和政府管理创新中的最佳模式是“小政府，大社会”。关键词 道家 无为而治 政府职能 小政府大社会 道家的管理之道，以“无为而治”为其核心理念。这一理念不仅在封建的政治管理实践中发挥过举足轻重的作用，为汉、唐盛世的形成做出了重要贡献，而且对于当代人类所面临的各项管理活动也具有不可或缺的价值，它已经跨越时空，成为世界性的宝贵精神财富。诸多研究表明，当代人类
2、所面临的任何一个管理活动领域，都能够从道家的无为而治的管理思想中受到启发和得到滋养。因此，面对我国正在推进的政府职能转变和政府管理创新，回顾道家的无为而治的管理理念并反思现行的政府管理理念及模式，或许能为我们澄清认识、转变观念提供方法论的有益启示。一、转型期内我国的全能政府管理模式及弊病所谓转型期，指我国从计划经济转向市场经济的过渡时期。在这个时期内，国家要完成的转变是综合性的多方面的，而主体是社会经济结构的转型。这场深刻的社会变革，必然导致“权力的转移”。那么，作为国家代表的政府，其角色、职能乃至管理方式诸多方面都将发生深刻的变化。这就要求政府重新定位并找准自己的角色，从过去的计划型、专政型
3、、统治型、人治型、全能型政府转变为市场型、民主型、治理型、法治型、有限型政府，以适应社会主义市场经济和国际经济一体化的需要。但是，由于历史和现实的原因，我国的政府行政体制改革虽然进行了多次，但仍然滞后于经济体制改革，并未完全摆脱全能型统制型的管理模式。这种模式既不能适应经济和社会发展，也难以保证公正公平，给腐败、浮夸、欺上瞒下、给权谋私以可乘之机，带来了诸多弊病。这突出地表现在：(一)在政企关系方面。社会主义市场经济体制的建立，迫切需要建立新型的政企关系，这种关系包括两个方面，其一指政府的行政必须从对经济资源的控制转到为企业服务上来，如维护正常的优胜劣汰的市场机制；通过宏观经济政策的市场化手段
4、维持经济的稳定与增长；协调和保护本国企业和行业的发展，在WTO框架内积极寻求对本国企业的有效扶持与保护等。其二指给企业以平等的主体地位，这就要求政府与企业建立一种在法律基础上的对等关系。政府可以依法利用经济手段对宏观经济进行调控，也可依法对企业的微观行为进行处罚，但不得对企业进行直接管理和支配。对于政府的越权行为，企业有权也有途径向政府提起申诉或依法提起行政诉讼。然而现实状况很难符合这些要求。由于政府同时作为公共管理者和国有资产所有者的双重身份，政府与部分国企之间，一些乡镇与所辖的乡镇企业之间仍然保持着父子关系，政府与民营企业、三资企业之间类似于交警与司机的监督与被监督关系。再者，一些带有国家
5、垄断性质的国有企业，如电信、电力、城市公用事业等全国性大公司，许多仍采用政企合一、政企不分的方式进行经营管理，具有浓厚的政府行为色彩。凡此种种，说明政府的管理行为和职能还不符合市场经济要求，需要转变职能，建立新型的政企关系。（二）在行政审批方面。我国政府对经济的管理主要是靠行政审批来实现的，行政部门往往通过牢牢把握行政审批这个关口，来体现自身的存在和权力。然而现实中许多审批制度已经超越了政府管理权限，特别是“入世”以后，这种制度已严重地阻碍了经济的发展，降低了企业和其它经济主体的国际竞争力。虽然国家对行政审批项目作了全面的清理，在减少审批项目和简化审批程序方面都取得了不小成绩，但从总体看，审批
6、范围仍然过大、环节过多，某些审批事项法律依据不充分，审批不规范，责任不明确，监督机制不健全，极易滋生权力腐败，使企业和其它经济主体在竞争中丧失时机和主动。由于行政审批总是与一些部门和人员的利益相关，改革起来阻力极大。（三）在应对WTO的挑战方面。中国入世，对应的主体首先是政府，其次才是企业。WTO的绝大多数条款都是用以规范政府行为的，如非歧视原则、公平竞争原则、低关税开放原则、透明度原则、权利与义务平等原则、协商原则和例外原则。虽然WTO并不绝对排斥政府干预市场，但它排斥政府直接参与微观经济活动，主张政府对市场的干预要适度，对市场的监管要有力，对经济的宏观调控要有效率，政府的政策与行为要统一透
7、明。我国经过20多年的改革开放，政府职能的转变也取得了明显的成绩，在适应WTO规则方面取得了明显的进步，但面对WTO的挑战，政府职能的缺位、越位和错位依然比较严重。显然，这种管理模式不能适应市场经济主体多元化、经济结构网络化和经济发展国际化的需要，政府职能需进一步调整和转变。二、从道家“无为而治”理念反思全能政府管理模式当我们对全能型政府管理模式进行反思时，道家的“自然”、“无为”理念可以提供有益的启示。按道家的观念，无为才能无不为。道德经说：“我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴”（第57章）。“好静”、“无事”、“无欲”都是“无为” 的写状。按冯友兰之解，“道是万
8、物之所以生者。道本身不是一物，所以它不能象万物那样为。可是万物都生出来了，所以道无为而无不为。道，让每物自己做它自己能做的事。照道家说，国君自己应该效法道。他也应该无为，应该让人民自己做他们能做的事”。“无为”的意义，实际上并非完全无所作为，它只是要为得少一些，不要违反自然地任意地为，也就是道德经所说“辅万物之自然而不敢为”（第64章）。对此，诸多道家著述皆有进一步阐述和发挥。如淮南子说：“所谓无为者，非谓其引之不来，推之不去，迫而不应，感而不动，坚滞而不流，捲握而不散，谓其私志不入公道，嗜欲不挂正术，循理而举事，因资而立功，推自然之势，曲故不得容，事成而身不伐，功立而名不有。因高为山，因下为
9、池，非吾所（谓）为也。”这就含有按客观规律办事，不把自己的个人意志和喜好（“私志、嗜欲）强加于事物之上的意思。同样，元代道家学者杜道坚也指出：“道常无为而无不为。道有当为、有不当为之常理，不为其所不当为，而为其所当为，则春春而夏夏，阴阳不忒，不待言而四时行，品物亨道。君道亦然，侯王若能体道之道而守君之当为，不为君之所不当为，则君君而臣臣，厥分罔差，君不言而百官正，万物将自化矣；社稷人民，莫不各安厥分，为所当为，不为所不当为矣。”显然，这里所谓“无为”就是说为其当为，而不为其不当为。“当为”、“不当为”的标准在于“春春而夏夏”，也就是说春天只做春天当做之事，夏天只做夏天当做之事，不可当春而夏或当
10、夏而春，按事物本身的客观规律办事。在管理上，统治者遵循无为之道，就应当“守君之当为，不为君之所不当为”，让百官自正、百姓自为、万物自化，使“社稷人民，莫不各安厥分”，放手去做自己应做的和能做的事，而不从中横加干预。可见，“所谓无为，并不真的就是要求管理者无所作为，放弃管理的责任，而是为无为，行无为之为。所谓治大国，若烹小鲜，鱼还是要吃的，但煎鱼时不要胡乱翻动，否则只能吃烂鱼，国还是要治的，但治国时切忌胡作非为，否则只能把国家搞糟。用无为的手段达到有为的目的，这才是老子无为管理思想的真髓。”道家这种“无为”观，旨在消解政府、管理者对民众的生产生活的不应有的干预，批评那些不顾客观规律的强作妄为。落
11、实到政治、经济和社会的管理上，要求政府或管理者在管理中遵循如下准则：首先，要以“无为”的精神来争取达到“无不为”的效果。这里的“无为”并非排斥政府的一切管理行为，只是说不要为得太多太滥，应当有所为，有所不为，要学会“无事”、“好静”、“无欲”。那种时时处处、事无巨细都管的政府，不是好的政府，往往是绝对专制的或低效率的政府。这样做的结果，必定不能集中精力把它应该管的大事管好，管得越多则效果越差。所以，政府应适当少管一些事务。其二、政府当把那些老百姓自己能做的事情，放手让百姓自己去做，不要横加干涉，政府只是在旁起辅助和服务作用，这叫做“辅万物之自然而不敢为”。落实到政府的行政管理中，即主张凡是能由
12、市场、企业和个人发挥作用的地方，政府不要滥用行政权力去干扰它，让市场、企业和个人自由地发挥创造力，而由政府提供相应的服务。其三，政府有政府的活动领域。按照“道有当为、有不当为之常理，不为其所不当为，而为其所当为”的无为管理之道。政府的所为，在于建立和维护公正公平的法律制度体系，维护良好的社会环境，营造使企业和个人自由发展的空间。三、小政府，大社会：“无为”管理最佳模式明确了道家的“无为”精神指导下的政府管理理念、准则及其意义，如何在实践中实施“无为”的管理呢？可以说，“小政府，大社会”或“小政府，大市场”就是最佳的选择。这种新型管理模式主要体现为：首先，要转变管理观念，从全能型政府转变为有限型
13、政府。“政府要将一些权力职能转移给社会、市场、企业等角色，在国家政治结构中和社会分工中，政府不能无所不能，无所不管，要找回自己的角色所在”。第二，实施政市分开，发挥市场在资源配置中的基础性作用。按照市场经济的要求，政府在经济活动中应该充当仲裁者和监管者，而不能直接参与微观济管理活动。它的主要职能在于：建立健全法律制度，为市场的形成和发展创造公平竞争的环境和条件；运用财政、金融和信贷等经济手段与法律手段以及必要的行政手段，制定和实施产业政策和社会发展计划，对市场进行宏观经济调控，保持宏观经济秩序和社会稳定；政府通过税收和收入再分配， 促进社会公平；通过提供公共产品与公共服务，以弥补市 场失灵的缺
14、陷。第三，实施政企分开，使企业真正成为市场竞争的主体。政府不再直接干预企业，不再直接深入到企业的微观生产经营活动，让企业在市场竞争中自由发挥其创造性。为此，政府必须积极探索国有资产的有效管理方式，按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、运营体系和机制，建立建全严格的责任制，积极探索并逐步改革政府作为社会管理者和国有资产管理者职责不清、一身二任的弊端，落实企业经营自主权；铲除政府直接干预企业经济活动的资产基础；建立现代企业制度，形成一套适合国有企业走向市场的领导制度和组织制度，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体和法人实体。第四
15、，实行政事分开，积极推行事业单位改革。要改革过去那种事业单位也属于政府行政编制、吃皇粮的做法，坚持走脱钩、分类、放权、搞活的路子。具体做法是：对一些具有经营性质的事业单位，可以按公司运作和经营，政府不再直接管理；对一般服务性的事业单位如培训中心等，可以考虑推向市场，使其在市场中求生存；对具有准行政、准经营性的事业单位可改组为法定机构，由法律授予其管理权和经营权，按公司法人运作，自负盈亏，少数特殊的由政府财政予以补贴。第五，实行政社分开，大力培养和发展社会中介机构和中介组织，形成良好的社会与政府的关系。政府把本应属于社会的职能还给社会，而承接这部分社会职能者主要就是社会中介组织。中介组织的存在，
16、为理顺政府与社会、企业的关系提供了方便，它是政府联系社会和企业的桥梁与纽带，政府应把由社会自我管理、自我调节的社会性事务交由中介组织来管理。第六，公开审批权限，精简审批事项和审批程序，有效抑制政府职能部门的自我扩张。掌握行政审批权力的部门和个人容易滋生腐败，搞权钱交易。因此，政府需要根据市场经济的要求和WTO的规则对各类审批事项进行系统的清理，该取消的就取消，该转给中介组织的就转，该保留的也要精简程序、简化环节。这项改革必须与机构的精减及政府机构审批权限的明确公开、中介组织的完善结合起来，否则，减审批不减机构，行政审批权限的自我扩张又会卷土重来。总之，在无为管理理念下的政府职能转变，一方面体现
17、为政府放权，把不该管也管不好的事务还回给市场、社会和企业等角色；另一方面体现为政府的服务能力和服务效率的大大提高。这种转变，并非消极意义上的要求政府少管事，而是积极意义上的要求政府为所当为，不为所当不为。这正是道家所主张的“圣人之牧民也，使各便其性，安其居，处其宜，为其所能，周其所适，施其所宜，水处者渔，林处者采，谷处者牧，陵处者田”的因任意识的生动写照。 参考文献 1郭荣晋.道家文化与现代文明M.中国人民大学出版社.1998.2冯友兰.中国哲学简史M.北京大学出版社.19983淮南子M.百子全书M.下卷.浙江古籍出版社1998.4杜道坚.道德玄经原旨M.道藏M. (三家本)第12册.文物出版社、天津古籍出版社、上海书店.1998.5黎红雷.人类管理之道M.商务印书馆.2000.6彭澎.政府角色论M.中国社会科学出版社.2002.7通玄真经M.道藏M.第16册.
