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1、社会救助研究述评第】6卷第4期2009年12月长沙民政职业技术学院学报JoumalofChanshaSocialWork(V01.16No.4Dee.2Oo9社会救助研究述评曹艳春余俊杰(1.华东师范大学公共管理学院,上海200062;2.华南师范大学公共管理学院,广东广州510631)摘要文中回顾了国内外关于社会救助内涵的研究,探讨了各国社会救助体系的内容和社会救助制度的分类,国内外社会救助发展趋势,对社会救助理论系统的研究弥补了我国目前对于社会救助重政策描述性研究而轻系统理论研究的不足关键词社会救助;救济;发展趋势中图分类号13632.1文章标识码A文章编号16715136(2009)04
2、00020420世纪末以来,我国政府部门和学术界关于社会救助的讨论日益增多.然而,我国关于社会救助的研究表现出两个倾向:一是以政策性的描述性研究为主,系统的理论研究非常缺少;二是民政部门工作者结合政策进行的经验介绍较多,学术界由于实践调查方面存在的困难等原因,研究成果非常有限.因此,本文采用文献分析的方法,对社会救助的内涵,分类,发展趋势等理论性问题作了较为深人的分析.一,社会救助概念界定1.定位法.美国社会工作百科全书(1965)在近现代历史上首次采用并阐释了”社会救助”的概念.该书将社会救助定义为:”社会救助是社会保险制度的补充,当个人或家庭生计断绝急需救助时,乃给予生活上的扶助,是在整个
3、社会保障制度体系中,最富有弹性而不受拘束的一种计划.”2.内容总结法.旧济贫法(1601)和新济贫法(1834)认为,济贫是一个具有特定意义的历史术语,特指由政府或私营慈善机构向贫困人士提供的现金,实物或服务.Eardley(1996)对社会救助制度的界定为:”发达社会通常为他们缺少足够收入的公民或居民提供有保障的最低资源,这种形式的保护经常被称为安全网?在有安全网的国家,大部分通常只对无法自己谋生的申请人提供现金或服务,也就是说,对申请人自己已经拥有的资源需要进行某种形式的评估.这种形式的保护,通常被称为社会救助.”3.理论分析法.Goodman(1998)对社会救助的定义界定为:”以家计调
4、查为基础,以现金或实物为支付形式,通过资格条件审查将给付定位于那些处于低收入阶层或低于类似收人门槛线的个人或家庭的援助.”Howell(2001)认为:”社会救助是针对因为各种原因导致难以维持最低生活水平的公民,由中央或地方政府依据预定的资格定义的标准和家计调查的结果,给予的最低水平的现金或实物帮助,以使其最低生活得到保障.”唐钧(1995)指出:”社会救助是当公民难以维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供保证其最低生活需求的物质援助的社会保障制度.”郑功成(2000)认为:”社会救助的内涵是指国家与社会面向社会脆弱群体提供款物接济的一种生活保障政策.”时正新(2002)
5、认为:”社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务,以使其生活得到基本保障的制度”.洪大用(2004)认为:”社会救助是当社会成员由于各种原因陷人社会生活困境或无法伸张其权益时,由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金,物资或其他方式的援助与支持的一种制度安排.”4.列举法.陈良瑾(1994)将社会救助的概念界定为:”国家和社会对无法定义务抚养人,无劳动能力,无生活来源的老年人,残疾人,未成年人,或者因天收稿Et期20091110基金项目本文为2009年国家社会科学基金课题”我国适度普惠型社会福利制度发展研究”课题批准号:09CZZ0
6、34,2008年华东师范大学预研究课题的阶段性成果.1乍者简介曹艳春(1975一),女,湖南湘乡人,华东师范大学公共管理学院社会保障学研究所讲师,博士.研究方向:社会保障理论与政策研究.第4期曹艳春余俊杰:社会救助研究述评3灾人祸造成生活困难,不能完全保障基本生活的城镇无业居民和农村村民给予的接济和帮助.”江亮演比较详细地列举了个人或家庭陷人困境而不能自救的各种原因,并认为由个人需要而实施救助.江亮演(1995)认为:”社会救助乃是因个人或团体(家庭),遭遇到不幸事故,如天灾地变,人祸,个人因素,经济因素,不良社会风气,政治制度,社会制度以及人生过程中所必经之鳏寡孤独等理由,必须由他人来救助,
7、以保障其生活的一种措施.”彭华民(2004)认为:”社会救助是指国家和社会向老弱病残和生活不幸人士等弱势群体无偿提供款物救济的一种基本生活保障制度,一般包括灾害救济,贫困救济以及医疗,住房,教育等方面救助.”对上述定义进行比较,可以发现:Eardley给出的定义主要是对社会救助的实践内容的总结,而不是理论分析的结果.Goodman对社会救助的定义以理论分析为基础,指明了社会救助的对象,内容和性质,美中不足的是,没有明确指出社会救助的筹资方式.陈良瑾基本上是根据我国民政部部门过去的工作范围确定的定义.唐钧更强调社会救助是公民应当享有的最低生活保障,而洪大用则认为社会救助是一种制度安排,包括政府救
8、助和民问互助两个部分,是现代社会保障制度的重要组成部分.然而,笔者认为,上述对社会救助概念的界定,普遍注重物质形式,忽视精神需求和服务需求.因此,笔者对社会救助的概念加以拓展,认为:”社会救助是指国家和社会按照法定的程序和标准向陷人生活困境或权益困境的社会成员提供现金,实物,服务或精神,法律援助的一种制度安排,其目的是保障社会成员的基本人权,促进社会和谐发展.”此外,综合比较上述定义,我们可以概括出社会救助的一些基本特征.(1)社会救助的形式多样化.社会救助的方式包括:原始社会的食物救助形式,古代中国封建时期的粮食救助形式,古埃及和古罗马时期的货币救助形式和现代社会的货币救助形式并兼顾实物救助
9、形式和服务救助形式.(2)社会救助的主体多元性.社会救助的最初形式是自发的社会互助,随着时间的推移和国家的建立,政府开始关注贫困和灾荒,政府成为社会救助的主体.现代社会救助则是以政府救助为主,社会性的慈善救助为有益的补充.(3)社会救助的实施条件可分为国家施舍型和国家义务型.古代社会救助(救济)的观念是救助者施舍,被救助者感恩,对被救助对象的认定是主观的和定性的,并要求社会救助(救济)接受者遵守较为苛刻的条件.现代社会救助重视人权,认为接受社会救助是贫困者的基本权利,社会救助是国家的基本义务,社会救助接受者的唯一义务是接受家计调查.二,社会救助体系及其项目构成20世纪90年代以来,社会救助在国
10、际社会政策的研究中13益受到重视.经合组织,亚洲发展银行以及学者们首先开展了对发达国家的社会救助体系的研究,Eardley(1996)等学者对发达国家的社会救助体系进行了调查和比较分析.90年代末期,研究方向转向发展中国家和转型国家的社会救助体制的比较分析,Subbarao(1997),Howell(2001)等开展了对发展中国家和转型国家的社会救助的理论及相关计划问题研究,重点研究如何为贫困人口建立有效的最后社会安全网.1.发达国家社会救助体系Eardley(1996)对发达国家的社会救助体系进行调查研究后,认为社会救助体系中包括三种类型的救助项目:普通救助,类别救助和专项救助.其中普通救助
11、是指为收人低于最低收人标准的对象提供的现金给付;类别救助是指为特定群体提供的现金给付;专项救助是指实物或现金形式的特定的物品或服务,包括住房救助,教育救助和其他专项救助.2.发展中国家和转型国家社会救助体系Subbarao(1997)将发展中国家和转型国家的社会救助体系分为现金救助,实物救助和收人生成计划(Incomegenerationprogram).其中现金救助是指为收入低于贫困线的个人和家庭提供援助;实物救助是指根据贫困个人和家庭的不同需求提供实物帮助;收人生产计划是指强制救助对象以劳动来交换收入.3.我国社会救助体系我国社会救助工作者和学者对我国社会救助体系进行了紧密结合实践的研究.
12、施德容(1996)将我国社会救助体系分为目标子系统,发展指标子系统,制约条件子系统,测算与优化子系统和评估指标子系统.多吉才让(2001)认为:”具有中国特色的社会救助体系应当由最低生活保障制度,灾民紧急救助制度,救助性社会福利服务制度,社会互助制度,扶贫开发制度和社会救助服务网络等六个部分组成”.时正新(2002)概述了社会救助体系的若干特点,并从救助标准,救助4长沙民政职业技术学院学报2009焦对象,救助管理体制,救助运行机制,救助财力机制等方面讨论了社会救助体系的建设问题.郭万超(2004)指出:”社会救助体系是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定程序给予款物
13、救济与服务,使其生活得到基本保障的制度.”洪大用(2oo4)对社会救助体系的定义为:我国城乡社会救助体系内在地包含各项具体的社会救助制度,但决不仅仅是这些制度的总和,应是指支撑社会救助制度并确保其有效运行,以满足救助对象需求的一整套相互联系的观念主张和资源,制度,组织,人员,程序,技术安排.关于我国社会救助体系的研究中,多吉才让的观点是中国目前关于社会救助体系的比较权威的观点,包含了社会救助体系中应当包括的救助项目,但主要是着眼于社会救助实际工作的整合.郭万超则是将社会救助体系直接等同于社会救助的制度安排.洪大用对我国社会救助的定义突破了原来将社会救助体系等同于社会救助项目组合的观点的桎梏.笔
14、者认为,随着社会的进步,我们应该更多的关注支撑社会救助制度运行的资源,制度,组织,人员,程序和技术安排.因此,我国社会救助体系由法律制度,资金运用制度,人员管理制度,绩效评价制度以及效果监测制度等组成.三,社会救助制度类型及对中国的分析关于社会救助制度类型的划分,国际上至今没有统一的意见.学者们根据社会救助制度特征的不同判断,对世界各国的社会制度进行了分类.Ldemel和Schulte(1992)对西欧国家的社会救助体制进行了考察和分类,Gough等(1997)对OECD国家社会救助体制进行了考察和分类,Braithwaite(2000)等则对转型国家的社会救助制度进行了归类.1.发达国家的社
15、会救助制度类型L.demel和Schuhe(1992)认为,划分社会救助制度类型的主要指标有两个,一是救助的领取是否连带社会工作/治疗措施,二是救助计划的中央集权化程度.他们根据这两个指标将西欧国家的社会救助分为四类:(1)制度型/英国式;(2)完全分化型/欧陆式;(3)补缺型匕欧式;(4)不完全分化型/拉丁式.Gough等(1997)采用了3个标准:社会救助的范围和重要性,项目架构,社会救助的慷慨程度,对OECD国家社会救助制度进行了分类.Gough等认为,OECD国家社会救助制度可以分为以下八类:(1)公共援助国家(美国);(2)二元社会救助(德国,法国,比利时和卢森堡等);(3)初级救助
16、(包括南欧和土耳其);(4)地方自主决定的救济(挪威,奥地利和瑞士);(5)中央自主决定的救助(日本);(6)选择性福利制度(澳大利亚和新西南);(7)具有完整安全网的福利国家(包括英国,爱尔兰和加拿大的部分省);(8)基于公民权的补缺型的社会救助(包括除挪威外的斯堪的那维亚国家和荷兰).2.转型国家的社会救助制度类型Braithwaite,Grootaert和Milanovic(2000)运用了三个标准,即贫困线的相对水平,社会救助的覆盖率和社会救助对社会救助家庭的重要性,将转型国家的社会救助制度分成了三类:(1)集中型(波兰和爱沙尼亚);(2)分散型(匈牙利和俄罗斯);(3)落后型(保加利
17、亚).3.中国的社会救助制度类型对于我国的社会救助制度的类型,White认为,中国的社会救助基本由地方政府管理和拨款,救助给付由社区机构决定和输送,尚未建立接受社会救助是公民的社会权利的观点,因此,我国是补缺型社会救助制度.White和Shang认为,我国社会救助制度中城乡割裂,公共和非公共部门割裂的现象非常明显.我国政府部门的目标是要促进农村低保制度的发展,促进社会救助城乡一体化,建立”具有中国特色的社会救助制度”.四,社会救助发展趋势1.国际社会救助发展趋势在2O世纪的8O到90年代,西方世界对社会救助有一个重新认识的时期.Eardley等(1996)认为,西方国家中社会救助在社会保护中的
18、作用都在增加.具体表现为三个方面,一是社会救助支出在GDP中的比重增加;二是社会救助支出在社会保障支出中的比重增加;三是被救助人口在总人E1中的比重增加.其原因一是在理论上有经济自由主义的推动,二是西方国家自2O世纪70年代以后经济领域出现的滞胀,使需要社会救助的人口数量增加,三是政府提供社会保护的方法从普遍福利和社会保险转向社会救助.2.我国社会救助发展趋势20世纪90年代以来,我国逐渐加快了社会救助制度的建设.随着经济实力的增强,各地逐步建立了新型社会救助体系.我国社会救助体系建设形成了三个格局:一是社会救助制度建设较为完善的地区,包括第4期曹艳春余俊杰:社会救助研究述评5北京,上海,浙江
19、,广东和福建等;二是社会救助体系建设中等的省市,包括河北,黑龙江,吉林,辽宁,湖南和安徽等;三是社会救助体系建设落后的地区,主要是西部省份,如贵州,甘肃等(柳拯,2005).洪大用(2004)认为,我国当前社会救助发展表现出一些新的趋势:一是从道义性扶贫到制度性扶贫的转变;二是从救助制度分立到救助制度整合;三是从基本生活救助到综合救助;四是从消极救助取向到积极开发取向;五是从依托单位体制到重视社区作用.总之,我国社会救助制度正在走向不断完善的过程中,但当前政府应当重视转变救助观念,促进城乡统筹和社会救助制度的有机整合,早日实现社会救助立法.笔者认为,我国当前社会救助体系建设发展急需解决的首要问
20、题是社会救助立法.从国际社会保障发展历史看,社会救助立法在社会保障的各项立法中是给予优先考虑的.尽快出台社会救助法,以立法形式为社会救助各项具体工作提供依据和明确指导是我国社会救助建设的迫切任务和必然趋势.在立法基础上,加快社会救助项目整合也是我国社会救助发展趋势之一.以面向全民的最低生活保障制度为基础,”努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合,现金救助与服务救助相结合,在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合,在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合,在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合.”(洪大用,2006)再次,城乡一体化应成为我国社会救助发展趋势.我们必须突破农民有土地保障
21、的错误观念,在完善城市居民最低生活保障制度的基础上,以相同体系建设农村居民最低生活保障制度,只是根据各地生活水平不同而对救助标准进行调整.此外,社会救助标准应该多元化,针对不同家庭规模,不同家庭结构,不同劳动能力的人制定不同的救助标准,这是我国今后社会救助工作必不可少的一项任务.最后,政府救助为主,大力发展慈善公益事业,推动政府救助与社会互助的平衡也将成为我国社会救助工作发展趋势之一.五,结语经济发展史的研究表明,社会救助必将发展成为以政府救助为主体,社会互助为补充,充分保障人权,促进人的发展的一项救助制度.我国目前由于资源有限,社会救助仍处于补缺型阶段,但仍须朝城乡一体化,制度整合化,标准多
22、元化,制度配套化的方向发展.我国必须将社会救助制度的建设置于构建和谐社会的目标和大系统中来进行,对社会救助概念和救助观念,原则的准确把握,对实现我国经济社会的可持续协调发展具有至关重要的理论意义和实践意义.参考文献1Eardley.SocialassistanceinOECDcountries:Synthesisre-portR】.London:HMSO,1996.2Goodman.ILTheeastAsianwelf&reModel:welfareorientalismandthestateR.London,NewYork:Routhdge,1998.3Howel1.F.Chapte
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