《从几个环境事例中看公众参与存在的问题及其重要性.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《从几个环境事例中看公众参与存在的问题及其重要性.doc（14页珍藏版）》请在三一办公上搜索。
1、从几个环境事例中看公众参与存在的问题及其重要性20l0年10月第10期(总第143期)广西轻工业GUANGxIJ0URNAL0FLIGHTusTRY资源与环境从几个环境事例中看公众参与存在的问题及其重要性周自坚(桂林工学院高技术研究所,广西桂林541004)【摘要】以近几年几个在全国因环境问题影响较大的项目为事例,说明在目前环评中公众参与与现实产生了差距,需要在信息公开,程序独立,提前沟通等方面进行改善,使公众参与成为保障群众环境权益,沟通民意,构建和谐社会的一个重要桥梁.【关键词】公众参与;环境影响;环境权益【中图分类号】X820【文献标识码】A【文章编号】10032673(2010)101
2、11031引言环评中公众参与的目的有几个:(1)防止出现环境问题的挂一漏万;(2)保护弱势群体的环境权;(3)防止强势群体对群众的损害;(4)推进民主决策的实行;(5)提供了一个反映民意的渠道I”.但现实中依然出现一些问题的原因有:(1)环评公众参与的重要性和目的没有深入各级环境与非环境保护部门的思想与工作之中.(2)环境信息对公众的不透明,导致公众信任度的下降.(3)公众参与程序,从代表的选择到参与的程序都缺乏独立性,易导致对最终结果的怀疑.(4)项目评价中矛盾往往突出,需要通过民意的沟通来解决环境问题,因此项目前期考察阶段就应引入公众意见,对信息进行公示,这既是对环境问题的积极预防,也是对
3、公众利益的有效保护.许多污染项目公众参与缺失,致使弱势群体的权力被损害,也最终导致了环境事故和纠纷的产生.(5)在目前环评中,公众参与的一个问题是,环评单位与建设单位间存在一定的利益链接,环评报告如果没有通过则有可能不能收到环评费用,或损失部分费用,环评的市场又往往竞争激烈,因此在编制环评报告时,环评单位的立场往往不够客观,不能充分考虑公众的利益,在公众参与部分走过场卅.2几个争议事例我们从几个项目环境争议话题看环评中的公众参与,可以看到,当环评中没有实现充分的公众参与时,群众自发的参与就发生了.2.1事例概述事例1:厦门海沧PX(对二甲苯)项目.该项目于2006年7月获发改委批准立项建设,相
4、应的项目环评报告也认为该项目对当地的环境影响有限,在环境容许范围内.2007年5月当厦门市民从非官方渠道得知此消息,意识到PX具有一定的毒性时,采取了集会反对项目建设的方式,突显出在该项目上与厦门市政府的不同想法.此后,厦门缓建该项目,同时在项目建设区开展了规划环评,对海沧区的发展定位与项目间的关系重新进行分析,在后续公众参与阶段广泛征求厦门市民的意见,厦门市政府在对海沧未来发展成为”以高质量的居住,商贸为主兼有旅游,文化功能”的大规模”居住区”的次中心区取得统一认识后,放弃了建设”石化工业区”的目标,也放弃了项目的建设嘲.事例2:2006年底北京海淀区筹划在六里屯建设垃圾焚烧发电厂,计划20
5、07年动工.2007年1月,居民向北京环保局反映对此计划提出异议,2007年1月30日,北京市环保局公布了对焚烧厂环评审批情况的说明,称该项目不会对周围环境构成威胁,并做出维持建设的批复.2007年3月14日,周边居民127人联合向北京市环保局提交行政复议书,要求撤销对六里屯垃圾焚烧发电厂环境影响报告书的批复,后又向北京市政府申请行政复议.5月得到的复议结果认为,该选址符合有关规划,考虑了对周边的环境影响,维持有关计划的决定.2007年6月,附近居民向国家环保局反应意见,之后国家环保局建议该项目进一步论证前缓建,扩大征求公众意见范围,全面公开论证过程阎.事件3:山东乳山红石顶核电建设,1983
6、年山东乳山红石顶被列入6个候选核电厂址之一,1993年为优选厂址,1995年确定为优选备选厂址,2003年通过复核,2005开始厂址的前期准备工作,2006年5月成立”山东红石顶核电有限公司筹建处”,2006年11月签署投资协议,乳山红石顶核电有限公司筹建处揭牌,之后环保总局接到反映,认为乳山核电拟选厂址与规划居住人口6O万人的银滩度假区直线距离太近,仅有数公里,不符合2006年执行的有关核电建设要求;另外区域内“120公里”的海岸线上几家电力公司同时在荣城,海阳和乳山三个厂址开展工作,过于密集.针对这些问题,环保总局发出复函称,乳山核电项目正处在前期计划,论证和准备阶段,尚未得到国家的核准.
7、核电建设单位正在按照国家核电项目核准制度的要求准备相应的申请文件,未向环保总局和国家核安全局提交申请和相关报告.2007年12月环保总局发出说明,证实项目并未向环保总局提出审批的申请,认为在进行环评时应进行必要的调查或听证.事例4:番禺垃圾填埋场建设垃圾焚烧发电站事件.2009年2月,一篇题为关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告的文件通告广州将在番禺某地兴建垃圾焚烧发电项目.9月,题为番禺建垃圾焚烧厂30万业主急红眼的报道【作者简介】周自坚(1974一),男,湖南湘乡人,讲师,研究方向:环境工程一水污染控制.111说,由于番禺区市政园林局局长的声明中称,番禺区生活垃圾焚烧发电厂已经基
8、本完成征地工作,而项目环评工作正在进行之中,居民们通过网络和其他方式开始质疑垃圾焚烧厂的选址过程,质疑项目的建设程序:为何未通过环评,征地拆迁就已基本完成?对垃圾焚烧可能造成的污染的严重性和可控性发出了质疑.14日,广东省政府参事王则楚,广州市社科院研究员彭澎,学者李公明也纷纷表态,对政府的程序公正表示了质疑.得到授权的番禺区市政园林局表示:环评不通过一定不动:.有关部门也将很快召开新闻发布会,并进行环评公示.l2月10日,广东官方宣布,项目选址日期推迟.12月20日,会江村垃圾焚烧项目停止.2.2发生原因这些事例中激发矛盾出现的原因也值得说明一下:厦门石化项目最初的环评报告按科学的方法预测了
9、项目对周边环境的影响,评估污染控制措施对潜在的环境影响是否能进行有效的控制,确定项目的环境影响在容许范围内.但群众基于对生活环境的高质量要求,对该项目投了反对票,又因为该环评缺乏公开性,无论环评的前期和后期都没有广泛征询利益相关的群众意见,甚至当事件发生后,相关单位也以没有法律义务拒绝公布项目环境报告书,造成了市民对建设单位,环评单位,市政府的不信任,最终导致极端行为的发生.当然最终问题的解决也正是政府尊重民意,重新进行科学环评,通过解决规划环评和项目环评的不一致,通过公众参与,考虑多数群众利益和意见,使问题得到了合理解决5】.北京六里屯事例中由于项F1的环境评价报告是完成于国家有关严格限制垃
10、圾焚烧条例之前,没有违反相关法律,有关公众参与部分内容符合环评法要求,也无违法问题,故北京环保局通过了相关审批.矛盾的产生的原因则是建设地点附近近十来年的迅速发展,原本规划作为垃圾填埋场的卫生缓冲带的区域不仅没有拆迁原受影响住户,反而建设了更多的居民住宅,合符当时法规的环境评价在新的形势下变得不适应公众要求,加上环境影响评价法有关的公众参与由于没有说明保障透明和公开原则的具体措施,没有准确反映新形势下公众的需求,在环境权益受到损害时,群众发出了拒绝的声音61.乳山核电项目最初激发矛盾则是项目在未征询公众意见前的大肆宣传,公众觉得意见被忽略了,在听证阶段,公众,尤其是受项目影响较大的公众在听证人
11、员的组成上,认为人员组成不合理,这也一定程度体现了公众参与缺乏规范和具体措施,使得代表性受到质疑的结果.如2007年12月中旬,乳山市政府就红石顶核电站项目举办了公众座谈会,座谈会参加会议的代表有几十人,其中包括银滩所在的白沙滩镇本地居民1人,意见最激烈的银滩业主则只有两人,座谈会上,对于红石顶核电项目的投票最终是赞成与反对票之比为4比1.对此结果,银滩业主质疑座谈会参会代表的抽样样本,认为座谈会代表的选择比例不合理,将10万银滩业主视为流动人口,排除在人口分布统计之外.而且座谈会丰办方规定,座谈会上不得拍照,不能录像,录音,不能将座谈会上内容记录下来对外发表,拒绝非代表旁听,”拒绝正当的旁听
12、要求,这是不是又违反环评公众参与办法了呢”I7l.2009年l2月番禺区领导在和公众座谈的过程中表示,112“以后垃圾处理以某种方式落在什么地方,要形成共识,要大多数周边的人同意才行,这个比例要达到75%.”这表明政府认识到有关影响到群众身体健康的项目,应该一开始就让大家都参与,而不是替代群众做决策.垃圾发电的确具有节约土地资源,能源有效回收的重要优点,但必须解决好二恶英的产生问题或解决好控制和检测问题.垃圾焚烧应该以垃圾分类为前提,否则二恶英的控制很难达到预期效果.通过垃圾分类,也可回收资源以及许多重要的不可再生资源能得到充分的回收,也是保障垃圾堆肥和垃圾焚烧手段对环境产生污染最小化的措施.
13、垃圾焚烧成功的实例是建立在处理技术与设备先进,企业管理严格及社会责任心强,政府鼓励政策与监管措施到位的基础上.另外番禺事件发展过程中一份李坑发电厂周边村民癌症死亡名单在网络上广泛流传,对此,广州市疾控中心回应,声称社会上流传的癌症死亡名单失实,周边村民死亡及癌症发病情况无异常变化.但疚控中心也承认并未进行人户调查81.3经验与教训3.1公众参与的重要性和必要性从以上几个项目建设的建设和立项波折,我们看到,社会利益和部分群众利益产生了冲突,当公众缺乏正常渠道保护自身的环境权力时,其他方式就产生了.在厦门海沧项目中,最初由于公众意见不能得到充分了解和尊重,导致了部分群众的过激行为,给社会造成了不安
14、,对政府形象也带来了负面影响.而在广州的项目中,群众通过新型沟通方式对项目表达意见也在社会中产生了广泛影响,政府对待公众意见的态度和处理方式成为了两个项目中舆论关注的焦点,公众参与给政府和公众提供了一个合法的沟通平台,舆情得到舒解,矛盾得到缓和,群众和政府都学会了从对方的利益角度理解对方,给城市建设的发展提供了一个契机.网络的力量同样表现在了乳山核电项目中,在缺乏公众参与的前期,网络给缺乏表达意见机会的公众给予了更多的支持,而在信息公开,公众参与得到一定实现之后,网络舆论开始更客观的看待项目的建设,政府和当地民众的想法也得到了一定的理解.中国正处于一个社会转型期,各种利益纠结在一起,容易产生各
15、种社会矛盾,让矛盾有释放的空间,切实落实以人为本的思想,最终实现和谐社会,需要合法,合理的舒解途径,一味以堵代疏最终不会是一个好办法,政府会在这个过程中逐渐丧失处理矛盾的主动权,以致未来一个好的政策都得不到公众的支持,群众也可能被各种势力推动成为社会不安的牺牲品01.3.2公众参与需要改进的问题以上几个事例中,公众参与在执行过程中也出现了一些问题需要改进.厦门事件中,第一阶段所做的项目环评是国家环保部批准的,也就是说在技术和政策层面上该项目是符合国家规划和环境要求,该环评也经过了公众参与的环节,符合环评要求程序,但让公众疑惑的是,这样的报告没有公开,甚至在报告成为公众焦点的时候依然被环评单位拒
16、绝公众接触,公开参与的精神本质大打折扣.即使将报告公开,我们依然发现,在该环评报告的公众参与部分,参与者的代表性极易被公众质疑,参与者不仅人数少,而且以专家讨论的方式就完成了,使公众参与的公信力受影响.相比第一阶段的环评,后续的规划环评则在公众参与的广泛性和代表性上有了很大进步,也能在充分理解民情民意的基础上做出合理的判定.这表明,在公众参与的公开性,实施程序上需要做出进一步的改进.北京六里屯垃圾填埋场的焚烧建设项目则突出了环评实效性的问题,垃圾填埋场的焚烧项目是在垃圾填埋场建设合理的基础上立项建设的,垃圾填埋场的建设则是多年前规划建设的项目,在建设初期符合环境规划的要求,但随着周边的发展,不
17、仅原有的污染源没有得到有效的治理,连垃圾填埋场的保护距离也被逐渐蚕食了,如果在现实情况下再做环评论证,垃圾填埋场的建设也会打下疑问.环评的实效性在该项目中突显出来,拿过去合理的环评作为评价基础进行现实项目的环境评价虽然合法,但在合理性上无疑会受到质疑,尤其涉及到众多群众利益,在尚未解决原有问题的时候,增加群众的环境负担,是矛盾激活的重要因素.此后矛盾通过群众的参与的方式进入了实施者的视线,这也说明在最初立项工作上公众参与缺少了广泛代表性.在涉及公众利益的问题上,通过公开透明的公众参与广泛征询群众意见不仅应成为缓解环境矛盾的有效方式,也可以成为检验政府决策有效性的工具.乳山项目原本作为当地政府长
18、期以来争取建设立项的项目,不缺乏群众支持,但当因为建设程序的瑕疵(缺少公众参与环节)使项目成为公众的焦点时,因为被公众质疑,被推上了舆论的焦点.即使后续阶段的公众参与环节,群众参与时规定的种种限制都让人感觉到”这个事情不简单”,公众参与由于公众参与的程序和实施过程中的不足,给公众参与的公信力带来了巨大灾难.番禺垃圾焚烧点建设同样出现了公众参与程序应该在什么时间点切入的问题,如果在一个项目征地,拆迁都已开始,才开始公众参与,公众参与的目的之一为保障公众的环境知情权和环境利益权也早就失去了意义,当然此时一旦出现利益冲突必然引发公众事件.总结以上,公众参与有待解决的问题包括:公众参与的公开透明程序的
19、落实;公众参与的代表性的落实;公众参与的时间点的落实3】.3.3公众参与应改进的技术内容改善公众参与在这些环节上与实践产生的脱节需要做哪些工作呢.除了各级政府思想层面的提升,在技术方法上也需要进行改进,如:保障公众参与的独立性需要环评单位在环评工作的独立性的落实,保障公众参与的透明性,公开性,需要落实公众参与的形式,方法,程序以保障参与者的代表性和广泛性;保证环评资料的公开,让有独立资格的环境组织参与,增加公开讨论的环节,减少专家参与模式在公众参与环节中的影响;如果要减少群众在环境问题上的盲目性则应发展独立的环境保护组织让其在环境权益的保护上发挥作用,引导群众积极客观地认识和对待环境问题,避免
20、群众在环境利益上走过激路线.公众参与的时间点不能局限在环评环节,应该在项目建议阶段就应有一定的预估,并据问题的复杂程度确定公众参与的具体方法和程序,使各方利益和意见都得到充分表达,最终得到符合社会和个人近期,远期利益的方案.3.4环评中待解决的技术问题在环境评价技术层面上,以上几个事例也突出了几个亟待解决的问题:(1)规划和项目环评之间的不一致,项目环评早于规划,或者缺少规划环评,最后使得项目环评的结论与规划之间不协调,这在厦门项目中表现突出.(2)现状发展超越了规划要求之后,如何开展公众参与,环评环节尤其要注重对现实层面受众的环境影响评价,不能借口规划或已建,已评审通过,忽视群众的环境权益.
21、(3)垃圾焚烧项目,应该重视群众对健康的关注,对任何有关群众健康存在语焉不详的问题,都应该积极主动地解释,而不是通过封闭的信息达到项目的目标.(4)通过信息的公开,公众项目决策过程的公开,充分理解和补偿群众受损利益,建立公众与政府间的互信,才能达到人民幸福,社会和谐的目的.参考文献【1】杨瑞.环境影响评价中公众参与的意义.环境科学与技术,1999,85(2).【21汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究一兼论我国环境影响评价法相关规定的施行】.法学评论,2004,124(2).3】贺文博,常芝英.公众参与环境影响评价的有效性探讨】.能源与环境,2009,(19).【4】曹植菁,龙炳清.论中国环境影响评价公众参与中的若干问题J.四川环境,2004,23(6).554向晖,周丽娜.中国新闻周刊.厦门Px事件始末:历史的鉴证民本导向的典范EB/OL.http:/news.qcom/a/20080107/001566.htm,20080107.【6】新京报社论.北京六里屯垃圾焚烧工程为何骑虎难下?EB/OL.2009-0711.【7】郑燕峰.山东乳山核电环评/EB/OL.http:/
