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1、农村信用社改革成效及存在问题研究摘要：自2000年在全国率先试点改革以来，江苏省农村信用社在产权制度和管理体制等方面进行了积极的探索。2003年新一轮深化农村信用社改革试点工作在全国8个省市范围启动，宿迁市农村信用社的改革和发展取得了阶段性成效，表现在信用社的信贷资产质量、资本充足率、经营效益得到了改善或提高，并较好的支持了地方经济的发展。但改革中也存在信用社两大目标难以兼顾，企业法人治理不完善等一些值得关注的问题，因此，要进一步转变经营理念，加大支持“三农”力度，完善法人治理结构，加强监督管理，才能确保改革的顺利推进并取得新的成效。关键词：宿迁市农村信用社 改革 成效 问题EFFECTIVE
2、NESS AND PROBLEMS OF RURAL CREDIT COOPERATIVES IN SUQIAN Yang Chao Liu XiaolingAbstract：Since 2000 in the nation has taken the lead the experiment site reform, Jiangsu Province Rural credit cooperative in aspects and so on property system and management system has carried on the positive exploration
3、. In 2003 new round deepened the Rural credit cooperative pilot reform work in the national 8 provinces and cities scope start, the Suqian Rural credit cooperatives reform and the development have made the gradual progress, displayed in credit associations credit property quality, the capital suffic
4、iency of capital, the effectiveness of operation was improved or the enhancement, and good support provincial economy development. But in the reform also has the credit association two big goals to give dual attention with difficulty, the business entities govern and so on some to be worth the matte
5、r of concern not perfectly, therefore, must further change the management idea, increases the support “three agriculture” dynamics, the perfect legal person management structure, strengthens the management by supervision, can guarantee that the reform the smooth advancement and makes the new progres
6、s.Key words：Suqian rural credit cooperatives reformation effectiveness problems自2000年在全国率先试点改革以来，江苏省农村信用社在产权制度和管理体制等方面进行了积极地探索。2003年新一轮深化农村信用社改革试点工作在全国8个省市（江苏、浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西）范围启动，允许各地因地制宜选择产权模式和组织形式，并在产权明晰的基础上积极构建有效的公司治理框架，以改善信用社的内部管理和服务水平。新一轮改革至今，宿迁市农村信用社改革和发展取得了阶段性成效。截至2008年底，宿迁市农村信用社资产总额达13
7、6.88亿元，是2003年底的3.19倍；各项存款余额120.87亿元，是2003年底的3.52倍；各项贷款余额100.66亿元，是2003年底的3.30倍。 宿迁位于江苏省北部，人均生产总值仅为江苏省平均值的1/3，属于发达省份的欠发达地区。作为江苏省的传统农业地区，农村信用社的改革和发展必然会对该地区的经济发展产生更大的影响。因此，全面把握和分析改革的成效及存在问题，将对其他经济欠发达地区农村信用社改善经营管理、进一步支持“三农”发展起到一定的借鉴作用。一、农村信用社改革现状（一）设立条件根据中国银行业监督管理委员会关于农村信用社以县(市)为单位统一法人工作的指导意见（银监发200312号
8、）、农村合作银行管理暂行规定（银监发200310号）和农村商业银行管理暂行规定（银监发200310号）等文件，本文将农村信用社改革选择不同产权形式的门槛条件列于表1中。表1 农村信用社选择不同产权形式的条件产权形式设立条件基于合作制的统一法人（1）统一法人后股本金达到1000万以上（2）资本充足率在任何时点不低于2%农村合作银行（1）注册资本金不低于2000万元人民币（2）核心资本充足率达到4%（3）不良贷款比率低于15%（4）发起人不少于1000人农村商业银行（1）注册资本金不低于5000万元人民币（2）核心资本充足率达到4%（3）不良贷款比率低于15%（4）发起人不少于500人来源：整理自
9、中国银监会关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见(银监发200324号)、关于农村信用社以县(市)为单位统一法人工作的指导意见(银监发200312号)、农村合作银行管理暂行规定(银监发200310号)、农村商业银行管理暂行规定（银监发200310号）宿迁市农村信用社改革始于2000年，在经历了统一法人制、股份合作制的产权制度改革和法人治理结构的变革后，截至2008年底，宿迁市四家农村信用联社全部改制为农村合作银行。从表1可以看出，农村信用社从合作制到农村合作银行、农村商业银行的设立条件逐渐提高。宿迁市农村信用社产权改革立足地方实际，因地制宜，循序推进。在经历了统一法人制改革取得一定成效后，进
10、而向农村合作银行改革。（二）改革情况 江苏的苏南、苏中、苏北经济发展梯形结构明显，南北差异很大。作为江苏省欠发达地区宿迁市的农村信用社，在经济基础、宏观经济环境等种种不利条件下，走出了一条规模、质量、效益同步增长，改革、发展、支农相得益彰的路子。自2005年在江苏省成立首家农村合作银行江苏泗洪农村合作银行后，宿迁市农村信用社向农村合作银行改制的步伐不断迈进。截至2008年底，沭阳农村合作银行、泗阳农村合作银行、宿迁民丰农村合作银行相继挂牌成立。至此，宿迁市四家农村信用联社全部成功改制为农村合作银行，也成为江苏省继苏州、无锡之后第三个农村信用联社全部改制为银行类机构的省辖市。现将宿迁市农村信用社
11、改革做纵向、横向比较如下：1.省内比较图中可以看出，宿迁市农村信用社无论在存款余额、贷款余额还是在农业贷款余额方面，增长速度都远远高于江苏省的平均水平。数据显示，2003年底，宿迁市农村信用社各项指标都明显低于全省平均指标。2008年底，宿迁市农村信用社各项指标已接近或者超过全省平均指标。同时，宿迁市农村信用社不良贷款比例降为4%左右，比2001年底下降了约22个百分点；资本金额达9亿元，资本充足率达16.92，彻底扭转了全市信用社多年来资本充足率一直为负的局面。表2 农村信用社存款余额（单位：亿元）年份20032008江苏省1718.231884.91宿迁市34.34120.87表3 农村信
12、用社贷款余额（单位：亿元）年份20032008江苏省1244.541406.47宿迁市30.50100.66表4 农村信用社农业贷款余额（单位：亿元）年份20032008江苏省418.93585.09宿迁市24.4181.52来源：整理自江苏省统计年鉴、宿迁市统计年鉴2.市内比较目前，宿迁已有中国银行、中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行、江苏银行、农村合作银行、中国邮政储蓄银行、中国农业发展银行，以及苏州5家农村商业银行在宿迁设立的支行。数据显示，农村信用社占据了全市金融机构三成的业务量。表5 2008年宿迁市全市金融机构、农村信用社主要指标（单位：亿元）指标存款余额贷款余额全市金融机构
13、447.47323.09农村信用社120.87100.66来源：整理自宿迁市统计年鉴二、农村信用社改革举措和成效宿迁市农村信用社在改革期间获得了各项配套政策的支持，特别是2003年开始的新一轮深化改革使宿迁市农村信用社呈现出前所未有的生机和活力，改革取得了突破性进展和明显的阶段性成效。（一）农村信用社改革取得了阶段性成果，改革目标初步实现深化农村信用社改革的关键是在地方政府、人民银行以及银监部门的指导下的产权改革，同时按照市场化、商业化取向，积极稳妥地开展产权改革。待添加的隐藏文字内容3自2005年在江苏省成立第一家农村合作银行江苏泗洪农村合作银行，宿迁市农村信用社向农村合作银行改制的步伐不断
14、迈进。截至2008年底，沭阳农村合作银行、泗阳农村合作银行、宿迁民丰农村合作银行相继挂牌成立，宿迁成为江苏省首家农村信用社统一改制为农村合作银行的地级市。宿迁市农村信用社产权改革，根据地方实际，因地制宜，有序推进，不但促进了自身的规范和发展，而且适应了当地经济发展的需求，特别是在农村信用社改制后期增加法人股占比，由当地经营业绩优良的企业人股，加强了股东参与农村信用社管理的积极性。（二）历史包袱得以消化，经济实力不断增强为了解决农村信用社的历史包袱，确保改革试点工作的顺利进行，国家推出了财政补贴、税收优惠和央行资金扶持等一系列政策。其中央行向农村信用社发行专项票据以置换其不良贷款和历年亏损挂账被
15、认为是最有力的支持措施。除泗洪农信社外，宿迁地区其它3家符合条件的农村信用社分别在2004年1季度、3季度成功申请央行专项票据14172万元，其中用于置换不良贷款的为9471万元，用于置换历年亏损挂账的为4701万元，至2007年3季度，3家农村信用社已全部通过考核要求，申请的专项票据已被政府兑付到位。人民银行发行专项票据，有利于激励农村信用社转换经营机制、提高经营效益，从而进一步推动农村信用社的深化改革，使之真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，即实现所谓“花钱买机制”的目标。减负后的宿迁市农村信用社市场价值已显现出来，不良贷款率大幅下降：由四级分类口径统计，截至2008
16、年底，宿迁市农村信用社不良贷款比例降为4%左右，比2001年底下降了约22个百分点，信贷资产质量得到明显改善。（三）产权制度改革稳步推进，“三会一层”组织框架逐步完善法人治理结构即公司治理是现代企业制度中最重要的组织框架。根据银监会提出的农村信用社法人治理的目标和要求，宿迁市农村信用社建立了“三会一层”的运作模式。2006年，宿迁市农村信用社和省内其它农村信用社在全国率先开展完善公司治理结构试点工作，促进农村信用社公司治理机制更加规范、有效运行。目前宿迁市农村信用社全部制订并完善了股东代表大会、董事会、监事会会议制度、议事规则和决策程序，建立健全符合法人治理要求的一系列规章制度，建立了股东代表
17、大会对董事会、董事会对经营管理层的授权制度，明确了监事会对董事会、经营管理层的监督职责。同时加强信息披露，通过信息披露从外部加强对农信社股东和利益相关者的监督。（四）农村信用社坚持支农服务导向，支农服务得到进一步改善改革后的农村信用社存、贷款总量出现较大幅度的增长。截至2008年底，宿迁市农村信用社资产总额达136.88亿元，是2003年底的3.19倍；各项存款余额120.87亿元，是2003年底的3.52倍；各项贷款余额100.66亿元，是2003年的3.30倍。随着贷款总量的逐年增加，农村信用社在县域经济发展中的作用也越来越突出，农业贷款总量也得到了同步提升，农民贷款难问题得到初步缓解。截
18、至2008年底，宿迁市农村信用社农业贷款余额达81.52亿元，是2003年的3.34倍。（五）经营状况得以改善，盈利水平大幅提高近年来，农村信用社抢抓改革发展的机遇，找准服务定位，积极开拓市场，扩张生息资产总量，经营效益大幅提升。从2002年开始，宿迁市四家农村信用社全部实现盈利，利润总额为0.14亿元，比全国农村信用社实现年度统算盈余早两年，至2008年底利润总额已达2.67亿元，是2003年底的l4.05倍，其中净利润为1.39亿元，彻底改变过去一直亏损的局面。（六）开展增资扩股工作，资本实力进一步增强根据关于规范农村信用社法人股的若干意见，农村信用社大力开展增资扩股工作，建立健全资本金补
19、充机制，规范股金来源，优化股权结构，使得资本充足率大幅提高。截至2008年底，宿迁市农村信用社资本净额达9亿元，资本充足率达16.92%，彻底扭转了全市农村信用社多年来资本充足率一直为负的局面，大大增强了农村信用社的经营实力，农村信用社的总体抗风险能力有了质的变化。（七）加强内部管理，服务水平进一步提升为强化依法合规经营，农村信用社重新修订完善内控机制，建立健全各项规章制度，加强对人、财、物、经营等方面的管理。同时加大员工培训力度，内部管理得到加强，经营机制转换的效果开始显现。三、农村信用社改革过程中存在的问题新一轮改革无疑给农村信用社的发展带来了空前机遇，取得了辉煌的成绩。但是，在改革过程中
20、一系列不容忽视的问题也暴露出来。（一）改革两大目标难以兼顾，进一步支持“三农”的经营战略受限农村信用社改革有两大目标，一是按照市场经济规则，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；二是将农村信用社作为政策工具，按照为“三农”服务的经营方向，改变其越来越严重的“离农”倾向。进一步的分析可以看出这两大目标很难兼顾，若作为一个真正的市场主体，农村信用社会采取慎重的态度来权衡是否将资金投入农业这个高风险产业，权衡的结果很可能是背离服务“三农”的原则。以宿迁市为例，一方面，农村信用社对“三农”的贷款余额不断增加，另一方面，农村信用社受利益驱动把很大的资金投向非农产业，资金“农转
21、非”和外流现象严重，加剧了农村资金短缺的矛盾。（二）支农服务偏离方向，金融产品创新层次不高，难以满足农村金融需求一是农村信用社从压缩不良贷款比例和增加收益目的考虑，在信贷投向上，降低了对低收益农业的投入。二是农村金融市场配置不当，造成一些乡、村出现了金融服务盲区，大大增加了农民获得金融服务的成本。三是农村金融领域中农信社基本是独家垄断，竞争压力明显减少，创新能力也随之锐减。其产品创新大多围绕传统业务展开，业务层次低，品种较为单一，衍生金融工具业务还处于探索阶段。四是农信社金融服务方式落后，金融电子化水平发展相对较慢。（三）“三会一层”模式形式重于内容，法人治理结构有待进一步改善农村信用社的法人
22、治理改革虽然取得了阶段性成果，但目前各项改革仍然停留在浅层次上，信用社的法人治理并没有发生质的变化，形式重于内容，决策、执行、监督相互制衡的治理结构并未真正形成。以宿迁市为例，农村合作银行的董事长、监事长形式上按照章程进行选举，行长室由董事会提名和聘任，实质上都是由省联社提名和聘任，这就形成了一种难以制约的权力。另外，法人治理的核心内容是“三权分离、委托管理、授权经营”，而现在农村信用社的高级管理人员特别是主要负责人集三权（决策权、经营权、人事权）于一身，即权力主要集中在董事长和行长等少数人手中；董事长与行长虽分设，但职责范围不够明确，权限界定不清，使其应有的监督制约功能无法发挥；监事会缺乏独
23、立性，制衡和监督作用没有真正体现。（四）金融监管法制不健全，缺乏必要的法律支持长期以来，农村信用社的身份、行为、权利、职责等都缺乏法律依据。有关部门对农村信用社的监管是比照商业银行法执行的，合作金融与商业金融混为一谈。把农村信用社改造成农村商业银行，可以按照商业银行法实施监管，而对于改制成农村股份合作制银行和办成真正的农村信用社，我国目前仍缺乏明确的法律规范。由于现行金融监管法制尚不健全，在改革过程中，容易出现政府、中央银行和银监部门相互推诿。（五）多头管理，监督权力有所分散根据国务院深化农村信用社改革试点方案等文件规定，省政府负责农村信用社的管理，银监部门负责实施金融监管，改革试点的资金支持
24、则由人民银行负责和考核。省政府只负责处理风险，并不承担损失，银监部门协助省政府处理风险，不承担监管不到位的责任，人民银行仍然是信用社经营亏损和监管不到位的兜底机构。这种多头管理体制容易出现监管职责不清，责任主体不明，结果出现以管理代替监管的现象，信用社如出现经营不善的后果，所有的损失最终仍然由国家承担。（六）缺乏有效的政策保障，农业贷款风险偏高一方面，由于缺乏有效的政策保障和支撑体系，农村信用社深入开展“三农”贷款受阻。主要表现在第一，缺乏充足有效的贷款抵押物，农村贷款担保难；第二，农业保险体系不健全，风险分担机制不健全；第三，在涉农贷款投放、涉农不良贷款核销等方面尚缺乏必要的财税政策支持。另
25、一方面，由于农业是弱质产业，农民是弱势群体，农村经济相对落后，导致“三农”金融风险较高，且风险分散渠道不畅。以宿迁市为例，按四级分类，2008年末全市农村信用社的不良贷款率要高出商业银行3个百分点。四、思考和建议（一）完善法人治理结构，健全内控管理制度农村信用社改革的目标之一是使其能够真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。要实现这一目标，关键就是要完善法人治理结构。首先，要按照规定的程序和途径产生“三会”组织架构，建立起激励机制与约束机制，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制。经营层要认真落实“三会”议定的重大事项，真正实现股东大会、董事会、监事会和执行机
26、构（经营层）四部门各司其职、相互制衡，把农村信用社真正建设成为有着科学完善的法人治理结构、具有高度独立的市场主导型的企业法人。其次，完善法人治理结构的改革工作还必须加强内部管理，在强化约束机制上取得实质性进展，要结合实际，顺应改革要求完善劳动用工、授权授信管理、利率定价、责任追究和薪酬激励等相关内控管理制度，要建立起强制性信息披露制度，提高自身透明度，防范道德风险。（二）进一步转变经营理念，加大支持“三农”力度农村信用社起源在农村，立身之本在农村，服务“三农”，不仅是农村信用社的责任，更是农村信用社发展的内在要求。随着农村经济的发展，农村经济的规模化、集约化、专业化发展趋势明显，农户生产经营的
27、合作化程度日益提高，出现了农户的户数在逐年减少，但是贷款额度却在大幅提高的现象，长期以来的35户联保贷款已无法担保十几万甚至高达几十万元的小组成员贷款，因此要树立“大农业”和“多元农业”观念，不断挖掘支持和服务“三农”的广度和深度，深入推进大联保贷款模式，将资金投向从原来支持农户传统资金需求向支持种养加工一条龙，工、农、贸、产、供、销一体化的多元资金需求转移。（三）加大对中小企业的金融支持力度宿迁地区缺少大型企业，绝大部分是中小企业，目前有洋河酒厂一家上市企业。相比，苏南企业之所以能够做大做强，这与他们完善强大的金融支持是分不开的。苏南的常熟农村商业银行在常熟金融市场提出了“小对小，小对优”的
28、经营方针，确立了服务中小企业和微小企业的战略地位。该行2008年底的经营数据显示，中小企业贡献了近一半的利润。这值得宿迁市农村信用社学习借鉴。（四）拓展中间业务，提升竞争力形成银行非利息收入的中间业务收入已成为商业银行业务经营收入的主要来源，而农村信用社仍然停留在传统的存贷款业务当中。面对同业激烈的竞争，农村信用社需要创新经营理念，转变业务增长方式，调整经营战略，在加快发展传统业务的基础上，大力开拓和发展中间业务，增加业务收入，降低经营风险，提高综合竞争能力。（五）建立全面风险管理体系坚持资本约束的总体风险管理原则，致力于建立全面、独立、审慎、与自身业务相匹配的风险管理体系，制定和实施完整的内
29、控制度、程序和方法，将各项内控措施渗透到各个业务流程、环节和岗位。（六）加强货币政策的调控力度，向欠发达地区政策倾斜一是积极发挥货币信贷政策的激励作用。要完善差额存款准备金政策，要将存款准备金率与涉农贷款比例挂钩，只要是涉农贷款达到一定比例的，无论是农村信用社、农村合作银行都应实行较低的存款准备金率。二是继续加大支农信贷资金投放，通过增加支农再贷款投放。明确将向欠发达地区倾斜分配作为支农再贷款限额的分配原则，以增加欠发达地区货币供给。三是适当加强人民银行城市中心支行的资金调剂权力，以弥补农业信贷需求旺季的资金缺口，提高涉农贷款满足程度和资金运用效率。（七）完善相关法律法规在深化农村信用社改革过
30、程中必须尽快制定农村合作金融法，对农村信用社的性质、地位、法人治理结构、组织形式、行为规范、权利和义务以法律的形式确定下来，明确农村信用社服务“三农”的经营宗旨，明确保护人股股东的合法权益，明确规范农村信用社法人治理制度，明确各级管理部门的权利和义务。参考文献1李喜爱.新中国60年农村信用社改革发展的回顾J.财经论丛，2009，6.2谌争勇.对农村信用社管理体制和产权改革的现实审视与政策建议J.金融发展研究，2009，8.3张亮，王斌.关于当前我国农村信用社改革方向的思考J.金融与经济，2009，12.4周楠，张萍.国外合作金融发展趋势对我国农村信用社改革的启示J.生产力研究，2009，19.
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