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1、1 引 言在经济全球化的进程中，地区间的经济竞争日益加剧，兴建各种工业园区被看成是改善区域经济坏境、提高区域竞争力的重要手段，而被广泛使用。工业园区是指企业相对聚集，有较完善的基础设施和较高效齐全配套服务体系的制造业生产区域。一般而言，工业园区是指包含有若干类不同性质的工业企业的相对独立的区域，而这些相对集中的工业企业共同拥有对进入园区的企业提供必要的基础设施、服务、管理等的一个行政主管单位或公司。工业园区的开发为创造就业机会、提高国民所得、促进国家经济发展，并有利于地方产业集聚，增强地方经济活力，均衡、协调区域经济发展。因此，建设工业园区一向是世界各国和地区发展国家和地方经济的重要途径。世界
2、上较为著名的工业园区有如美国的硅谷、128公路，日本的筑波工业城，新加坡工业园区，台湾的新竹科学工业园区等。我国也不乏工业园区的成功案例，如昆山工业园区、中国新加坡苏州工业园区等。1.1 研究的背景工业园区是较具个性特征的经济体，是伴随着经济发展过程的产物。世界工业园区的普遍发展起始于上世纪中叶，大部分国家在发展工业化的进程中都有过各具特色的园区发展历程。改革开放后，为促进经济发展，我国各地开始建设各种园区。上世纪末，在国家实施的一系列积极财政货币政策作用下，我国经济克服了国内外不利环境的影响，开始了新一轮的快速增长。各级政府在发展经济的驱动下，加大了在改善区位投资环境上的竞争。在这轮竞争中建
3、设工业园区被作为一个重要手段，因此，也导致了全国工业园区开发混乱、时期内开发数量过多过滥，土地资源不合理使用、配套公共资源浪费的现象发生。2003年下半年，在国家宏观调控的大环境下，我国开始了第二次园区整治活动，对一些不符合政策要求，没有合法报批手续的园区予以关停并转，对不合理占用的土地予以返还。由此我国工业园区建设也进入一个新的发展时期。今后随着我国经济的进一步发展，工业园区作为工业化发展的重要载体，也将面临着新的机遇和挑战。党的十六大提出要走一条“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。作为承担着重组和提升地方工业发展功能的工业园区，将在
4、此间发挥积极作用。而如何在今后的工业园区建设中走一条科学的、高效能的路子，如何将政府在园区建设中的行为规范到可持续发展上来，是一个需要引起足够关注和重视的问题。现今世界，全球化的活动空间的加大和本地化产业的发展相辅相成，资源与发展的矛盾加剧。首先，交通与通讯技术的迅猛发展，世界范围内贸易和投资自由化成功推进，加速了生产要素、知识和信息的跨国界流动，减少了其运营的单位成本，使社会财富蕴藏在流动的空间之中。其次，各地争相吸引投资，争夺高附加值的经济活动，区域竞争加剧，发展本地有竞争力产业已经成为区域参与全球竞争的重要内容。第三，对经济发展资源的争夺更趋多元，由经济联合体之间、国家之间、地区之间进一
5、步向微小区域延伸，而且还在继续细化。今后，工业园区的发展将不可避免地受到上述三方面因素的共同影响，而且将会成为这种交互作用下参与竞争的重要力量。中国的市场化是一个政府主导型的市场化，政府在这一进程中起着关键的作用，1政府在工业园区建设中的作用也有所区别。而当前我国工业园区已经进入一个新的发展阶段，目前对如何发展工业园区总体上仍停留在经验认知层次，理论的研究不足。2总体来讲，我国的工业园区建设既应合乎国际工业园区发展的一般规律性，又应合乎当前全球经济发展特点和我国经济社会发展现状，加强对发展工业园区的理论研究，以理论不断推进实践，使园区建设在更加科学有序的环境下进行。1.2 本文研究的主要思路和
6、内容本文研究的主要思路是：在充分把握国际工业园区建设一般现状和规律性的基础上，通过对建立工业园区理论和政府作用理论的探讨，结合当前国际、国内的经济环境和特点，以及地方政府在工业园区发展过程中的行为分析，明确我国工业园区发展过程中存在的问题，剖析地方政府在工业园区建设中的主观动机和行为角色，提出当前我国地方政府在工业园区发展中该如何发挥有效作用的对策建议。本文首先对建设工业园区的理论、地方政府的经济行为理论进行归纳和分析，并以政府的经济职能理论、市场失灵与政府失灵、地方政府竞争理论作为分析我国地方政府在工业园区建设中行为的理论框架。其次对国内外工业园区的发展模式和管理模式进行归纳和总结，为在我国
7、建设工业园区及园区发展方向提供一般思路。再次，对我国当前工业园区建设中存在的问题及根源进行剖析，为下一步分析地方政府行为打下基础。第四，对地方政府在工业园区建设中的行为进行理论分析，并以浙江为例对地方政府的行为作进一步探析。最后，在以上分析的基础上，结合工业园区发展理论，对优化和规范地方政府在工业园区建设中的作用提出若干对策建议。2 文献综述国外学界对工业园区的关注由来已久，而我国学者对工业园区发展的研究，则始于20世纪90年代，而大量的研究则在2000年前后。笔者经过初步归纳认为，至今为止，研究工业园区的学术文献主要为三大类：第一类是理论性的，主要集中在园区发展战略、管理创新、竞争力评价等方
8、面研究。第二类是实证性或个案性的，主要是对某个国家或某个地区的工业园区进行个案研究，研究其规模及产业特点，形成原因等。第三类是比较性研究，通过对不同国家或地区之间园区发展的比较研究，研究园区发展的异同，探索发展园区的普遍规律性。当然，这只是一种简单分类，不可能全面涵盖。但各方面的研究还是偏重于对某个或某类工业园区建设本身及现有状态的探讨，而且大部分的研究以高新技术园区作为主要对象，对地方政府行为以及如何发挥其在工业园区建设和发展过程中的作用研究较少。本文研究正是基于丰富我国工业园区研究理论的目的，提出规范和优化地方政府在工业园区建设中作用的政策意见，为促进我国新一轮经济发展时期工业园区的良性发
9、展提供参考。2.1建立工业园区的理论工业园区发展经历了从自发形成到政府推动的过程，关于建设工业园区的理论也从现象和个案研究发展到本质和规律研究。当前各种较为先进的经济发展和社会组织理论都成为对工业园区发展研究的工具。目前学界关于建立和发展工业园区的宏观理论有：产业集群理论、增长极理论、技术创新和技术转让模型理论、三元参与理论等，微观角度的研究理论主要有：孵化器理论和网络组织理论。2.1.1 产业集群理论现代国际贸易理论认为：一个区域的自然资源禀赋是无法改变的，但生产效率的差异可以通过创新、学习来改变。早在一百多年前，马歇尔就观察到一些主要依靠工匠技能的特定产业部门对特定地区的依赖被称为产业“本
10、地化”。他发现这种“本地化”有三种优势：一是通过一个产业中一定数量的厂商集中到一个地方，这种集中形成了一个专业技术工人共享的劳动市场，这个共享市场对工人和厂商都有利。二是一个产业中心可以提供产业专用的多种类、低成本的非贸易投入品，如专属工具、材料甚至交通建设。三是因为信息在当地流动比远距离流动更容易，一个产业中心可以产生我们现在所谓的技术外溢，这无疑会对创新产生直接的贡献。克鲁格曼认为这些优势就是所谓“规模报酬递增”的基础，并把这种与特定产业相关的各种经济活动在特定地区聚集的现象称之为“产业集群”。由于对产业群现象考察的角度不同，不同的学者对产业群的定义也不同。伯格斯曼（Bergsman）将产
11、业群定义为趋向位于同一地方的一组经济活动，并认为，产业群的判断标准是这一组经济活动就业人数之间是否相关。查曼斯基（Czamanski）将产业群定义为，在所有经济产业中，一组在商品和服务联系上比与国民经济其他部门联系强，并在空间上相互接近的产业。罗兰特（Roelandt）认为，产业群是为了获得新的和互补的技术、从互补资产和知识利用的结合中获得收益、加快学习过程，降低交易成本，克服市场中的进入壁垒，取得协同经济效果，分散创新所带来的风险，关联性很强的企业(包括专业供应商)、知识生产机构(大学、研究机构)、中介机构和顾客通过一个附加值生产链相互联系形成了网络，这种网络就是产业群。波特（MPorter
12、）对产业群的定义为:位于某个地方、在某一特定领域内互相联系、在地理位置上集中的公司和机构的集合。集群包括一群对竞争起重要作用的、相互联系的产业和实体。3一种关于产业集群的研究认为通过对某区域特色产业中若干企业在园区内的集聚，经过新环境的培育和发展，可以催生出更具有竞争优势的产业群。“产业集群的国际竞争优势理论完全可以引入到产业所在区域培养竞争优势的政策选择中。由于区域竞争优势较产业而言更受到该区域社会环境和历史传统的影响，因而利用制度优势建立不受传统影响的园区，将成为人为产生的非完整意义上的产业集群。” 注1：刘厚俊、沈剑平、孙火召：开发区发展的理论基础与战略选择，科技与经济，2003年第1期
13、，29页。这种产业集聚可能是“非完整意义上的集聚”，可能只是若干个产业链中的企业在某个园区这一地理概念上的集中。但这一集中的发展过程完全可以通过园区内有先行优势的非完整意义上的“产业集群”来整合园区所在区域内的产业资源，建立新体制与旧体制不同主体之间交流、互享，最终实现在市场生存原则下的融合。区域竞争力的提高较大程度上取决于区域内产业集聚的速度和强度、数量和质量，而园区常常能成为产业集聚的“蓄水池”，并由于它的制度优势形成渗透力较强的溢出效应，来建立完整意义上的产业集群，实现区域竞争优势的产生和持续提高。4另一种基于产业集群的研究认为建立特色工业园区培育企业集群是今后园区发展的一个重要方向和内
14、容。“工业园区发展目标定位是建设具有聚集效应的特色工业园区或者说专业化工业园区。特色工业园区的产业特色鲜明，园区内企业有明显产业关联性从而形成专业化分工与协作，彼此建立起基于信任与承诺的非正式联盟，同时关联企业的竞争与合作推动着工业园区内创新，形成产业发展的自强化机制。”、“工业园区发展的目标就是培育和发展富有效率的专业化的特色企业集群。”。 注1：蔡宁、杨闩柱：基于企业集群的工业园区发展研究，软科学，2003年第7期，18页。 而产业集群也有两种不现形态。5早期的集聚诱因于资源禀赋的差别，地区的自然资源优势是形成集聚的动力来源。在以信息技术开发和应用为主导的第四次产业革命带来的新经济时代，以
15、人力资本、高科技为代表的智慧型资源逐渐成为引吸集聚的主要因素。工业园区的集聚效应也基于以上两种可能。2.1.2 增长极理论1955年法国发展经济学家佩鲁提出的“增长极”理论，其核心是，在经济增长中，由于某些主导部门或有创新能力企业或行业在一些地区或大城市的聚集形成一种资本与技术高度集中、具有规模经济效益、自身增长迅速并能对邻近地区产生强大辐射作用的“增长极”，通过具有“增长极”的地区优先增长，可以带动相邻地区的共同发展。佩鲁提出应当以非总量的方法（即非国民收入总量指标）来安排发展计划，将国民经济按地理幅宽分解为部门、行业和工程项目。按照这一分解，经济增长并不是在每个部门、行业或按同一速度（或比
16、率）平均增长的，相反是在不同部门、行业或地区按不同速度不平衡增长的。某些主导部门和有创新能力的行业集中于一些地区或大城市，以较快速度优先得到发展，形成“增长极”，再通过其吸引力和扩散力不断地增大自身的规模并对所在部门和地区发生支配影响，从而不仅使所在部门和地区迅速壮大发展，带动其他部门和地区的发展。“增长极”的形成至少需要三个条件：第一，必须存在有创新能力的企业和企业家群体。第二，必须具有规模经济效益。第三，需要适当的周围环境。运用增长极理论的分析者认为，通过厂商和行业之间的亲和力易产生外部经济效益，从而使厂商和行业在地理上聚集发展，可以产生“规模报酬递增”。而这种地理上的聚集可以是经济特区、
17、开发区、甚至是工业园区。如中国在改革开放初期以政府推动型的发展模式设立若干个经济特区，从而改变了我国传统产业在地理上的分布特征，建立了以新兴城市为圆心、以新兴产业链的边界为半径的动态的增长极。由于这种增长极的形成有着显著的偶然性，所以在后发优势地区内利用以政府为主的开发区建设模式，可以在资金、土地、劳动力要素供给方面提供低成本的流动，从而加速本区域内增长极的形成。由于增长极往往也会带来很大的技术溢出，从而改变区域产业结构和建立区域竞争优势。42.1.3 技术创新和技术转让模型理论现代国际贸易理论认为，发达国家的技术创新和向不发达国家的技术转让在决定贸易模式及其变化中发生着重要作用。克鲁格曼用北
18、南贸易模型来说明，发达国家在生产新商品方面具有优势，主要来自于他们熟练程度较高的劳动力要素供给、技术溢出效应以及社会氛围方面与发展中国家的差别。所以技术创新首先在发达国家以开发新产品的形式出现并得到生产，过一段时间后才得以在发展中国家（即劳动力要素及其他要素成本较低地区）生产，此时的新产品实际已变成了老产品。新老产品的存量由技术创新和技术转让这两个随时间变化的过程来决定。可以说，技术创新是一个开发新产品的过程，而技术转让则是新产品转化成老产品的过程，假定这两个过程都是持续不间断的。人们比较容易认为，技术创新扩大了产品的品种范围，代表着现时生产率的提高。但同时也会发现，技术转让可以是发展中国家能
19、够生产更多品种的产品，而从全球的观点来看，这也代表着一种获利。因而不论技术创新还是技术转让都会改变新产品和老产品的定义，从而导致需求的转向，造成资本在发达国家和发展中国家间不断双向流动，这些都可以称为是技术进步的结果。因而克鲁格曼得出结论，技术创新必定伴随着资本流动，技术进步最快的地区必定也经历了资本大量涌入。这里的因果关系是技术创新为因，资本流动为果，没有别的逻辑顺序。每当技术进步出现时，所发生变化的主要是资本的边际产量提高和对外国投资的诱惑。该理论对工业园区发展的意义在于倡导在园区内进行机制创新和技术转让。工业园区“在建立创新机制的同时，若包含了技术转让的相关机制，倡导技术进步对产业改造和
20、带动的作用，则此间伴随着引导直接投资将为可能的技术创新机制的建立提供更充足的资源。现代国际贸易理论认为在这种情况下，发展中国家将极大的改善其贸易条件，从而促使其产业竞争力的提高。”注1：刘厚俊、沈剑平、孙火召：开发区发展的理论基础与战略选择，科技与经济，2003年第1期，2832页。 2.1.4 三元参与理论这一理论是在1993年6月的国际科学工业园协会第9届世界大会上提出来的，作为一种研究高科技工业园区发展的可能理论工具。这一理论认为，高科技园区是科技、高等教育、经济和社会发展的必然产物，是在大学科技界、工商企业界和政府三方相互结合下产生的，并且在三方的共同参与和积极推动下得到发展。当今世界
21、各国普遍认识到国际竞争日趋激烈，而各国之间的竞争主要体现为以科技为先导、以经济为基础的综合国力的竞争，于是各国政府纷纷采取措施力图发展高技术产业，竞相抢占高科技的制高点。但是高技术产业是建立在高强度的研究开发活动基础之上的，科技与经济全方位、深层次结合、一体化发展的产业，是技术、人才、资金等高度密集的新兴产业，只有当相关学科进行交叉、相关产业进行融合、相关科教机构和人员进行合作，以及供产销相关的企业发挥协同效应时，才能得以真正发展。政府是园区内外环境创立者和园区组织机制启动者，大学与科技界是高技术和高素质人才之源，企业是科研资金提供者和新兴市场开拓者，三方在共同利益的基础上进行强有力的协作，开
22、发高技术产业，促进地区经济发展，促进综合国力增强，这就是三元参与理论的基本点。6上述是研究工业园区发展较为常见的几种宏观理论，各种理论把当前较为前沿的经济发展理论引入到工业园区建设研究中来，为我们研究工业园区的建立和发展提供了可能的视角，对我们研究园区的内在运行规律具有启发意义。但各种理论偏重于提出园区应该的发展方向角度的研究，而对如何达到这种发展方向和要求则研究得较少，同时对政府在如何促成这种发展较少有系统性论及。有学者也从较为微观的角度提出关于园区发展的两种理论，这些理论可以为促进园区发展提供较有技术性的工具。2.1.5孵化器理论孵化器理论是一种关于在新生产部门、新建企业发生和发展的最初阶
23、段所需要的地理人文条件的假说。该理论认为，鉴于新创办的中小型企业往往存在企业发展计划脱离实际、资金短缺、创业者缺乏经营管理知识和经验、市场开拓能力有限等问题，其存活率普遍不高，其中3年存活率一般为50%，5年存活率一般为20%，而新创办的中小型高技术企业3年存活率仅约为30%，因而要发展高技术产业，就必须大力扶持新创办的中小型高技术企业（即处于“卵”状态的企业），通过有组织地、适时地供给其“孵化”期所需的“营养”条件，使其得以顺利孵生出生命力较强的“小鸡”提高其存活率，同时，孵化出的企业由于同出“一窝”，具有“亲情”，容易进行交流合作、信息共享和相互支持，从而可获得迅速成长，最终也成为能孵生“
24、小鸡”的“大鸡”进一步促使中小型高技术企业大量繁衍和蓬勃发展。孵化器理论认为，6根据高技术企业发展的种子期、初创期、发展期和扩展期四个阶段，高科技园区对高技术企业也应采取四级孵化模式：（1）一级孵化，也称为项目孵化，孵化的对象主要是高技术的研究开发成果和参加研发的科技人员，孵化的目标是使科技成果企业化。（2）二级孵化，又称为企业孵化，孵化的对象是已注册的中小型高技术企业法人，孵化的目标是培育成功的中小型高技术企业和科技型企业家。（3）三级孵化，是“大孵化概念。从二级孵化阶段毕业的高技术企业一般将就地进入高科技园区进入高技术企业发展阶段的发展期进行自我发展，通过高科技园区提供的良好的产业发展环境
25、、优惠政策和投融资服务，依据其核心技术优势，在竞争中成功地实现由中小型高技术企业向大型高技术企业的迅速、健康地转变。（4）四级孵化，又称为跨国孵化，孵化的对象主要是为开拓国际市场、在国外设立分支机构、寻求国外合作伙伴的国内高技术企业（特别包括归国留学人员所创的高技术企业）和希望进入中国市场，寻求中国合作伙伴的外国中小型高技术企业，孵化的目标是使国内的高技术企业实现跨国经营和国际化发展，引入国外尚未产业化的高技术。跨国孵化一般通过设在高科技园区的国际企业孵化器及其海外孵化基地进行，被孵化企业首先进入国际企业孵化器，经海外基地孵化后进入所在国市场。2.1.6 网络组织理论网络组织理论是当代西方微观
26、经济学从90年代中后期以来逐渐形成并迅速发展起来的一个新领域，是近年来经济学家在分析经济全球化现象和区域创新现象时经常使用的工具。网络组织理论认为，网络组织是处理系统创新事宜所需要的一种新的制度安排，是一种在其成员间建立有强弱不等的各种各样的联系纽带的组织集合，它比市场组织稳定，比层级组织灵活，是一种介于市场组织和企业层级组织之间的新的组织形式。网络组织理论研究指出，网络组织一般具有以下一些性质和特点：（1）网络是一个开放系统，它向各种愿意与它联系的单位开放，以吸取外部有用资源并积极向外输出产品。（2）网络的本质是动态的，其基本功能在于交流及在交流中产生创新。从网络单元层面上看，主要表现为行为
27、主体对网络交流与联系的建立与中断、加强与减弱的自主控制；从网络整体层面上看，则主要表现为网络边界的扩张与收缩：为了获取创新所需资源时，网络吸纳其他主体，即为网络边界的扩张，而当某一网络交流与联系变得无效或有害时，则会自动中断这种联系，以保持网络的效率，此为网络边界的收缩。（3）网络的结点是交流之源，结点既可以是网络中的一个单元组织，如企业、研究机构、大学或政府的一个部门；也可以是单元组织之间通过交流而产生的具有进一步扩散价值和作用的事件，如碰撞中产生的某种新思想、共同研究的新成果等；交流使各个单元结成“网”，交流中产生“网”中新的结点；结点密度越大，则交流机遇越多、越频繁；交流越频繁，则结点越
28、多；结点越多，创新机遇越多，则创新能力越强。（4）网络中的流体是多样化的，可以是物质、信息、技术、人员、资金，也可以是情谊情谊是产生信赖的基础，而信赖是合作创新的重要因素之一。（5）网络的交流是多层次、多渠道的。在网络的各个单元之间、在各单元内部的各部门之间以及在单元的内部部门与外部单元之间都存在着交流；网络的交流方式有正式的，如有合同交易、展览会的参观洽谈、俱乐部的研讨会等，也有更多非正式的，如酒吧的闲谈、高尔夫球场的会面、高层人员的家庭聚会等。网络的这些特性，提供了比企业等级组织更为广阔的学习界面，使创新可以在多个层面上、多个环节中发生，同时它可以降低其成员之间的交易成本，使各成员都能同时
29、获得外部规模经济性、外部范围经济性和网络经济性三种效应，从而使网络成为当前复杂多变的经济环境中蓬勃发展的新组织形式。6孵化器理论和网络组织理论为园区如何构建更具自我发展能力的机制提供了思路，对园区建设的指导意义在于如何构建孵化器、如何把园区设计成为创新网络的空间和组织提供者，且认为这是园区建设成功与否的关键所在。2.2 地方政府与经济发展理论 建设工业园区本质上是为促进经济发展，因此政府与工业园区的关系本质上也就是政府与经济发展的关系。“有关政府与经济关系的问题既是政治学，也是经济学的核心问题，无论对计划经济还是市场经济都同样重要。”7政府经济角色的动机和作用机理主要来自于政府自身的经济职能，
30、政府建设工业园区的行为还来自区域竞争的需要。当前我国正处在市场经济制度发育完善的关键阶段，处于经济发展的战略机遇期，政府的经济行为既受市场经济一般规律的支配，又具有中国国情特色。 2.2.1 政府的经济职能对政治与经济发展关系的研究历史渊源久远，最早可以追溯至法国孟克列钦重商主义思想，18世纪，亚当斯密、李嘉图为代表的古典经济学说对政府与经济关系研究产生了重大的影响并为今后政治经济学的发展奠定了基础，19世纪末20世纪初，随着资本主义国家政治经济的发展变化，一些新的经济学说不断涌现出来。例如德国的新历史学派、美国的制度学派、边际学派、数理经济学派，以阿弗里德马歇尔1890年出版的经济学原理为代
31、表的“新古典政治经济学”。20世纪30年代机之后，随着凯恩斯主义的兴起，在国际学术领域，政府干预主义思潮与自由放任主义思潮一直主导着政府与经济发展的研究。货币学派也认为，即使在自由市场条件下也有对政府的需求，政府可以作为竞赛规则的制定者，解释和强制执行这些已经被决定的规则的裁判者。8在具体实践过程中，各个国家依据本国不同的实际情况，在处理政府与经济发展关系中采取了不同的理念模式，如美国的自由资本主义发展模式、德国的社会市场发展模式、瑞典民主社会主义发展模式、日本法人式以及东亚的政府主导型发展模式等等。不同的政府干预经济的模式对各个国家政治经济以及社会发展产生了不同的影响。政府职能是政府对社会承
32、担的职责和管理社会所具有的功能的规定，表现为政府“要做什么”、“能做什么”，其往往都要通过法律的形式予以规定和规范。政府职能具有稳定性和动态性相结合的特点，其动态性表现为政府职能与经济社会发展的适应性，动态的社会要有动态的政府职能与之相适应。政府的作用在于提供经济环境，为有效的经济活动设定正确的刺激机制；提供能促进长期投资机构性基础设施财产权、和平、法律与秩序以及规则；确保提供基础教育、医疗保健以及经济活动所必需的物质基础设施，并保护自然环境9。政府治理的目的在于有效地解决公共问题，达成公共的目的。政府有着多种的职能，其有“提供经济基础、提供各种公共商品和服务、协调与解决团体冲突、维护竞争、保
33、护自然资源、为个人提供获得商品和服务的最低条件、保持经济稳定”注2 欧文休斯：公共管理导论第二版，中国人民大学出版社，北京：2001年。等多项职能。政府的经济职能是其中一项职能，但也是一项非常重要的职能。纵观现代市场经济的发展，政府管理经济的职能不仅没有衰退，反而随着经济全球化进程的加快而发挥着更加积极的作用。2.2.2 市场失灵与政府失灵市场失灵是指由于市场机制的发挥作用不完全或不充分，市场不能达到资源的最优配置，导致市场失灵，市场失灵包括公共产品、外部效应、垄断、信息不对称等。10 西方发达国家及一批后发现代化国家市场经济的实际历程和政府职能的演化轨迹表明，市场调节这只“看不见的手”有其能
34、，也有其不能。一方面，市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势：一是经济利益的刺激性。市场主体的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。二是市场决策的灵活性。在市场经济中，生产者和消费者作为微观经济主体的分散决策结构，对供求的变化能及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。三是市场信息的有效性。高效率的分配资源要求充分利用经济中的各种信息。而以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获
35、得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有利于提高资源配置的合理性。此外，市场经济的良性运行还有利于避免和减少直接行政控制下的低效和腐败等。但是另一方面，市场经济也有其局限性，其功能缺陷是固有的，光靠市场自身是难以克服的，完全摒弃政府干预的市场调节会使其缺陷大于优势，导致“市场失灵”（marketfailure），因而必须借助凌驾于市场之上的力量政府这只“看得见的手”来纠补市场失灵。金太军10把市场失灵的原因归纳为六个方面：（1）市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展；（2）自由旅途的市场竞争最终必然会走向自己的反面垄断；（3）市场机制无法补偿和纠正经济外在效应；（4）市
36、场机制无力于组织与实现公共产品的供给；（5）市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两极分化；（6）市场不能自发界定市场主体的产权边界和利益分界。市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，政府干预也非万能，同样存在着“政府失灵”（governmentfailure）的可能性，用林德布洛姆的话说就是政府“只有粗大的拇指，而无其他手指”。 政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。比如对生态环境的保护不力，缺乏保护公平竞争的法律法规和措施，对基础设施、公共产品投资不足，政策工具选择上失当，不能正确运用行政指令性
37、手段等，结果也就不能弥补和纠正市场失灵；另一方面，则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当，比如不合理的限制性规章制度过多过细，公共产品生产的比重过大，公共设施超前过度；对各种政策工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。一般来说导致政府失灵的根源有五个方面：10（1）政府干预的公正性并非必然。（2）政府某些干预行为的效率较低。（3）政府干预易引发政府规模的膨胀。（4）政府干预为寻租行为的产生提供了可能性。（5）政府失
38、灵还常源于政府决策的失误。正因为政府的干预存在着上述缺陷，所以让政府干预成为替代市场的主导力量，其结果只能导致“政府失灵”，用“失灵的政府”去干预“失灵的市场”必然是败上加败，使失灵的市场进一步失灵。但客观存在的市场失灵又需要政府的积极干预，“守夜人”似的“消极”政府同样无补于市场失灵，同样会造成政府失灵。因此，政府不干预或干预乏力与政府于预过度均在摒弃之列。现实而合理的政府与市场间的关系应是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府的干预之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长来克服政府干预之短，从而实现市场调节和政府干预二元机制最优组合，即经济学家所推崇的“凸性组合”。 102.2
39、.3 地方政府竞争理论改革进程开始后，随着行政权力由集中转向分散，以及非公有制经济主体的兴起，出现了两种市场竞争形式，即企业竞争和地区竞争。所谓企业竞争是指非国有经济进入市场后与国有经济之间的竞争。所谓地区竞争就是地方政府扶持本地企业与其他地区展开竞争。对于地方政府来说，与其鼓励本地不同性质的企业相互竞争，不如推动它们向外部市场扩张，从而更有利于本地经济的发展和福利水平的提高，获得比较效益。11新制度经济学也提出了政区竞争理论。认为政区竞争是两个以上的行政区域政府竞争性地提供公共产品，以便吸引投资与发展本行政区域经济的政府间竞争。政区竞争是不同行政区域之间政府的竞争，包括国家与国家之间的竞争，
40、以及一个国家内部地方政府之间的竞争两种。国家间竞争机制是国与国之间政府治理能力、政府质量之间的竞争；国家间的竞争延伸到一个国家内部，就会在国家的各个组成部分即地方政府之间引发行政竞争机制。政区竞争是各个行政区域即各国或各地方政府之间在投资环境、法律制度、政府效率等方面的跨区域竞争。政区竞争是产生产权保护机制、有限政府制度和企业家创新制度的前提。政区竞争包括如下内容：（1）投资环境竞争。各政区政府改善本行政区域内的投资环境，吸引更多的资本、企业家和人才到本行政区域投资，政府对投资者提供良好的社会治安环境、便捷的政府服务、完善的基础设施、优惠的投资政策等等条件。（2）法律制度竞争。各政区政府完善本
41、行政区域内的法律法规，制定保护投资者权益、保护财产权利和公民权利的法律，公正地执行法律，政府行为受到严格的公法约束，政府行为受到宪法和一般性法律的约束，市场经济运行免于政府的不正当干预。（3）政府效率竞争。各政区政府进行行政改革，使政府成为一个廉价和廉洁的政府，为投资者提供优质的政府服务，政府严格按行政程序办事，政府工作程序便民、公开、公正等等。政区竞争导致长期经济增长的过程经过了政府公共服务竞争、私法与公法制度的建立、创新企业家云集三个阶段。123 工业园区发展与管理模式工业园区是指由政府或企业为实现工业发展目标而创立的特殊区位环境。二战后一些发达国家为发展经济、改善城市布局，纷纷制定了工业
42、区域开发政策，建设各种工业园区，在日本称为“工业团地”，在香港称为“工业村”，在英国则称为“企业区”，主要设在衰退的内城地区。工业园区通过完整而周全的规划来建设适于工业实体进驻的区位环境，其目的在于吸引新工业的投资，缓解工业对中心城市的压力和对环境的污染，有利于解决城市内部居住区与工业区的混杂造成的社会与环境问题。另外，现代化的大型装配生产线需要大面积的平整土地，以及能源价格的上涨等因素，使工业园区迅速发展起来。工业园区是一种普遍采用的区域发展政策工具，是为企业提供的一种外部环境条件。13 由于类型的多样，工业园区目前还没有一个统一的定义。联合国环境规划署（UNEP）认为，工业园区是在一大片的
43、土地上聚集若干工业企业的区域。它具有如下特征：开发较大面积的土地；大面积的土地上有多个建筑物、工厂以及各种公共设施和娱乐设施；对常驻公司、土地利用率和建筑物类型实施限制；详细的区域规划对园区环境规定了执行标准和限制条件；为履行合同与协议、控制与适应公司进入园区、制定园区长期发展政策与计划等提供必要的管理条件。3.1 工业园区发展模式和趋势工业园区的发展是随着经济发展需要而变迁，纵观国内外各地区的发展历程，工业园区一般有以下四种形态。郭年雄14根据工业园区的发展历程归纳出三类园区形态：第一，一般工业园区。一般工业区为早期开发的工业区，可再分为下列两种类型：(1)单一机能工业区。为最早期所开发工业
44、区，纯粹为制造业提供设厂用地，仅具生产机能。(2)综合型工业区。在单一机能工业区开发之后，发现工业区内除制造生产外，还需提供一些社会机能，如建设商务办公楼、居民住宅楼、企业员工宿舍等，我国大陆的许多开发区就类似于这种情况。第二，任务型工业园区。任务型工业区系考虑地方特性或为达到特殊目的所开发的工业区，类似于我国大陆的各类特色工业园区或工业专业区。第三，智慧型工业园区。郭年雄14把智慧型工业园区定义为“利用先进信息技术建立完整信息网络、结合研究机构强化技术支持并提供行政一元化服务及优良工作环境之现代化工业区”。即类同于我国大陆的高新技术开发区，或统称之为科技园区。科技工业区的开发，除了加强经济发
45、展，同时亦采取多种措施以兼顾环境保护，实现可持续发展，是工业园区的较高和较新发展形态。施鸿志14进一步把世界科技园区分为七种主要的形态，分别是：(1)研究园区（Research Park）：以大学为推动主体、通过提供校产与优美的校园环境、研究人员与研究，达到大学与产业间在研究发展上的互动目的；(2)科学园区（Science Park）:增加了生产功能及相关辅导服务功能、较研究园区更多元化；(3)技术园区（Technology Park）：拥有完备的基础设施、有健全环境支持系统，以研究及制造为主的高科技工业复合体；(4)实业培育区（Business Incubator）：以培育创业公司的研究开发
46、与市场竞争力为目标；(5)电传端口或信息港（Teleport）:由美国发展而来，以通信卫星、通信中心与绿地包围的低廉办公室为基本设施；(6)科技园市（Techno Polis）：1980年代初期由日本发展出来，结合产、官、学功能，由数个使用分区有机结合而成之综合体；(7)多功能核心区（Multi Function Polis：M.F.P）:由澳洲与日本政府合作，在“未来国际都市”构想下，以技术、环境、人为三大基本原素所构成。第四，虚拟园区。通过利用信息网络技术，使一些空间上并不集中的企业结成某种联合，并具有类似处于同一园区的交流环境。该种模式突破了传统的地理概念，在地理（域）上是虚拟的，没有明
47、确的空间约束，只是利用契约和网络等把众多的技术和相关产业联贯成虚拟的、动态的伙伴关系，形成不同地理区域的政府、大学、科研院所、金融机构和企业等结合的虚拟“集群”。如大连的虚拟科技园区。15从各国的实践看，大型流程型工业园区具有较强的生命力，如钢铁、石化等产业园区。但随着现代交通和通讯等技术的迅猛发展，许多地方的区位要素丧失了固有的垄断性，国际金融市场自由化降低了资本流通的障碍，标准化生产减少了对工人特殊技能的依赖。因此，城市和区域的竞争愈演愈烈，营建工业园区的风险性正在增加。3.2 工业园区管理模式工业园区的管理模式受到各种因素的影响，如政治体制、经济发展水平、社会文化等，不同国家均有各具特色
48、的工业园区发展和管理模式，较具代表性的主要有以下三种类型。3.2.1 政府直接运作型16政府直接运作型模式大多分布在亚洲国家和地区，如台湾的新竹科学工业园区、日本的筑波科学城。政府直接运作型由上级政府设立园区的管理机构，全面负责园区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等园区运转中的一切活动。如新竹科学工业园区的管理机构为园区管理局，隶属于台湾当局“国科会”，全面负责园区土地规划与开发、营运管理及提供厂商各项服务。凡是园区内所有企业的设立、吸引外资、产品检验、进出口查验、护照签发、厂房或住房兴建及销售均由管理局统一管辖。海关、税务、邮电、金融、警察、土地及水电等公共事业在园区设立的分支机
49、构，均受管理局指导、监督。为增强管理局的管理力度，“国科会”设有非常设机构“园区指导委员会”，由各部委的高层人员组成，主要是协调解决园区发展中出现的重大问题。还设有专家委员会作为智囊团，聘请科技专家参与有关园区的规划设计、政策制定以及如何组织生产、科研，如何使产学研结合等等。此类模式的工业园区属于后发型，其所在地区综合优势不明显，条件不充分，因而需要政府力量作为推动力。具有集中统一，权威性高，规划性强的特点，但也有缺乏灵活性和创造性、活力不够的缺点，甚至可能造成资源浪费。173.2.2协作管治型16该类型出现在自发形成的高科技园区，以硅谷为代表。这类园区没有特定的范围，因而也不存在专门的园区管理机构。但该模式并不意味着政府不参与园区的建设，而是由政府和非政府组织对园
