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1、公安110行政职能变迁与有限政府建构第2O卷第4期江苏警官学院2005年7月JOURNALOFJIANGSUPOLICEOFFICERCOLIEGEV0L2ONO.4July.2005?公安工作研究?公安110行政职能变迁与有限政府建构朱玉知,杜雷,刘慧卿摘要:我国政府应当借鉴公安11O对其职能范围的反思,适时建设有限政府.政府在其内部的权力配置,职能设定和规模设置上必须实现有限化,把政府权力限定在公共领域,加强和完善关于行政职能的立法工作.关键词:公安110;行政职能;有限政府中图分类号:D631.1文献标识码:B文章编号:16721020(2005)04017804公安110成立之后,很长
2、时间没有具体的法律条文对其职能范围进行约束,只能从人民警察法中找出相关的笼统的规定.直到2003年4月份,公安部才制定了110接处警工作规则,这个规范性文件对110的接处警范围做了明确的规定.根据公安110在实践中的运作,笔者对公安110职能范围的变迁进行了梳理,具体由下文阐述.一,公安110职能范围的变迁(一)初始职能110最早是单纯的报刑事案件的”匪警”电话,只受理群众报告的刑事,治安案件.1996年漳州收稿日期:200505-08作者简介:朱一E知(1979一),男,南京大学政治与行政管理学专业2003级硕士研究生;杜雷(1980一).男,南京大学政治与行政管理学专业2003级硕士研究生
3、,南京,210093;刘慧卿(1978一)男,江苏省公安厅指挥中心,南京.21【)【24.?178?公安局把110改为报警服务台,使110具备了快速反应和为民服务两大功能,除了继续受理刑事,治安案件外,还为群众突遇的危难事情提供帮助和服务.1996年8月,为了提高公安机关打击现行违法犯罪活动,处置各类突发事件的快速反应能力,公安部在全国范围内推广漳州110典型.可以说,110设立的初衷是为了更好地打击犯罪,维护治安,同时为群众提供快捷,有效的”急,难,险”综合服务.(二)职能范围泛化:”四有四必”“四有四必”即”有警必接,有难必帮,有险必救,有求必应”,是漳州110在建立110报警工作机制初期
4、提出的口号,后被公安部作为对110民警的硬性规定,并向全国承诺.”四有四必”在当时对于扩大110在公众中的影响,增强民警的服务意识和群众的报警意识,提高公安机关快速反应能力等方面起到了积极作用.但是,”四有四必”的承诺也使公安机关包揽了许多法定职责以外的既管朱玉知,杜雷,刘慧卿:公安110行政职能变迁与有限政府建构不了也管不好的事情,造成报警电话线路堵塞,使真正需要报警的电话打不进来,同时占用了原本就很紧张的警力资源,使真正需要救助的人得不到及时救助,影响了公安机关职能的履行.笔者认为,”四有四必”只能作为公安110的行动口号,而不能作为判断公安110职能范围的依据.因为”四有四必”始终没有上
5、升到法律或者制度的层面,公安部出台的110接处警工作规则,也没有把”四有四必”作为法定职责列入其中.(三)公安部对110职能范围的新界定为了更有效地进行110接处警工作,2003年4月,公安部制定了110接处警工作规则,这个规范性文件对110的接处警范围做了明确的规定.关于公安110的报警服务职能范围,ll0接处警工作规则是这样规定的:”城市和县(旗)公安局指挥中心应当设立110报警服务台,负责全天24eJ,H受理公众紧急电话报警,求助和对公安机关及其人民警察现时发生的违法违纪或者失职行为的投诉.”“110报警服务台受理报警的范围是:刑事案件,治安案(事)件,危及人身,财产安全或者社会治安秩序
6、的群体性事件,自然灾害,治安灾害事故,其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警.”“110报警服务台受理求助的范围是:发生溺水,坠楼,自杀等状况,需要公安机关紧急救助的;老人,儿童以及智障人员,精神疾病患者等人员走失,需要公安机关在一定范围内帮助查找的;公众遇到危难,处于孤立无援状况,需要立即救助的;涉及水,电,气,热等公共设施出现险情,威胁公共安全,人身或者财产安全和工作,学习,生活秩序,需要公安机关先期紧急处置的;需要公安机关处理的其他紧急求助事项.”110接处警工作规则中明确规定,公安110的职能主要包括三项,即受理公众紧急电话报警,求助和对公安机关及其人民警察现时发生的违法违纪或者失
7、职行为的投诉.二,我国政府行政职能范围的合理界定(一)当前我国政府行政职能范围改革开放以前,无论是宏观经济还是微观经济,以及社会,文化活动,事无巨细,都由政府决策和管理.改革开放以来,我国政府行政职能转变取得了一定进展,积累了许多经验.但是,由于历史条件和宏观环境的制约,我国政府行政职能存在的诸多问题,虽经多次改革仍未得到根本性解决,它们与社会主义市场经济发展的矛盾Et益突出.当前政府行政职能仍存在一些弊端,其表现在:第一,政企不分.政府直接干预企业的生产经营活动,造成决策失误和责任不清,严重妨碍了真正市场主体的塑造,制约了统一,开放,竞争,有序的大市场的形成,不能充分发挥市场在资源配置中的基
8、础作用.第二,政社不分.很多本应由社会自治组织承担的社会功能,政府都包揽过来,既造成了政府沉重的负担,又不利于社会自治组织的成长.第三,管理手段单一.政府主要运用行政手段管理经济和社会事务,许多本来可以用法律手段,经济手段或者通过社会自治组织解决的问题,也由政府通过行政手段包揽和管理,从而把过多的社会责任揽在政府身上.党的”十六大”确定了全面建设小康社会的奋斗目标,市场化改革进入了一个新的发展阶段,过去那种政府包揽一切的治理模式已不能适应形势发展的需要.特别是中国加入世贸组织后,要求政府必须遵循市场经济法则,由以往依靠权力管制向以市场化为导向的服务型管理转变,从全能政府向有限政府转变,加强公共
9、管理,完善公共服务的职能.(二)对110”四有四必”的反思与有限政府公安110设立的初衷是更好地打击犯罪,维护治安,同时为群众提供快捷,有效的”急,难,险”综合服务.太多繁琐无关社会治安的求助电话,消耗了大量的警力资源,良好的初衷被某些人滥用.要让110摆脱当前的疲惫状态,必须明确职责权限轻装上阵,更好地发挥它的作用.应该承认,”四有四必”承诺的提出和履行,其愿望是好的,目的是维护人民群众的合法权益,给人民群众提供更多的服务.该承诺已经深入人心,群众得到了福祉.但是,这一承诺泛化了公安机关的社会管理职能,聚合了政府管理职能和人?】79?江苏警官学院2005年第4期民警察道德义务,是一种理想化的
10、处警愿望.“四有四必”导致了110的接警内容比原先范围扩大,数量增多,除了治安案件,刑事案件,交通事故等属公安机关业务范围的报警,还有诸如自来水管爆裂,煤气泄漏,经济纠纷,疾病求救等不属公安机关管辖的报警内容.一些过分依赖民警,搞不清楚报警范围的群众,总会提出一些超出110受理范围的要求,甚至还有恶意骚扰电话.这些直接影响110打击和防止犯罪,维护社会治安,救助危急基本功能的发挥,造成公安110在职能上的缺位,越位和失位.根本原因是公安110的”四有四必”越位承诺和现实中的无限服务.政府的各个职能部门有不同分工,而政府部门内的各个机构也有分工.110是政府向公众提供的一种治安服务和救助危急服务
11、.其工作应与社会治安和危急事件有关.面对当前的困境,必须以科学求实的态度,依法行事,准确界定110的职能范围,从根本上寻求解决问题的对策.目前,公安110越来越倾向于明确自己的职责范围,明晰自己的职能定位,在维护社会治安工作中,有所为有所不为,构建一个新型的公安110.我国政府在很多领域也存在类似公安110”四有四必”承诺的越位现象,如,政企不分,政社不分,政府过多管理具体的微观经济事务和社会事务,而理应由政府负责的宏观调控,市场监管,公共服务等领域却没有管好等等.政府在一个国家和社会中的作用是显而易见的,但政府不是万能的,政府不能代替市场和社会,政府应是以市场,社会为前提的功能性政府,是对市
12、场及社会功能缺陷的弥补.政府享有对国家和社会管理的功能,但管理并不是全面管制,最终目的还是服务.政府应该在政策法规的制定,市场监督,宏观调控和公共服务方面发挥更大的作用;应该借鉴公安110在职能范围上的反思,合理确定政府的职能范围,并完善相关法律,加强行政法制建设.政府在提供公共产品时,应有所为,有所不为.当前中国政府需要转变政府职能,从全能政府向有限政府转变.一个有限政府至少应该具备如下特点:第一,实行透明行政和权力制约;第二,政府职能的范围取决于市场需要和社会需要;第三,政府权力主要?18(1?限定在公共领域.l_】有限政府并非无能政府,也不等于弱政府或低效政府,它强调政府的宏观调控和社会
13、的自我管理,尊重市场发展的客观规律,对自己不该管,管不了的不再干预,对自己应该管的进一步加强.有限政府应该是高效政府,同时也是廉价政府.它包括以下几层意思:1_政府职能有限有限政府的职责和功能的发挥必须限制在一定的范围内.作为国家公共权力的执行机关,政府应当集中精力完成一些重要的,基础性的公共事务,尽量做到较少从事细节性和具体性公共事务.政府职能是有限的,但不等于政府管得越少越好.在界定政府职能时,应考虑以下原则:(1)政府职能应以社会需要为基础,政府是社会的产物,必然服务于社会.(2)政府自身的能力.如果能力不及,即使社会需要,也不要勉为其难.(3)在市场,社会组织和政府具有相同调节能力的条
14、件下,应当比较其成本收益,让效率最高者去承担.(4)如果政府,社会组织或市场都有能力且都低成本满足社会的特定需要,那么谁更符合合法和公正的原则,就应当由谁来承担.(5)政府职能并非一成不变的,而应该是权变的,要充分考虑到行政环境的变化.2.政府权力有限政府的权力来源于人民及其代议机关,作为政府履行职能的基础,政府权力贯穿于行政管理的始终和各个方面.政府权力作为一种外部来源的权力,必须通过立法或宪法制度加以规定和限制.政府权力有限可以从两个方面理解:一是纵向上,各级政府之间权力的适度分配,上下级政府间的权力分配是有一定限度的,集权和分权实际上是一个权力的限度问题,集权和分权都不是无限的.二是横向
15、上,围绕政府职能进行的权力分配,权力必然限于政府职能范围之内,职责分明要求责权一致.对于政府权力的约束和限制,其前提条件是朱玉知,杜雷,刘慧卿:公安110行政职能变迁与有限政府建构对政府职能的明确界定,在此基础上,按照职责分明,责权一致的原则以法律形式明确规定.同时,还必须加强对权力的监督.3.政府规模有限国内有学者认为,合理的政府规模的衡量尺度有:一是作用与能力相一致的原则.政府权力扩张应限定在其能力范围,明确政府应该做什么和不应该做什么,没有能力做什么和有能力做什么同等重要.二是效率原则.政府规模过大或过小可能都是有害的,政府规模增长的边际成本等于其边际效益时,政府规模才是合理的.:一个全
16、能政府必定是一个机构臃肿,人浮于事的大政府,而有限政府则应当是一个机构精简,工作高效的小政府.也就是说,有限政府的自身规模也一定相对较小,其扩张趋势必然受到各方面力量的限制.随着市场经济的发展和成熟,政府的部分职能和权力应逐步让渡给社会,归还给社会,政府规模理应逐渐缩小.总之,中国政府的改革,其核心是改变过去不合理的职能定位,对政府职能进行合理定位.中国政府改革的目标是要建立一个既有限又有效的有限政府.那么,面对这种改革目标上的双重诉求,中国政府改革应当如何进行抉择呢?笔者认为,可以从以下三个方面展开.首先是政府内部的建构,即政府在其内部的权力配置,职能设定和规模设置上必须实现有限化,具体途径
17、主要有政治限制,经济限制和法律限制三种途径.政治限制有两个明确要求:一是政府运作上要公开透明,即公民对公共事务享有知情权,监督权乃至参政权.二是要求权力制约,即通过制度化,程序化的制约机制,实现对政府权力的约束.经济限制是指一个现代政府的经济职能主要应局限于宏观经济管理领域.因而一个政府在强化其制度规范功能,目标导向功能,总量平衡功能,促进结构转换功能,利益协调功能,公共产品供给功能,社会保障功能和服务功能的同时,必须弱化其对微观经济的管理职能,特别是必须放弃其对经济领域的直接介入.并且,为了避免政府职能和规模的无限扩大,必须限制政府的经济支出.法律限制是指要制定和完善相关法律规范政府的运行机
18、制,活动范围,政府权力的运作必须严格遵循法律规定的内容和程序,必须以法律作为自己行动的指南.其次是政府外部的建构,即必须严格限制政府权力起作用的领域,一般情况下必须把政府权力限定在公共领域.政府管理的事务是受到严格界定的公共事务,政府权力不能渗透到社会私域,政府行为的范围和责任应被严格限制在公共领域,政府不必也不能代替社会处理私人事务.政府进入私人领域就会造成泛政治化和权力,职能,规模及行为方式不受限制的政府,这将不利于社会的发展.有限政府意味着权力必须在政府和社会之间实现合理的配置,意味着社会必须具备自我管理,自我发展和制约政府权力的能力.第三,加强和完善关于行政职能的立法工作.建国以来,我国多次进行的政府职能转变效果均不很理想,一个重要的原因是没有配套的法律保障.因此,为了保证行政职能的成功转变,要加强行政职能立法,实现行政职能运行的法律化.所有行政机关及其工作人员都必须认真执行国家的法律,法规和政策,在法律法规规定的范围内忠实地履行自己的职责.参考文献:1肖勇.论有限政府J.社会科学研究,2003,(2).2颜廷锐.政府规模与行政效率比较审视J.云南行政学院,2003,(6).责任编辑:金唏责任校对:目言?181?
