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1、我国上市公司内部监督机制：反思与重构2005年3月(第2期,总第112期)社会科学家SoCIALSC皿NTIsTMar.,2oo5(No.2,GeneralNo.1121【经济新视野】我国上市公司内部监督机制:反思与重构曹艳芝(湘潭大学法学院,湖南湘潭411105)关键词:上市公司;监督机制;模式摘要:我国上市公司应选择什么样的内部监督机制,理论上有不同的主张,实践中有不同的做法.本文认为,应回归<公司法规定的一元制模式,对监事会制度予以完善,并建立相关配套制度,实现对上市公司的有效监控.中图分类号:F276.6文献标识码:A文章编号:10023240(2005)02-0158-05一,
2、公司内部监督机制的几种模式l,一元制模式以美国为典型代表.即由股东会选举董事会,董事会任命,监督经理层,公司没有设立独立的监督机构,董事会既是决策机构,又是监督机构.公司的具体业务由董事会授权经理执行,经理由董事会聘任产生,对董事会负责.这种由董事会集公司决策,业务执行与监督职能于一身的模式,被称之为一元制模式.在”股东会中心主义”时代,股东会是公司的权力机关,享有公司重大事务的决定权和公司管理人员的解任权,董事会只是一种被动的管理机关,负有不折不扣地执行董事会决议的义务,股东会可以对董事会和公司管理层实施强大的制约和监督.但随着资本的证券化以及股东的多元化,分散化,股东会的作用及功能逐步弱化
3、,公司大部分权力由董事会行使或董事会授权行使,”股东会中心主义”逐渐被”董事会中心主义”所取代.董事会大权独揽,股东会很难对其形成有效的监督,为了维护公司和股东的利益,美国公司引入了独立董事制度,力图在现有的”一元制”模式的框架内进行监督机制的改良,实现对执行董事和经理层的监督.美国之所以对独立董事情有独钟,是出于这样一些原因.一是公司治理模式的限制.如果在公司内部增设一个监督机构,则会改变现有的公司治理结构,立法成本太大,在现有一元制模式的框架内进行监督机制的改良,通过引人独立董事,对执行董事和经理层进行监督,则是一种较为经济的手段;二是机构投资者的推动.2O世纪7O年代,美国大型公众公司中
4、机构投资者持股的现象日益增多,机构投资者持股的目的是获取长期收益,他们关注公司的管理和稳定,而美国的有关法律,法规限制机构投资者干预公司的经营.因此,引入独立董事,确保对公司经营者的有效监督,为机构投资者所极力推崇;三是对名人效应的追捧.独立董事一般由着名的专家,学者所担任,他们具有渊博的学识,丰富的经验,并在事业上具有一定的成就,社会知名度较高.聘请独立董事不但能为公司提供合理的咨询或建议,更重要的是通过名人效应能够提升公司在公众中的公信度,为公司带来利益.2,二元制模式(1)垂直式二元制模式以德国为典型代表.所谓垂直式二元制模式,是指在股东会下设立董事会和监事会,董事会行使决策权,监事会行
5、使监督权.董事会由监事会选举产生并对监事会负责,监事会的地位凌驾于董事会之上,监事会与董事会呈垂直管理状态.该模式的特点是:第一,监事会有极其广泛的监督权力,是董事会的上级机关.如有权选任董事会成员,任命董事会主席;有权监督公司业务执行情况等;第二,银行在公司权力结构中扮演着重要的角色.德国的银行是全职银行,不仅为公司提供贷款,也是公司的股东,还可以经营证券业,包括代客户保管股票和代其行使投票权.银行对公司有很强的监控力,据统计在100家最大的股份公司中,银行在75家派驻了代表,而且许多是监事会的主席.德国模式形成的原因,一是德国公司的股权相对集中,在股权集中的情况下,大股东通过行使控股权能对
6、董事会和管理层施加足够的影响,如果大股收稿日期:20050113作者简介:曹艳芝,女,湖南韶山人,湘潭大学法学院副教授,民商法硕士研究生导师.158东滥用权力,则会损害中小股东和公司的利益.因此,在这种情况下,公司监控的重心在于平衡大股东和中小股东之间的利益关系.如果将公司的内部监督机构附从于经营者或者说由董事会行使监督职能,很显然不能对大股东实施有效的监控,公司内部监督机构必须脱离经营者存在,这为独立的监事会产生提供了客观前提;二是证券市场不发达,外部市场监控机制疲乏,中小股东利益受损时,不能通过市场机制,”用脚投票”一抛了之,只有加强内部监督机制来弥补,这也促成了监事会职权的强大.(2)平
7、行式二元制模式以日本为代表.所谓平行式二元制模式,是指公司同时设立董事会和监事会,董事会专司公司的经营决策和业务执行,监事会专门负责对董事会及经理层实施监督,董事会和监事会都由股东会选举产生,是股东会下的平行机构,具有平等的地位.日本与德国都采二元制模式,而最大的不同点在于德国的董事会是由监事会选举产生的,监事会与董事会是上下级关系,监事会的权力极大,而日本的监督机构没有此项权力,与董事会是平行关系,其职权相对较小.除此之外,日本公司的监事会成员称”监察人”,不但有内部监察人,在大公司还有外部监察人和会计监察人,监察人的监督权主要限于业务监督和财务监督.日本公司内部对董事和经理的监督主要来自大
8、股东.大股东又主要为交叉持股公司和主银行.在日本,法人交叉持股比例很高,据1990年对410家公司的统计,法人之间相互持股比例达到10%以上的占70.3%,达到30%以上的占36.4%.法人股东之间不仅有持股关系,而且保持着某种经营联系,如果持股公司股东发现某个公司经营业绩较差或经营者缺乏能力,就会对经营者提出建议,批评促其改善经营,甚至罢免经营者.日本公司的资金来源主要依靠银行贷款,同时,银行被允许持有非金融性公司的股票.如果一个或几个银行持有个公司最多或接近于最多股份时,它就被称为是那个公司的”主银行”.在日本,主银行是公司第一大股东的现象很普遍,平均持股达20%左右.主银行通过对公司资金
9、流动情况的关注,及时发现公司的财务问题并采取相应对策.一旦发现公司经营状况不佳时,就通过股东大会更换董事,通过董事更换经理人员甚至向董事会增派银行董事,以达到对公司监控的目的.二,对我国上市公司内部监督机制的反思1,我国上市公司内部监督机制的立法现状在公司内部监督机制上,我国立法起初设计的是,以独立的监事会作为监督机构.由于监事会所起的作用不大,以后又相继引入了外部监事,外部董事,独立董事等制度.最早关于监事会制度的规定是1992年国家经济改革委员会发布的股份有限公司规范意见,该意见规定了”公司可以设立监事会,对董事会及其成员和经营等管理人员行使监督职能”,并就监事会成员人数,任期,职权,议事
10、方法等作了明文规定.1993年公司法第3章第4节规定了股份有限公司监事会.其主要内容有:股份有限公司应设立监事会,其成员不得少于三人,由股东代表和适当比例的职工代表组成,并规定了监事会的职权.1997年中国证监会发布了上市公司章程指引,对公司法的有关规定进行了补充和完善,对监事会的职权进行了强化.2000年国务院制定了国有企业监事会暂行条例,依据该条例,国务院向国有重点大型企业派出监事会,代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督,监事会向国务院负责.监事会由专职监事和兼职监事组成,专职监事从有关部门和单位选任,兼职监事由国务院有关部门,单位派出代表和企业职工代表担任.监事会主席
11、为专职监事,年龄一般在60周岁以下,由国务院在副部级国家工作人员中任命.其他专职监事年龄在55周岁以下,由监事会管理机构在司(局),处级国家工作人员中任命.职工监事由职工代表大会民主选举产生.企业负责人不得担任职工代表监事.监事会以财务监督为核心,对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督,但不得参与和干预企业的经营决策和经营管理活动.该条例还就监事会的职责,履行监督职能的方式,任职条件以及法律责任等作了规定.2001年中国证监会发布了关于上市公司建立独立董事的指导意见,将独立董事制度引入我国,使之在公司内部同时存在监事会和独立董事双重监督机构.该指导意见要求上市公司在2002年6月3
12、0日前,董事会成员中应当至少包括2名独立董事;在2003年6月30日前,上市公司董事会成员中应当至少包括三分之一独立董事,并对其任职条件和独立性作了明确要求.2002年中国证监会的上市公司治理准则进一步对双重监督机构的职能予以强化.该准则规定,上市公司董事会可以设立战略,审计,提名,薪酬与考核等专门委员会.专门委员会成员全部由董事组成,其中审计,提名,薪酬与考核委员会中独立董事应占多数并担任召集人,审计委员会中至少有一名独立董事是会计专业人士,并就各委员会的主要职责作了明确划分.就监事会而言,该准则规定监事应具有法律,会计等方面的专业知识或工作经验,监事会向全体股东负责,对公司财务以及公司董事
13、,经理和其他高级管理人员履行职责的合法合规性进行监督,维护公司及股东的合法权益.而在1999年国家经贸委,中国证监会发布的关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革159的意见中,要求境外上市公司引入外部董事和独立董事,在监事会中增加外部监事和独立监事.2002年中国人民银行在股份制商业银行公司治理指引中规定,商业银行应当建立独立董事制度和外部监事制度.同年中国人民银行发布的股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引,对独立董事和外部监事的任职资格,提名和任免程序作了规定.根据以上法律,法规以及行业自律性规定作出的制度安排,在我国的股份公司中都设有监事或监事会,少数公司引入了独立监事.由于中国
14、证监会关于上市公司建立独立董事的指导意见强制要求上市公司设立独立董事,近两年各上市公司更是形成了一股聘请独立董事的狂潮.据统计,截至2003年6月底,在沪,深交易所上市的1250家上市公司中,有1224家上市公司配备了独立董事,独立董事总人数达到3839名,平均每家公司达到3名以上.在配有独立董事的1224家上市公司中,独立董事占董事会成员三分之一以上的有800家,占总数的65%;独立董事占董事会成员四分之一以上的公司有1023家,占总数的82%.目前在我国上市公司中大多同时存在监事会与独立董事两种监督机构.2,我国上市公司内部监督机制存在的问题由上可知,我国在设计公司监督机制的问题上是如何的
15、用心良苦,可以说是集世界各国公司监督机制之大成,在某种意义上讲,我国是世界上公司监督机构最健全的国家.然而实践的效果并不理想,不论是监事会,独立董事还是独立监事,都形同虚设,面对公司经营者的违规操作,不当的关联交易,披露虚假信息,侵吞国有资产,损害公司和股东利益,很少有监事和独立董事站出来揭露黑幕,履行监督职能.众多的监事,独立董事呈现百态图,有的与公司经营者同流合污;有的洁身自好,沉默不语;有的选择辞职,一走了之.为什么立法者煞费苦心设立的制度,在实践中却效果不佳呢?这不得不迫使我们对制度设计的合理性进行深刻的反思.就笔者来看,我国现有的上市公司内部监督机制存在以下一些问题.第一,立法上的混
16、乱,使监督机构权力”撞车”,甚至茫然不知所措混乱之一,公司治理结构的混乱.对公司究竟应设立什么样的监督机构没有通盘性的,全局性的考虑,给人一种头痛医头,脚痛医脚,有病乱投医的感觉.从前文可知,依据公司法规定,公司只应设立监事会;而依据有关行政法规,规章和行业自律性规定,上市公司实行监事会和独立董事双重监督机构并存;境外上市公司和股份制商业银行公司实行监事会,外部监事,独立监事,独立董事等多重监督机构并存.且不说由行政法规,规章和行业自律性规定取代全国人大制定的公司法的作法究竟有多大的合法性,就这160种制度构建的本身来说,至少有两大问题值得研究:一是不同的公司设立不同的监督机构;二是在同一公司
17、中设立多重监督机构.就前者而言,这样安排究竟有多大的合理性,可行性,立法者事先是否作过精心考虑.依笔者之见,公司作为一种自治组织,各公司根据自身特点,作出不同的选择是可以理解的,如果作为法律强制推行的制度,实行区别对待,则应作出令人信服的说明.一般而言,依据公司规模大小,风险程度的不同选择不同的监督机制,则是合理的.如1974年日本商特法规定,资本在5亿日元以上或负债总额200亿日元以上的大公司,除了监察人外,还应设置专司会计检查的会计监察人,其理由是,大公司财务会计账目复杂.很显然,我国不是依据的这一标准.如境内上市公司与境外上市公司采用不同的监督机制,依据的是股东是境内还是境外,这未免有对
18、股东不平等对待之嫌.就后者而言,监督权力如何分配,监督成本有多大,都是值得认真研究的.混乱之二,独立董事概念的不一致.依据关于上市公司建立独立董事的指导意见的规定,独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务,并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事.关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见规定,独立董事是指独立于公司股东且不在公司内部任职的董事.显然前者要求抽象,严格,后者要求具体,宽松,并且各种法律,法规规定的独立董事的任职条件也不一致.混乱之三,公司各种监督机构职权混同.一是独立董事与执行董事职权混同.依据关于上市公司建立独立董事的指导意见第
19、5条规定,独立董事除享有公司法和其他相关法律,法规赋予董事的职权外,还享有六项特别职权,这说明独立董事具有执行董事的职权;-是独立董事与监事会的职权重叠.从现有的法律,法规来看,独立董事与监事会都有对公司财务以及对执行董事,经理职务行为的监督权,临时股东大会的召集权等权力.依据上市公司治理准则和股份制商业银行公司治理指引的规定,在上市的股份制商业银行公司中,由独立董事参与的董事会和监事会都应设立审计委员会,这说明执行董事,独立董事和监事会都具有审计职权;三是独立董事和外部监事的职权基本相同.在股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引中,对独立董事和外部监事的职权作了基本相同的规定;四是境外上市
20、公司和股份制商业银行公司实行监事会,外部监事,独立监事,独立董事等多重监督机构并存,但没有对各种监督机构的职权进行明确的区分.第二,监事和独立董事选任机制的不合理性,使其监督职能先天弱化就监事会而言,根据有关法律规定,监事会由股东代表和职工代表组成,股东代表由股东会选举产生,职工代表由职工代表大会选举产生.d=在我国现有的上市公司中,绝大多数是国有股占绝对控股地位,董事会成员和经理层大多是由国家委派,并且国有股股东”缺位”,公司的控制权实际掌握在董事会或经理人手中,形成了严重的”内部人控制”现象,股东会选出的监事基本上代表董事会或经理人的意志,因此,期望由股东会选出的监事对董事会和经理人员进行
21、监督是根本不可能的.而职工监事行使监督权也存在诸多障碍:一是职工监事是公司内部的员工,与董事和经理是上下级关系,这很难使他们能大胆地行使监督权,否则他们就有可能失去监事资格,甚至为此而失去工作;二是对职工监事的任职条件没有作出明确的要求,实践中大多由从事党务,纪检,保卫工作的人员或一般工人兼任,他们缺乏公司管理的经历或经验,不懂法律,财会,审计等专业知识,根本没有能力履行监督职责.就独立董事而言,虽然设立这一制度的初衷是为了弥补监事会的监督不力,但实际上独立董事的弓:入并没有使监督不力的问题得到较大的改观.根据关于上市公司建立独立董事的指导意见规定,独立董事由股东大会选举决定,并且董事会有推举
22、候选人的权力,这就决定了独立董事不可能独立于董事会和经理人员,其监督效果可想而知.同时,在我国公司中独立董事人数较少(只要不少于董事人数的1/3即可),即使有人出于社会良知和责任感自愿履行监督职责,也会因为势单力薄而形不成气候.第三,激励机制的不健全,使监督者缺乏工作的动力或压力激励机制包括积极的激励机制和消极的激励机制.从积极的激励机制来看,我国公司法虽规定监事会为公司的内部监督机构,但没有对监事的薪酬作出规定.根据国有企业监事会暂行条例规定,监事会主席和专职监事,派出监事不得接受企业的任何报酬,福利待遇,不得在企业报销任何费用.这就是说,国务院派驻的外部监事不能从公司获取报酬,他们行使监督
23、权完全是凭借社会良知或者说是在完成一项政治任务,这种监督的热情可以维持一年半载,但不可能维持长久.关于上市公司建立独立董事的指导意见规定,上市公司应当给予独立董事适当的津贴.津贴的标准应当由董事会制订预案,股东大会审议通过,并在公司年报中进行披露.这种报酬激励机制,有不如无.一是由于”内部人控制”,独立董事的津贴名为股东会决定,实际上是由董事会或经理决定的.这种由被监督者决定监督者报酬的机制,使监督效果大打折扣.二是津贴的标准不能用科学的方法予以量化,不与公司的业绩挂钩,随意性很大.实践中有的公司给予独立董事报酬较少,有的给予较多.独立董事也是”经济人”,较少的报酬难以激励其行使监督权的兴趣;
24、较多的报酬则激励独立董事成为董事会和经理层的同僚.从消极激励机制来看,有关法律,法规对监事违法应承担的法律责任规定很抽象,无法操作,而独立董事违法应承担什么责任却缺乏明确规定,监督者只有权力而没有责任,很难做到尽忠职守.1,我国上市公司内部监督机制之模式选择关于上市公司内部监督机制究竟应选择何种模式,我国理论界有四种主张:一是选择美国式的一元制模式,在董事会成员中设立独立董事作为公司的内部监督机构;二是选择德国式的二元制模式,设立监事会作为公司的内部监督机构,但监事会凌驾于董事会之上,董事会由监事会选举产生并对监事会负责;三是选择日本式的二元制模式,监事会作为公司的内部监督机构,专门负责对董事
25、会及经理层实施监督,但董事会和监事会是股东会下的平行机构,具有平等的地位;四是选择独立董事与监事会并存的模式.以上主张学者都从各自不同的角度,论述了其存在的合理性.笔者认为,我国上市公司不必选择新的内部监督机制,只需回归公司法规定的二元制模式.即在股东大会之下设立董事会和监事会二个平行机构,董事会专门负责公司的经营决策和业务执行,监事会专门负责对董事会及经理层实施监督.首先,我国上市公司不必引入独立董事制度.一是我国公司法规定的公司内部监督机构为监事会,如果选择美国式的独立董事制度,而取消监事会制度,则需要打破现有的公司立法格局,其立法成本太高;二是英美国家是在公司内部没有监督机构的情况下,才
26、引入独立董事的,我国公司的内部监督机构监事会已设立多年,同(敢据国有企业监事会暂行条例第2条,公司法第67条规定,国有重点大型企业由国务院派出部分监事,国有独资公司由国务院或国务院授权的机构,部门委派部分监事.但这部分监事在人数和公司数量上都只占少数.如2003年乐山电力独立董事与公司高层管理人员发生争执.其起因是独立董事对公司频繁的担保与巨大的担保金额(担保额度已经超过公司净资产的80%)产生质疑.根据2001年中国证监会发布的指导意见,独立董事委托中介机构进行审计,并希望在审计结果出来后,在年报中出具独立董事意见,但公司管理层将其拒之门外,独立董事委托的中介机构只好无奈地离开乐山.如经过重
27、组的郑百文,其独立董事除了行使职权实报实销外,每人每月还有6000元基本津贴,4000元风险津贴,会议津贴每次3000-10000元不等,年收入至少10万元以上.公司还为独立董事在行使职权中的过失行为购买了责任保险,一旦决策失误,造成损失,由保险公司负责赔偿.在这种高收入无风险的诱惑下,独立董事难免发生角色错位.】6】样是监督机构,其功能是一致的,只要能充分发挥其应有的监督作用,两种制度应没有谁优谁劣之分,完全没有必要舍弃监事会,而引入独立董事;三是如果独立董事和监事会同时并存于公司之中,则会造成机构重叠,权力撞车或冲突,不但增加了公司的监督成本,而且有可能降低监督的绩效.其次,我国也不应选择
28、德国式的二元式模式,将监事会凌驾于董事会之上,董事会成员由监事会选举产生.从权力分立和制衡理论出发,公司内部设立股东会作为权力机构行使重大问题的决策权,董事会作为业务执行机构行使经营管理权,监事会作为监督机构行使监督检查权.股东会作为所有者行使权利的机构,董事会和监事会都应由其选举产生,由监事会选举产生董事会既削弱了股东作为所有者的权利,又不符合权力分立和制衡理论.再次,日本二元制模式与我国公司法规定相一致,但其固有缺陷必须克服,一是日本的监察人是以个人身份履行监督职能,不能形成强有力的集团力量;二是日本公司董事候选人由经理提名,而经理又由董事会选举产生,这种任免机制使得公司经营者具有超越股东
29、会的权力,造成了监督机构监督权的弱化.2,我国上市公司监事会制度之完善如前所述,我国上市公司并不缺少监督机构,所要解决的问题是,如何完善监事会制度使之有效地发挥监督功能.第一,改革监事会的组织结构在选任监事程序上应采取董事长和总经理回避制,改变目前监事实际上由董事会或经理层选任的现状.明确规定监事的任职条件,只有具备法律,财务知识,懂经营管理的人员才能担任监事.分设专职监事和兼职监事职位,专职监事可从股东中选举产生,还应聘请一定数量的专业人士担任,兼职监事由职工代表,企业家,银行家和债权人代表兼任.保证监事会有充足的财产和经费,实行与董事,经理相同的报酬机制,在组织上使监事会彻底摆脱与公司管理
30、层的依附性.第二,强化和扩充监事会的职权我国公司法第126条规定了监事会的职权:(1)检查公司的财务;(2)对董事,经理执行公司职务时违反法律,法规或者公司章程的行为进行监督;(3)当董事和经理的行为损害公司的利益时,要求董事和经理予以纠正;(4)提议召开临时股东大会;(5)公司章程规定的其他职权.监事列席董事会会议.1997年中国证监会发布的上市公司章程指引,对公司法的有关规定进行了补充和完善.如在职权方面,规定监事会有召集临时股东大会的权力;在监事会行使职权时,必要时可以聘请律师事务所,会计师事务所等专业性机构给予帮助.但对如何行使检查公司财务权,在检查中发现问题如何处理?在董事和经理执行
31、公司职务时违反法律,法规或者公司章程或者损害公司的162利益时,要求董事和经理予以纠正而董事和经理不纠正时,如何处理?法律都没有作出规定,影响了监事会作用的发挥.为保障监事会对公司的有效监督,必须赋予其更多的职权.具体来说,这二项职权是不可缺少的.一是知情权,即监事会有权知悉公司的财务和经营的真实情况.为此公司的文件和资料,财务报表等都应送交各位监事批阅,监事会有权随时检查或调查公司业务,财务状况,查阅帐簿文件,并可以要求董事会或经理提出报告,在公司或董事会,经理未履行上述义务时,监事会有权强行查阅公司文件,调查公司业务,并追求董事或经理的法律责任;二是代表权,即监事会有代表公司的权力.监事会
32、主要行使监督权,公司代表权一般由董事会行使,但为了维护公司或股东的利益,在特殊情况下应赋予监事会一定的公司代表权.如公司与董事发生纠纷时,有权代表公司与董事进行交涉;针对董事和经理的违法行为或损害公司利益时,有权代表公司提起诉讼,要求追究董事和经理的法律责任.第三,明确监事会的法律责任我国公司法第63条规定,监事执行公司职务时违反法律,行政法规或者公司章程的规定,给公司造成损害的,应当承担赔偿责任.但由于缺乏程序性的规定,而无法操作.国有企业监事会暂行条例对国务院委派的监事规定了较严格的责任,但这部分监事人数较少,没有普适性.从我国实践情况来看,监事的违法行为主要表现为怠于行使职权的不作为,在
33、众多的上市公司违规操作或欺诈案件中,大多数监事选择了沉默.因此,我国立法的当务之急是规定监事怠于行使职权时的法律责任.3,建立相关配套制度,实现对上市公司的有效监督要实现对上市公司的有效监督,除了监事会制度的完善以外,还离不开上市公司的良好运作环境,还需要一些其他制度相配套.第一,改革股权结构,使投资主体多元化由于在我国现有的上市公司中,形成了严重的“内部人控制”现象.这些”内部人”为了追求小集体或少部分人的利益,通过关联交易,为他人提供担保,资产置换等多种手段侵吞上市公司资产,不但侵害了中小股东的利益,也侵害了国家股东的利益,导致了国有资产的大量流失.因此,要加强对管理层的监督,关键在于解决
34、”内部人控制”问题,通过产权制度的改革引入新的投资主体,实现股权结构的适当多元化和分散化,在公司内部形成”势均力敌”的投资主体的相互制衡关系,消除国有股”一股独大”和股东”缺位”的现象,以实现对上市公司的有效监控.第二,培植成熟的证券市场(下转第165页)些生产纯公共产品的机构,才能完全由财政供养起来.三是压缩政府机构运行成本.如积极推进职务消费的货币化,机关后勤的市场化等.(三)继续推进各项财政改革,完善支出管理.一是改革预算管理方法.以推进依法理财和规范管理为核心,以改进预算编制方法为重点,以编制部门预算,综合预算,零基预算为手段,以现代化和信息技术系统为支撑,逐步建立起预算编制,执行,监
35、督相互分离和相互制约的预算管理体系.要完善与财政支出管理体制相适应的收支科目体系,细化预算编制,提高预算编制的科学性.二是要完善相关法规,搞好法规之间的协调.尤其是对教育,科技,农业等方面的法律法规,应进行相应修订,对财政用于这方面的支出,仅作原则性规定即可,不应进行具体规定.三是深化支出管理改革.要在完善部门预算编制改革的基础上,加快国库集中支付制度改革速度,扩大政府采购覆盖面,提高政府采购过程的透明度,维护政府采购的公平公正等等.要通过完善三项支出管理改革,建立相关的联动协调机制,全面提升财政支出管理水平.(四)理顺各级政府间的分配关系.按照财权与事权相匹配的原则,明确各级政府的支出责任,
36、合理分配财权.分税制后,我国的财权重心在不断上移,但事权重心却在下移,财权与事权倒置现象比较明显,县乡基层财政普遍困难.解决这一问题的关键就在于明确各级财政的支出责任,并使其财权与事权相匹配.一方面,中央财政要将一些该由中央承担的事权(如义务教育等)承担起来.另一方面,中央,省级财政要降低过高的集中比例,适当下放财权,使基层财政的财权与事权相适应.同时,也可考虑进行减少财政级次的改革,以保证各级财政都有自己的主体税种和稳定可靠的收入来源.(五)优化财政支出结构.一是降低行政经费支出比例.针对我国行政机构级次过多,人员膨胀的现状,应通过压缩行政级次,优化行政机构内部配置,以法规形式硬化行政编制的
37、约束等途径,精简机构,从而减少财政供养人员,压缩行政经费.二是逐步取消对竞争性领域的投资.通过科学界定财政投资的范围,改变财政投资包揽过多的弊端,逐步减少和退出在竞争性领域的投资.三是加大教育支出比例,尤其要加大基础教育的支出比例.基础教育是典型的公共产品,具有很强的外溢效应,据测算,我国基础教育的投资收益率是高等教育的3倍.因此,加快我国基础教育发展对我国长远发展具有重要意义.四是提高社保支出比例.我国正处于经济体制转轨期,加大社会保障支出力度,既有利于社会稳定,也有利于各项改革的推进.(六)加强财政监督和社会监督.要切实改变过去财政监督工作中重收入,轻支出的现象,把监督重点逐步转移到支出上
38、,特别要注意做好对专项支出的跟踪监督检查,建立健全专项资金使用的监督管理制度.尤其要加大对财政资金使用过程中存在问题的信息披露力度,充分发挥社会舆论的监督作用,同时加强预算支出绩效评价工作.责任编校:方正(上接第162页)成熟的证券市场通过股价的涨跌或股权流动能正确地反映公司的业绩,反映投资者对管理者经营好坏的评价,从而形成对管理者有效的监督.成熟的证券市场,对于经营业绩不佳的公司股票,股东可以”用脚投票”抛售股票,维护自己的权利,也可以”用手投票”购入股票,取得公司的控制权而撤换管理者.因此,要加强对管理者的监督.培植成熟的证券市场是至关重要的.第三,营造管理者人才市场,培育企业管理者阶层在
39、英美国家,具有发达,完善的管理者人才市场,公司的董事,经理是经过市场挑选,经股东大会选举产生的,都是具备相关专业知识,具有丰富的企业管理经验的职业经理人.他们工作是否勤勉,公司经营业绩好坏,都会对其职业信誉产生影响,最终会影响到是否能谋到一定的职位.我国的上市公司董事,经理大多是从政府官员中委派的,很多人并不懂公司经营管理,他们不需向公司或股东负责而只需向委派者负责,公司经营业绩的好坏与其工资报酬,职业信誉,职务升迁毫无关系,”经理干不好可以提拔当局长”,由此再好的监督机制都无法形成对其进行有效的监督.要改变这种现状,必须大力培育企业管理者阶层,使企业管理人才职业化,管理者选拔市场化.责任编校:方正165
