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1、中国银行业对外开放现状及政策建议中央财经大学学报2008年第2期中国银行业对外开放现状及政策建议TheSuggestionstoChinaBankingOpening-doorandtheActualityAnalysis付胜华FUShenghua(西安交通大学西安2120)摘要:研究银行业对外开放具有十分重要的现实意义.文章首先对当前中国银行业开放现状和存在的问题进行了深刻分析.接着,从有效维护金融安全,促进民族金融业的发展等战略高度深入探讨了关于银行业是否对外资银行全面开放,全面开放的内涵,开放后的外资银行的国民待遇,监管机构的审慎监管,外资入股中资银行等重大问题.文章认为,在对外开放进程
2、中,一是要加强对外资银行母国和母行的风险研究;二是要严格外国银行的监管,平衡外国银行分行与外资法人机构的发展;三是要提高对外资银行的监管和处罚力度;四是合理引导外资银行入股中资银行.关键词中国银行业对外开放金融安全监管中图分类号F830.4文献标识码A文章编号10001549(2008)02004706一,中国银行业对外开放历程中国银行业对外开放从1980年到2006年经历了三个阶段.第一个阶段为1980年至1993年.这一阶段,中国银行业对外开放的总体战略是,通过外资银行的进入引进外汇资金和改善对外资企业的金融服务,创造更好的投资环境.1980年,13本输出入银行在北京设立代表处;1981年
3、,南洋商业银行在深圳设立分行,成为改革开放以来外资银行在中国设立的第一家营业性机构.在不断适应经济金融发展需要,稳步推进银行业对外开放方针的指导下,中国银行业扩大了对外开放地域,逐步从经济特区扩展到沿海城市和中心城市.经过十三年的发展,截至1993年底,外资银行在中国13个城市设立了76家营业性机构,经营对外资企业和外国居民的外汇业务,资产总额达到89亿美元.第二个阶段为1994年至2001年.在这一阶段,中国经济体制改革取得突破性进展,加快了建立社会主义市场经济体制的步伐,对外贸易全面发展,外商投资显着增加,对外开放的总体格局基本形成.为进一步提高对外开放水平和改善投资环境,中国实施了相关政
4、策,完善涉外经济法规,保持了外商来华投资的良好势头,外资银行业务随着外资企业在中国的迅速成长以及中资企业国际业务的发展而快速发展,外资银行在华经营逐步进入法制化,规范化的发展轨道.亚洲金融危机爆发后,外资银行在亚洲地区的发展趋于谨慎.为促进外资银行在华发展,中国适时采取了一系列政策措施,批准深圳为继上海之后第二个允许外资银行经营人民币业务的试点城市;允许外资银行加入全国银行间同业拆借市场,解决其人民币业务资金来源问题;放宽外资银行经营人民币业务地域限制,允许上海市外资银行将人民币业务扩展到江苏和浙江,允许深圳市外资银行将人民币业务扩展到广东,广西和湖南.在外汇贷款规模逐年收缩的同时,上述措施促
5、进了外资银行人民币业务的发展.第三个阶段为2002年至2006年.这一阶段,中国银行业对外开放发生了巨大变化.中国于2001年12月1113加人世贸组织.在五年过渡期内,中国认真履行承诺,有序推进银行业对外开放.稳定的开放收稿日期:20071220作者简介:付胜华,男,j互安交通大学经济与金融学院博士生,现在交通银行总行工.47中央财经大学学报2008年第2期预期和适时的政策调整推动了外资银行加速发展.中国加人世贸组织五年来,在华外资银行营业性机构从190家增加到312家,剔除机构合并等因素净增加122家.这一阶段的开放措施主要包括:履行加人世贸组织承诺.自加人世贸组织之日起,向外资银行开放对
6、所有客户的外汇业务;逐步将外资银行经营人民币业务的地域从加人时的上海,深圳,天津,大连四个城市扩大到全国所有地区;逐步将外资银行人民币业务客户对象从外资企业和外国人逐步扩大到中国企业和中国居民.同时,逐步放松对外资银行在华经营的限制,取消外资银行人民币负债不得超过外汇负债50%的比例;放宽对外资银行在境内吸收外汇存款的比例限制;取消对外资银行在华经营的非审慎性限制,在承诺基础上逐步给予外资银行国民待遇.二,中国银行业开放现状从总体上看,中国银行业已形成了以长江三角洲,珠江三角洲和环渤海经济圈为核心,向周边地区辐射的开放格局,开放的广度和深度发生了质的变化.1.法律法规体系建设取得长足进步中国根
7、据加人世贸组织承诺和自主开放政策的需要,修订和颁布了一系列法律法规和部门规章,逐步形成了以中华人民共和国银行业监督管理法,中华人民共和国商业银行法等法律,中华人民共和国外资银行管理条例,中华人民共和国外资银行管理条例实施细则等法规和部门规章组成的外资银行监管法规体系,保障了银行业对外开放依法,有序推进.此外,在引进境外战略投资者方面,中国监管部门2003年12月颁布的境外金融机构投资人股中资金融机构管理办法从资产规模,资本充足性,盈利持续性等方面规定了境外投资者的资格条件,规定了投资人股中资银行的具体比例,为中外资银行股权合作提供了法律依据.2.机构设立和市场布局步伐加快截至2006年12月底
8、,在中国注册的外资独资和合资法人银行业机构共14家,下设19家分支行及附属机构;22个国家和地区的74家外资银行在中国25个城市设立了200家分行和79家支行;42个国家和地区的186家外资银行在中国24个城市设立了242家代表处.在营业性机构中,来自亚洲的有168家,占比为54%,其中香港102家,日本19家,新加坡17家;欧洲77家,占比为25%,其中英国21家,法国15家;北美洲32家,占比为10%,其中美国26家,加拿大6家.从经营地域看,100家外资银行营业性机构设立在上海,占比为32%;深圳40家,占比13%;北京37家,占比为12%;广州28家,占比为9%;天津17家,占比为5%
9、;厦门16家,占比为5%;其他74家,占比为24%.近年来,外资银行还加快了在中西部和东北地区发展的步伐,共设立营业性机构30家,占全国外资银行机构总数的10%.3.业务品种和经营规模增长迅速根据法规规定,外国银行分行,独资银行和合资银行为营业性机构,经批准可按规定经营存款,贷款,结算,托管和代理保险等业务,并可在符合开业时间,盈利状况和审慎经营等方面的条件后申请开办人民币业务.与此同时,中国积极鼓励外资银行金融创新,允许外资银行在华开办金融衍生产品交易业务,境外合格机构投资者境内证券投资托管业务,个人理财业务,代客境外理财业务,电子银行等业务,促进了外资银行业务品种和服务方式的多元化.截至2
10、006年12月底,外资银行经营的业务品种超过100种,115家外资银行机构获准经营人民币业务.在华外资银行本外币资产总额1033亿美元,占中国银行业金融机构总资产的1.8%,存款总额397亿美元,贷款余额616亿美元;外汇资产总额676亿美元,存款总额178亿美元,贷款余额359亿美元;人民币资产总额2788亿元,存款总额1706亿元,贷款余额2003亿元.4.风险监管日趋完善在逐步对外开放的同时,中国监管部门参照国际良好监管经验与做法,不断建立健全外资银行科学审慎的监管体系和监管框架,加强非现场监管分析,有计划地实施现场检查,不断提高外资银行监管水平,促进外资银行在华稳健经营.截至2006年
11、12月底,在华外资银行不良资产率为0.7O%,贷款损失准备金48中央财经大学学报2008年第2期计提充足,多年来保持连续盈利.与此同时,对于少数违反法律法规或不审慎经营的外资银行,中国加大了风险防范和查处力度,针对近年来查出的大额虚假交易,超范围经营人民币业务,关联授信严重超标等问题,先后取消了9名高级管理人员任职资格,罚款金额超过2亿元人民币.三,中国银行业对外开放需思考的相关问题面对银行业全面对外开放后更为复杂的中外资银行竞争环境,我们对外资银行监管也遇到许多新的挑战.如何一方面履行WTO承诺,积极开放我国金融市场,另一方面有效维护金融安全,促进民族金融业的发展,是政策制定者和监管部门需妥
12、善处理的问题.以下是银行业开放后需思考的几个问题:(一)关于全面开放不少人认为,全面开放就意味着外资银行将不受任何限制地开展业务,提供与中资银行完全相同的金融服务,这一理解显然不够准确.根据WTO服务贸易总协定,WTO成员国在具体服务部门中对市场准入原则和国民待遇原则应作出各自承诺,并受承诺约束,因此金融服务自由化程度取决于各国在加入世贸组织时的对外承诺,非承诺范围内的可不予开放.不同成员国,金融开放程度和内容也不同.如欧盟成员国承诺,充分保证外国金融机构全面进入欧盟市场,对外国资本所占的份额没有任何限制;外国金融机构只需在任一欧盟成员国获得许可证,就可以在整个欧盟提供服务;日本同样承诺开放其
13、所有金融服务部门,在市场准入和国民待遇方面几乎没有限制.发展中国家虽然普遍保证给予外国金融机构以国民待遇,但为了保护本国金融业,仍拒绝开放具体部门,并对市场准入规定了很多条件和限制,主要表现在限制允许进入本国市场的外国金融机构的数量,或限制某个如银行业和保险业的外资总额.例如,智利,埃及,菲律宾等国继续以经济需要作为批准外国在本国设立金融机构的先决条件.根据我国承诺,全面开放后,外资金融机构在华经营将完全取消地理位置,经营币种,客户类型,经营实体等方面的限制.因此,我国的全面开放主要是上述承诺范围内的开放,未承诺开放的银行服务,如托管,债券承销等,可不必对外资银行开放.另一方面,即使属承诺范围
14、,通过诸如提高外资银行准入条件,设定监管比例等审慎监管要求,也可限制外资银行进入我国的速度,保护民族金融业安全.(二)关于国民待遇全面开放后,我国是否在监管政策,监管服务,市场准入等各方面应给予外资银行与中资银行相同的待遇,取决于监管部门对金融格局与金融安全的判断.根据入世谈判,外资金融机构在我国的国民待遇不包括市场准入,不需超出承诺范围追求中外资银行在市场准入上待遇的完全一致.二是外资金融机构享受的国民待遇,是以我国在承诺减让表中”国民待遇”栏目下的限制为条件的.即外资金融机构以跨境交付,境外消费,商业存在和自然人流动这四种服务方式在华从事中国所承诺的银行服务时,我国应给予上述方面所承诺的国
15、民待遇条件.只有在这一限制条件下,外资金融机构享受与中资金融机构同样的待遇.同样的,在其他国家,外资银行与本土银行并未实现完全相同的待遇.在监管服务上,美国外国银行强制法案规定1991年以后设立的外国银行分行不能加入联邦存款保险,而本国银行和外资法人银行则可继续接受联邦存款保险服务.在监管法规上,美国国际银行监管法(InternationalBankingActof1978)以及外资银行强制法案特别针对外国银行分行或代理行提出监管要求,只有美国本地注册的外资法人银行才适用与美国本土银行相同的银行监管法规.因此,全面开放后仍有必要制定专门的中华人民共和国外资金融机构管理条例和中华人民共和国外资金
16、融机构管理条例实施细则(以下分别简称条例和实施细则),从而对外资金融机构实施专门的监督管理,而不必要求中外资银行适用完全相同的市场准入与监管政策.(三)关于审慎监管由于市场准入的限制相对放松,为防止外资银行在全面开放后超常规发展给金融安全带来的负面影响,我国应强化对外资银行的审慎监管要求,这与WTO所强调的国民待遇原则并不冲突.一方面,在49中央财经大学学报2008年第2期条例和实施细则中,可设置更严格的日常监管指标,在技术层面对外资银行进行限制.从国际经验看,各国为保护存款人或者保障金融体系稳定,分别采用了相对本国银行更严格的监管要求.如美国国会授权联邦储备体系单独制定对外资银行的存款准备金
17、制度,并在存款准备金比率不超过22%的限度内,可根据需要对其随时进行调整.再如,法国监管当局甚至对外国银行分行授信集中度提出要求:一是对单一客户授信总额与营运资金比率之比应小于25%;二是给予大客户(即授信金额超过营运资金10%的客户)的授信总额不得超过营运资金的8倍.这两个国家的做法都值得我们借鉴.另一方面,在市场准人工作中,要加强与日常监管的结合,将监管要求纳入市场准人环节中,从而限制一些经营风险或问题较多的外资银行在中国的发展.(四)关于外资银行人股中资银行随着银行业改革的推进,近一年来外资银行开始争相人股中资银行.目前境外投资者持有的股份,已占中资银行总资产的15%,境外投资者数量和类
18、型也不断增多.其中,汇丰银行更是与上海银行,交通银行和平安银行等三家机构建立了股权合作关系.从股权结构看,仅美国新侨集团取得了对深圳发展银行的控股权,其他境外投资者持有中资银行的股权相对较小.但是如果外资银行人股中资的比例进一步放宽,将激发外资银行增持中资银行股份,不利于维护我国金融安全与稳定.因此,对外资人股中资银行不能一味夸大其引进效果,而应该抓住外资银行人股的策略动机,从更深层面进行分析,避免外资银行对我国金融业控制,维护我国金融安全.四,银行业全面开放后完善外资银行引进和监管的政策建议为进一步完善外资银行引进与监管工作,维护我国金融安全,我们应做好以下四方面工作.-(一)加强对外资银行
19、母国和母行风险研究一直以来,我国对外资银行母国和母行的研究处于空白状态.由于人世以前进入中国的外资银行主要是来自欧洲,美国,日本和香港等母国监管水平良好的国家和地区,且与我国监管当局有着较好的沟通与合作,因此对母国和母行的风险研究的需要并不迫切.但近几年来,来自印度,挪威,瑞典,芬兰,巴西,约旦,埃及,土耳其,南非,西班牙等相对陌生的国家和地区外资银行陆续进入中国,这些国家是否有健全的监管机制,是否实施全球并表监管以及母国经济金融是否稳定,母行经营情况是否理想等一系列问题都不明确.尽管条例及实施细则对初次设立外资金融机构的申请人要求提供所在国家或地区金融体系情况和有关金融监管法律法规规定.但在
20、市场准人以及后续监管中由于缺乏深入,系统地跟踪和分析,上述问题并未得到实际的解决,也未体现在日常监管与市场准人的环节中,不利于防止个别国家或地区的金融危机通过境内分行传导至我国.在这方面,美联储的经验和做法值得借鉴.美国1991年颁布的外资银行监管强制法案规定,美联储在受理外资银行设立分支机构以及其他申请事项时,应考虑母国监管当局是否已将该机构纳入并表监管,是否同意其设立子公司或分行,外资银行财务和管理能力以及该外资银行在美国现有营业性机构的情况,包括合规性,对美联储提供有关监管信息配合程度以及反洗钱制度的健全J陛等.以上内容具体体现在外资银行SOSA评级体系中,并由此形成对外资银行市场准人与
21、审慎监管的重要参考依据.针对全面开放后更多外资银行进入中国,我们应加快SOSA评估的实施计划,对国家风险和母国监管体制进行系统研究,并培养相关的专业人才对宏观经济和国家风险给予跟踪和分析.根据不同国家的风险情况,在外资银行市场准人一般标准的基础上设置附属条款,包括对高风险机构各类申请提出附加申请材料,设置附加准人条件以及采取特别监管措施和必要的行政处罚手段等,限制高风险机构的进入以及业务活动.(-)严格外国银行分行监管,平衡外国银行分行与外资法人机构的发展由于监管环境非常宽松,且营运成本远低于外资法人机构,在华外国银行分行无论数量还是业务均呈快速发展势头.外国银行分行的快速发展至少对外资银行监
22、管和我国金融安全带来以下问题:一是由于与境外母行和联行之间的灵活的资金调拨和资产转移,方便了分行规避东道国金融监管和税收监管.二是境50中央财经大学学报2008年第2期内外汇资金通过联行外流至境外的情况比较普遍,导致资金净流出现象不断发生,既不利于外债指标的监测与管理,也不利于境内存款人的利益保护.三是一国金融危机可通过母行与分行的传导机制传导至东道国,给金融体系带来很大的不稳定性.四是对外国银行分行的监管责任主要由母国监管当局承担,东道国和母国监管当局之间的信息不对称导致东道国对外国银行分行监管主动权较小.因此,美国和欧盟等国家或者提高对外国银行分行的限制或者对外国银行分行实施准法人监管.美
23、国1991年外国银行强制法案实施后,新设立的外国银行分行不得加入联邦存款保险体系,其吸收的本国人存款金额必须高于l0万美金.相应地,外资银行在美国设立的子公司与美资银行拥有完全相同的权利,参与美国本土银行所开展的一切业务,加入联邦存款保险机构,以及与美资银行适用同样的法律规章.我国监管部门应借鉴国际思路,重新调整外国银行分行监管标准,平衡分行和法人的发展.首先,对外国银行分行实行类似资本充足率监管,将其风险资产与营运资金挂钩.如果业务规模扩大导致资本充足率下降,可要求增加营运资金.其次,对外国银行分行实施类似法国的单一客户授信额度限制,防止将中国境内吸收的存款和资金过多投放于一些大客户,引发信
24、贷风险,以更好保护存款人利益.最后,提高生息资产缴存要求,将生息资产缴存与外资银行境内负债或存款挂钩,以保护境内债权人利益.目前,外资银行生息资产缴存与营运资金挂钩,不能动态缓冲因其规模扩张所带来的经营风险.(三)提高外资银行监管和处罚力度随着外资银行在我国逐渐发展,经营风险逐渐暴露.要解决好外资银行的风险和违规问题,必须规范外资银行监管措施的实施程序,通过有针对性的非正式和正式监管手段,要求外资银行纠正其经营发展中存在的问题.尽管条例和实施细则分别设置了对外资银行实施处罚和特别监管措施的条款,但在大多数情况下,监管部门多以面谈或出具监管意见方式解决外资银行经营发展中存在的不足,导致一些问题不
25、能得到彻底解决.尽管目前通过实施审慎监管措施或行政处罚手段纠正机构的风险已成共识.但由于缺少具体监管措施实施程序,特别是未建立与风险评级和风险评估相对应的监管措施实施规程,监管人员不清楚在什么情况下,通过何种程序规范实施特别监管措施,从而限制了监管权利的有效发挥.在此方面,美联储拥有一套完备的制度.美国对外资银行监管措施分为正式和非正式监管措施.非正式监管措施的实施完全根据外国银行分行ROCA和SOSA评级,以及风险评估结果.在非正式监管措施不能达到效果时则会采取正式监管措施,且这些正式监管措施都非常严格,极好地维护了美联储监管权威.1993年至1995年,美联储对外资银行共实施了40起强制监
26、管措施,其中因外资银行不能按照要求递交财务报告和未能遵守银行保密规定就被实施了3次罚款,最严重的一次,则是联合美国联邦存款保险公司,纽约州银行监管部勒令日本大和银行停止在美国的一切经营和活动.我们应改变以往监管手段相对缺乏,监管力度相对较轻的做法,建立对外国银行分行特别监管措施以及行政处罚的实施规程,确定触发条件和实施程序,使审慎监管措施的实施过程规范化.特别要重视监管措施与外资银行ROCA评级以及风险评估相对应的衔接关系,真正发挥各类评估技术的作用.(四)合理引导外资银行入股中资银行第一,深入了解外资银行入股中资银行的策略和动机.从目前情况看,外资入股中资后,所持股权比例较小,对中资银行的控
27、制权似乎不大.但外资银行仍热衷于投资中国银行业显然与其在华发展策略密切相关.外资银行在中国市场二十年发展表明,凭借分支网点建设获得对中国市场以及客户资源的占有并非易事,通过入股中资银行能够得到较多客户资源.目前,外资银行正积极游说中国政府进一步开放入股上限,为其加深对银行业控制创造条件.不仅如此,通过入股中国银行业,可为其在中资合作伙伴的海外上市中争取财务管理或承销资格创造条件,如美国银行,德意志银行,瑞士银行等.更深远的意图则可能与通过获得对中国金融业实质控制权迫使人民币升值有一定关系.因此,作为监管部门,必须对外资银行人5】中央财经大学学报2008年第2期股中国银行业的策略,动机和影响展开
28、深入,系统研究,避免为外国金融资本所控制.第二,合理确定外资人股比例,并对多头人股的外资银行进行限制.从亚洲其他国家看,各国近几年来对外资银行人股本国银行都持审慎态度,并设置了程度不同的限制.如印度规定,所有来自外国的资本不得持有超过本国银行74%的股权;韩国在东南亚金融危机后允许外资人股比例达39%;马来西亚规定外资人股本国银行的股权比例不超过19%;菲律宾,泰国和日本则分别为15%,15%和7%.尽管目前有关放宽外资人股比例上限的声音越来越高,但参考亚洲其他国家经验,对单一股东人股比例以及外资整体持股比例进行限制是十分必要的.不仅如此,对于如汇丰集团,新加坡淡马锡以及美国新侨投资等多头人股
29、的机构,应限定人股对象的数量;并鼓励中资银行在与外资谈判过程中确定排他性条款,以更好保护自己的利益.第三,避免过份夸大外资人股中资银行作用的倾向,认清双方存在不同的利益摩擦,总结以往中外资银行股权合作中的不足与教训,积累谈判经验,维护自身权益.目前,中外双方利益摩擦体现在以下:一是控制权的争夺,即对双方派驻董事会以及高级管理层人员的数量存在较大争议.二是管理理念和做法不同产生的摩擦.三是定价分歧.外资银行参股中资银行的股权定价,不能仅按照每股净资产计算,因为中资商业银行虽然因不良资产导致每股净资产较低,但考虑到银行业是一个国家的特许行业,银行特许权本身就具有很大的价值,所以中资银行的价值将主要
30、在品牌,网络和信用度等无形资产上.综合考虑上述因素,定价过程必然很复杂.四是法律管辖权.合作过程中出现纠纷后的法律管辖权问题,外资银行倾向于用母国所在地法规,并希望将仲裁地确定为新加坡,但对中资商业银行来讲,则希望法律解释权在中国.认识到上述矛盾的存在,有利于监管部门在协调中外资银行利益争端时,总结教训与不足,帮助中资银行加强股权合作中的谈判能力,维护我国银行业的权益.参考文献:1中国银监会银行业对外开放研究小组.认真落实科学发展观稳步推进中国银行业对外开放M.北京:中国金融出版社,2006.2刘明康.我国银行业改革发展的历史性变化EB/OL.中国银监会网站,2007.3中国银监会.中国银行业
31、对外开放报告R/OL.中国银监会网站,2007.Abstract:Itgsignificanttomakearesearchofbankingopeningdoor.Inthisarticle,theactualityofChinabankingopeningdoorisdeeplyanalyzedatfirst.Subsequently,issuessuchaswhollyopeningtoforeignbanksornot,themeaningsofwholeopening,treatmentofforeignbanksaftertheallsidedopening,supervision
32、,andtheforeignbankbecomeashareholderofChinesebankarethoroughlydiscussedatastrategicleve1.Atthelast,authorbringoutthesuggestsaboutwhatshouldbedoneintheprocessofopeningdoor:firstly,makingtheriskresearchofhostcountryandheadofficeoftheforeignbank;secondly,strengtheningthesupervisionandbalancethedevel-opmentofforeignbanksbranchandforeigncorporation;thirdly,enhancingpunishment;fourthly,introducingfor-eignbanktobecomeashareholderofChinesebank.Keywords:BankingOpeningdoorFinancialsecuritySupervision52(责任编辑:韩元)
