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1、公共财政体制改革涉及的教育投资问题 摘 要：我国公共财政体制的改革，必然对教育资金的来源、各极政府教育投入责任的划分和教育经费法定的“三个增长”等方面产生重要影响，进而影响教育事业的正常发展。希望有关人员高度关注这些问题。 关键词：公共财政；体制改革；教育投资中图分类号： G526.7 文献标识码： AIssues of Investment in Education Involved in the Reform of the Public Financial System Abstract: The reform of Chinas public financial system will
2、have an important impact on the sources of funds for education, the responsibilities of the government at different levels in connection to funding education, and the three statutory increases in education funding. Such an impact will in turn influence the development of education and therefore warr
3、ant close attention by people concerned. Key words: public finance; reform of a system; investment in education 当前，我国财政体制改革的目标是建立和完善公共财政体制，主要包括财政收入体制改革和财政支出体制改革。在财政收入体制方面的改革，涉及农村税费改革、“收支两条线”管理改革，非税收入收缴管理制度改革和规范财政转移支付制度等；在财政支出体制方面的改革，涉及部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革等。我国公共财政体制改革，必将对教育投资产生若干影响。从目前情况看，至少涉及三
4、个方面的内容：一是农村税费改革将导致教育投资来源渠道的减少，二是财政转移支付制度的改革会牵扯各级政府的教育投入责任的划分，三是财政部门预算改革可能会影响教育经费法定的“三个增长”。一改革开放以来，我国在财政收入制度、财政支出制度、财政宏观调控等方面进行了全方位、根本性的改革，推出了工商税制、分税制、所得税收入分享、税费制度、收支两条线管理、部门预算、国库集中收付、政府采购等十几项重大改革，采取了从适度从紧到积极财政政策的转变，逐步建立了增长稳定的财政收入体系和灵活有效的财政宏观调控体系，并正在构建管理规范的财政支出体系。总之，公共财政体制框架已初步形成。20世纪80年代以来，我国财政体制改革作
5、为整个经济体制改革的突破口，率先打破与高度集中的计划经济相适应的统收统支体制，在中央与地方政府的财政关系、政府与国有企业的财政关系以及税收制度等方面进行了一系列改革。特别是1992年确定建立市场经济体制的改革目标后，我国政府逐步明确了财政体制改革的目标是建立公共财政体制。为此，在财政收入体系、财政支出体系和财政宏观调控体系三大方面，进行了一系列全方位的、根本性的改革。财政收入制度改革，主要包括财税体制改革、所得税收入分享改革、税费改革、深化“收支两条线”管理改革等。这些改革各有侧重，相辅相成，致力于构建适应市场经济发展要求的以税收为主、少量收费为辅的规范化的公共财政收入体系。我国1994年以来
6、的财税体制改革的主要成效是：建立了符合市场经济要求的国家与企业、国家与个人、中央与地方的新型利益分配关系，为微观经济运行创造了一个统一的、公平竞争的市场环境，促进了市场经济体制的建立和发展；建立了适应市场经济要求的分税制框架，稳定了中央和地方的财政分配关系，调动了中央和地方两个积极性；形成了财政收入稳定增长机制，使中央和地方财政收入实现了大幅度的增长；增强了中央宏观调控的能力。 从2002年开始进行的所得税收入分享改革，是将绝大部分企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享，分享范围和比例全国统一。改革后中央从所得税增长中多分享的收入，全部用于增加对地方尤其是中西部地区的转移支付。农村
7、税费改革的推进，规范了农村税费制度，有效遏制了农村“三乱”，并带动和促进了农村各项改革。改革后，农民负担减轻25左右。财政支出制度改革，包括基础性改革、技术性改革、机制性改革和结构性改革等四个方面。其中，机制性改革主要包括实行部门预算、推行国库集中支付制度、推进政府采购制度；结构性改革的核心就是按照公共财政的要求，调整和优化支出结构，逐步减少对竞争性领域的直接投资，增加社会公共领域方面的支出，包括增加社会保障支出、提高机关事业单位职工工资水平、增加对教育与科技财政投入、加大生态建设和环境保护投入等。财政宏观调控体系改革，包括1993年开始实施的适度从紧财政政策和1998年以来实施的积极财政政策
8、。这是我国政府相机实施的适当的财政政策，取得了举世公认的成就。它确保了经济持续、快速的健康发展，促进了经济结构的优化和升级，增加了就业，改善了人民生活，扩了国际影响，提高了我国的国际地位。上述几个方面的改革，旨在实现公共财政的三个基本功能：一是满足社会公共需要的功能，二是法制规范的功能，三是宏观调控的功能。建立公共财政，必须转变政府职能。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是市场经济条件下政府的四项主要职能。把公共财政建立健全起来，是从体制上解决政府职能“错位”的重大措施。部门预算、国库集中收付制度、深化“收支两条线”管理、政府采购制度等公共财政体制改革，就是为了规范财政预算制度，依法加强对
9、政府各部门使用财政资金的监督，彻底转变政府职能，为社会提供良好的公共服务。 二毫无疑问，教育支出在公共财政支出中占有十分重要的地位。在公共财政框架里，发展教育主要是政府的责任。基础教育，特别是义务教育的投入要以政府为主；职业教育也要由政府主导，特别是基础设施建设需要政府投入；高等教育经费也主要靠政府投入。公共财政体系的逐步建立和完善，为我国的教育投入提供了有力保证。但公共财政体制改革，同时也会对教育投资产生诸多影响，至少涉及如下三个方面。农村税费改革已经导致教育投资来源渠道的减少。1998年以来，我国逐步推行农村税费改革，其主要内容是：取消乡统筹费、农村教育集资费等专门面向农民征收的行政事业性
10、收费和政府性集资；取消屠宰税，随屠宰税征收的其他收费也一并取消；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法，用农业税附加方式替代村提留。表1 我国农村教育附加费和农村教育集资费变化单位：亿元 1998年1999年2000年2001年2002年2002年比1998年减少农村教育附加费165.02162.46151.97132.9466.9698农村教育捐资集资费53.0434.20待添加的隐藏文字内容326.4223.5518.2135 农村税费改革虽然给农民带来了实惠，有效的改善了农民的收入水平，但是由于这项改革取消了农村教育附加费和教育集资费
11、这两项重要的农村教育费用的来源渠道，对农村教育投资带来了重大的影响。2002年，我国农村教育附加费比1998年减少了98亿元，农村教育集资费比1998年减少了35亿元3。农村税费改革导致的农村教育投资来源渠道的减少，已经引起了从中央到各级地方政府官员的普遍关注。在2003年9月召开的全国农村教育工作会议上，国务院总理温家宝强调，要认真落实“以县为主”的农村教育管理体制，认真落实好中央提出的新增教育经费主要用于农村的要求。中央要进一步增加对困难地区农村教育的转移支付，省、地(市)级政府也要增加转移支付，提高财政困难县义务教育经费的保障能力，确保农村义务教育经费不低于税费改革前的水平并力争有所提高
12、。虽然，近些年，中央和各地政府开辟了一些专项财政补助资金，加大了对农村教育的财政投入力度，在一定程度上弥补了因这两项教育资金来源减少所引起的不足。但是如何增加和保证农村教育资金的正常投入，形成经常性的农村教育投入，保证农村教育的稳定、健康发展，是我们在公共财政体制改革过程中必须注意的问题。财政转移支付制度涉及各级政府的教育投入责任的划分。随着1994年我国分税体制的实施和1998年以来农村税费改革的推进，一些经济不发达地区，尤其是老、少、边、穷地区的义务教育的发展受到当地经济和财政水平的严重制约,这就要求通过财政转移支付，实现政府间财政的纵向和横向平衡。转移支付一般分为两类，即一般转移支付和专
13、项转移支付。前者无指定用途、不规定使用方向，也不附加任何条件，主要作用是平衡地区间的差别；后者一般用于特定项目的补助，资金有明确的使用规定。义务教育财政转移支付的国际比较研究表明，国外的义务教育财政转移支付制度可以分为四种模式：一是中央政府负担教师工资，二是一般性转移支付为主，三是义务教育专项转移支付为主，四是一般性转移支付与义务教育专项转移支付相结合。从发展历史看，西方发达国家都经历了义务教育的财政由低重心向高重心转移的过程，即逐步加大中央和地区政府的投资责任，提高义务教育财政的重心。义务教育的财政由低重心向高重心转移的作用已有不少调查分析。如有学者对西部两个县的调查表明，一个将义务教育经费
14、的筹措责任下放到乡级财政的县，出现了大面积的教师工资拖欠现象，拖欠人数占教师数的50%。而另外一个靠县级财政筹措义务教育经费的县，教育工资基本得到了保证。这说明，我国贫困地区义务教育经费的短缺，主要是过分的“重心下移”的投资体制所致。笔者认为，农村税费改革后，随着乡镇财政收入的锐减，农村的义务教育经费将出现很大的缺口，必须加大中央、省级转移支付的力度。从教育投资的实际看，基础教育的“分级办学、分级管理、以县为主”是不够的，特别是贫困地区的县、乡财政实力薄弱，难以支撑基础教育的发展。需要中央和各级地方政府加大以贫困地区农村义务教育为主要对象的教育财政转移支付，通过实施重大工程和项目的办法，使中央
15、和各级政府的转移支付能真正到达最需要资金和资源的地区。中央和省级财政、县乡财政对义务教育的资金责任如何分担，是个值得研究的问题。不同学者，看法不尽相同。有关调查表明，我国义务教育的投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担。即农村的基础教育，地方财政仅有少量投资，中央财政几乎没有投资，基本上是靠农民自己承担（乡镇财政主要的收入来源是农民上缴的各种税费）。有专家认为，必须改变当前义务教育中政府公共投资所占比重过低的状况，增加中央财政和省级财政对义务教育的投入比例。在中央、省、市县、乡镇各级政府义务教育公共投资中，必须重点强化中央和省级政府的投资责任，改变当前两级政府在义
16、务教育公共投资中比例过低、作用过小的状况。具体说，中央财政和省财政可解决一定比例的教师工资，县和乡镇确保教育设施投入和少量的教师工资。也有专家认为，在农村义务教育经费中，教师的工资是重头。这项支出应该由县以上各级政府共同分摊，中央承担50，省市级财政承担50。县乡财政不直接承担教师的基本工资，可根据地方财力和经济发展水平承担基础教育的其他支出项目，并配合最近基础教育改革的成果，由县财政设立专户管理教师工资。这样做，既有利于税费改革在全国的顺利推行，也顺应了义务教育由国家办的潮流。笔者认为，在我国教育经费统计栏目上，仅能划分中央和地方的比例，难以对省、市、县、乡各级政府的教育投入责任进行划分，对
17、各级政府的教育投入责任的划分难以得到统计数据的支持。因此，首先需要改革我们的教育经费统计系统，以便划分各级政府财政转移支付责任的完成情况。其次是应当尽量由基层政府解决义务教育的投入问题，然后再逐级往上寻求解决办法。只有基层政府不能解决的义务教育的投入问题，才需要上级政府通过教育财政转移支付来协助解决。即先要明确各级政府教育投入占财政支出比例的下限,规定财政教育支出占本级财政支出的比例, 各县市政府应当不低于30%。省级政府的财政教育投入应当不低于20%，只有在低一级政府财政达到上述标准，还不能满足贫困地区义务教育投入的情况下，才考虑进行上级财政转移支付。第三是需要国家制定义务教育的生均财政拨款
18、的基本标准（最低保障线）。根据我们的一项测算，初中生均教育拨款基本低标准应设在1500元，小学生均教育拨款基本低标准应设在1200元10。对义务教育生均财政拨款低于基本标准的县乡，则由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持，以此强化中央和省级政府对全国义务教育的宏观调控能力，提高中央和省级政府对义务教育的财政供给水平。财政部门预算改革可能会影响教育经费法定的“三个增长”。所谓部门预算改革，是将部门预算从“预算内”向综合预算转变，合理调整预算的科目、定额、标准，改进部门预算管理基础措施，努力做到“一个部门、一本预算、一个帐户”。实行部门预算就是以部门为依托，构
19、建新的预算管理体系。部门预算的特点是将各类不同性质的资金统一编制到使用这些资金的部门，由其负责审核、汇总，分析基层单位的收支预算和提出建议和计划，编制部门收支预算并提出建议和计划。首先确定基层单位为一级预算部门，对其人员经费的支出，按照标准逐一核定，对其公用经费，按定额和项目编制预算；对预算内基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用等建设性专款及教育、科学、卫生等专项支出，把预算编制到具体项目。在编制过程中，严格执行“两上两下”的编审程序。也即是：单位编制财务收支总控制数财政部门根据财力综合平衡后，将预算中的收支出总数下达给单位各单位在财政部门下达的预算数内，根据本单位年度工作计划和事业发展计划调
20、整后编制正式的部门预算再报送财政部门财政部门审核后报政府审查，经人大审议批准后正式下达单位执行，中途不再另行追加。通过部门预算改革，把有限的财政资金用到“刀刃”上，将大大提高财政资金的使用效率，从而在更大程度上实现政府财力资源的优化配置。但是，教育部门进行部门预算改革面临两个矛盾：一是财政预算从“基数加增长”的预算方式向“零基预算”方式的转变与教育经费增长指标之间的矛盾；二是部门以基本单位预算为基础与教育经费划块评价之间的矛盾。部门预算改革的理想编制方式是“零基预算”，它需要完整、科学的支出定额体系，这是衡量预算编制是否科学合理的标准，也是编制的预算能否顺利执行的保证。这与传统的“基数加增长”
21、的预算编制方式，有本质的区别。在教育投资评价过程中，我们经常使用的是增长比较，例如在教育法等有关教育法规中，都将教育经费的“三个增长”作为评价教育经费是否合理的重要指标。所谓“三个增长”是：1、中央和地方政府教育拨款要高于财政经常性收入的增长，2、各级教育生均预算内事业费支出要逐年增长，3、教师工资及各级教育生均预算内公用经费要逐年增长。在2004年度年教育工作会议上，教育部长周济也强调11，要进一步健全完善“以县为主”的农村义务教育管理体制。在坚持“以县为主”的基础上,要进一步明确省、市政府对农村义务教育的责任,积极探索完善农村义务教育的投入体制,切实做到“保工资、保安全、保运转”。要切实依
22、照教育法的规定,保证教育经费的“三个增长”,尤其是要保证在决算时教育经费增长高于财政收入的增长。要完善公共财政体制,健全转移支付制度,特别是要保证农村税费改革试点地区义务教育经费的需求;尽快制定中小学公用经费标准,补足学校公用经费缺口。将“三个增长”作为评价教育经费投入是否合理的标准，其依据就是传统的“基数加增长”的预算编制方式，它强调事业的发展，强调以上年经费拨款为基础，乘上一定的发展系数即为下年的经费。这个评价方式在过去的财政体制里面可以对教育经费拨款是否合理进行评价，但当建立了公共财政体制以后，两者的矛盾是明显的。部门预算将对教育投资评价及其相关方面产生较大影响，应对财政部门预算改革，教
23、育投资需要有三个改变：一是需求的转变，即从无限投资需求向定额投资需求转变；二是预算方式的转变，即从缺口预算向充足预算转变；三是评价内容的转变，即从增长评价向合理评价转变。上述三个问题的提出，希望引起有关部门的关注和思考，以便在公共财政体制改革过程中，重视教育投入来源渠道、各级政府的财政转移支付责任、教育投入评价指标的选择等三个方面问题，以保证决策的科学合理。参考文献：1 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定,学习导报，2003.11.2 项怀诚：十三年来国家财政改革与发展回顾，中国党政干部论坛，2002.11.3 数据来源：中国教育经费统计年鉴，1999-2003年.4 温家宝：
24、在全国农村教育工作会议上的讲话，人民教育，2003.22.5 刘泽云：西方发达国家的义务教育财政转移支付制度，比较教育研究，2003.1.6 张学敏：关于两个贫困县义务教育经费投入的调查，中国教育学刊,2003.1.7 储召生：找找教师工资拖欠的根，中国教育报，2000-10-27.8 张谋贵，农村税费改革影响农村义务教育的深层分析，中国研究.2002.12（3）.9 彭礼寿：农村税费改革对义务教育的影响，中国税务报，2002-8-3.10 沈百福、王红：我国部分省区义务教育财政缺口分析，教育发展研究，2004.7-8.11 大力实施科教兴国战略和人才强国战略推动教育事业持续健康协调快速发展周济部长在2004年度教育工作会议上的讲话，中国民族教育,2004.1.
