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1、论晚清货币制度的诱致性变迁张宁论晚清货币制度的诱致性变迁江汉论坛2003/04摘要：本文运用新制度经济学的理论研究晚清的币制问题。文章认为，晚清时期的货币制度沿续了明中叶以来的诱致性变迁，其特点是政府采取放任政策，由市场力量推动变革。诱致性创新是中外各国币制演进的必经阶段，起着重要的先导作用。但货币公共物品的性质决定了诱致性创新向强制性创新转变的必然性。由于“路径依赖”效应，清政府未能完成这一转变。政策失败的背后是国家与社会关系的艰难转型。关键词：晚清；货币制度；诱致性变迁世纪、年代以来，经济学发展的一个重要趋向是制度分析的兴起。一批学者反对以资源、技术、偏好和资本积累等解释经济增长，主张制度
2、才是真正的决定性因素，形成所谓新制度经济学。重视制度的作用，久已有之，如马克思主义和凡勃伦、康芒斯到加尔布雷斯的制度主义。新制度学派的“新意”，在于将制度分析纳入供给-需求、均衡等正统的经济学模式，并吸收产权、交易费用方面的成果，提出富有解释力的分析框架，并由诺思等人成功地应用于经济史研究。本文尝试以之研究晚清时期的币制变迁。一新制度学派的“制度”，泛指约束社会、政治和经济行为的正式或非正式规则。货币是一种基本的制度安排，旨在降低经济活动的交易费用。我国古代货币史的基本特点是铜钱很早成为主要货币之一。铜钱币值细小，而“工商业发展后，亟切需要同时有两组交易媒介，一组适合大型交易，另一组适合小型交
3、易”。至明代中叶，演变为贵金属货币银两与贱金属货币铜钱并用。用发展的眼光看，这是一种笨拙、低效率的币制。货币供应主要取决于银、铜两种金属的可得性，难以根据市场需求来调节；银、钱市场比价波动频繁；银两属于落后的称量货币体系，使用时要称重量、验成色，各地的重量标准和成色标准又不统一；需要动用大量货币的时候，两种货币都不方便，费用昂贵，铜钱尤甚。18世纪中叶以降，特别是晚清时期，商品经济发展要求在更大的范围内、更大规模、更频繁地使用货币，旧制度愈发难以适应新的形势，制度的不均衡状态不断扩大。改革币制、引进新式货币将提高经济运行的效率。新式货币受到欢迎，也能给创新者带来收益。潜在利润在增加，币制变迁的
4、需求随之产生。对需求的响应是制度供给，它是制度分析的重点。当潜在利润足够多或创新成本的降低，使得变化所得利益超过所需成本时，将有行为主体（个人、团体、国家）采取行动，通过改变现行安排以谋取潜在利润。如果某些策略奏效，会吸引其它行为主体模仿、跟随，由此发生制度变迁。诺斯曾区分为：（）个人推动、（）团体推动、（）政府推动的变迁。林毅夫进而归纳出两类：一是诱致性变迁，指现行制度安排的变更或替代、或者新制度安排的创造由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。二是强制性变迁，由政府命令和法律引入和实行。政府有资源和暴力优势，用以推动制度变迁能带来明显的规模效应。如果方向正确，强制性创新比诱致性
5、创新的成本低、时间短、相对收益大。寻找一种体轻价高的货币与铜钱并用，是我国古代币制演变的一个主题。战国至两汉，可能用过黄金。东汉时，绢帛使用增加。三国至隋唐，绢帛与铜钱兼行。之后，币制有两个新动向：一是发明铜钱的替代物，从中演化出原始的纸币。二是使用贵金属白银。早期的纸币如交子、会子均系民间发明的信用票据，政府看中其财政价值，强制加以推广。为此，元代一度禁钱，明代曾禁银。但行钞的初衷注定了这一强制性变迁的失败命运，反倒是民间自发的用银习惯不断增强。明中叶，宝钞停用，银两作为诱致性创新的产物取得胜利。政府也不干预银货币的铸造和使用，货币政策退缩回铜钱的铸发和管理，有时间接调节银钱比价，此外，基本
6、是听之任之。世纪中叶，货币制度需要进入新的变革阶段，诱致性变迁的模式得到延续，中国和外国的商家、个人乃至某些外国政府和殖民地政府相继看到了潜在利润，行动起来。清政府则没有参与的兴趣，也不加管理。咸丰年间虽一度铸大钱劣钱、行官票宝钞，那是应付战争时期财政危机的权宜之计，实施范围较小，时间也不长。政治力量与经济、社会力量脱节，靠市场力量推动，民间自发、自主地创造、引进新形式的货币，以弥补传统币制的不足。机制银币（洋钱）：18世纪，机制银币由外商输入中国。它形制统一，重量和成色能够标准化，且外观精美，逐渐在华东和华南地区计枚流通（以元、圆为单位）。早期流行西班牙银元（本洋），19世纪50年代，墨西哥
7、银元（鹰洋）取而代之。与银两相比，洋钱“不必较成色之高低，称份量之轻重”，“便商民而通财货”，因而出现升水（市价高于含银量）。这吸引外国商家和政府向中国出口更多的洋钱。70年代，美国专门铸造TRADEDOLLAR出口远东。此后，日本银元（18711897）在福建、辽东，西贡银元（18951903）在广西、云南，香港银元（18951903）在华北、西北都占得地盘。民间纸币（私票）：乾隆年间已在个别地区流通。它有便于取携，增加货币供应的好处。对发行的商家也有利，他们保留部分准备金便够应付兑现，其余资金可挪做他用，因而积极推广。到1838年，京师、直隶、山东、山西、陕西（汉中、兴安、西安、凤翔、同州
8、五府）、奉天、湖南等省行用钱票。清末，各地都有了私票的踪迹。曾向各地的外国人调查，从牛庄、陕西、甘肃、南京以及福州等地得到的回答都是通行私票。私票数量巨大。年天津一地的钱票至少有万两。同期，票号在京发行的银票（“小票”）也有上千万两。外钞：世纪、年代，外资银行在华发行的钞票出现在长江流域和沿海商埠，其中汇丰银行的最多，年达万元。同时，外国政府积极从境外输入纸币，沙俄专门发行伊犁、塔城、喀什及新疆全省通用的四种地名纸币。港督违反英国殖民地银行条例，准许发行元的小额港币。卢布在东北和新疆西北部，港币在华南，日本金票在东北南部，法纸（法属安南纸币）在广西、云南先后建立势力范围。年，广东省用机器开铸银
9、元（龙洋），其后，各省和中央政府的大小银元、机制铜币（铜元）和兑换券相继投放市场，强制性创新成为变革的新动力。但政府的加入未能扭转旧格局。第一，币制改革走上地方分权的错误道路，成效不大。清廷在年才成立铸币总厂和户部银行，改革规划又久拖不决。等到年颁布币制则例，统一币制的时机已失。第二，在清末全国货币总量中，政府所发新式货币不及三成，加上旧式铜钱也还不到一半。超过一半的货币由市场提供。第三，各类货币间是平等的竞争关系。政府承认“官商军民或用中国银元，或用洋铸银钱，随宜通用，听其自便”。“纸币法律未经颁布以前，商立各行号均得暂时发行通用银钱票”。二长期以来，晚清币制诱致性变迁的特点受到广泛批评。早
10、在清末，指责币制“错出而无统”的已大有人在。清政府也承认“中国圜法紊乱，匪夷朝夕”。一些外国人甚至说“中国的币制是任何一个重要的国家里所仅见的最坏制度”。后来的研究者认定“货币的混乱状态当然阻碍了商业的发展”，“币制的混乱程度在相当长的时期内没有变化，对统一国内市场的形成十分不利”。这些批评有道理，也有理想化之嫌，忽视了“混乱”表象背后的合理性和进步性。考诸史实，币制的演化并不完全拒绝市场力量。因为纯粹的强制性或诱致性变迁都是罕见的，制度变迁一般是两者混合进行。随着诱致性创新的推进，需要国家的确认（或否定）、补充（或纠正）；另一方面，强制性变迁也多由诱致性创新所引发。回顾各国货币演进的历史，诱
11、致强制变迁是常见的模式，也都有过某种程度的混乱。在英格兰，从金匠的票据开始，本地商人发行的代价券、乡村银行的银行券和连续背书转让的私人汇票便在民间大量流通，相当于中国的私票。英格兰银行用了一个多世纪才统一纸币。美国在年币制改革前流通外国银币，私人银行也自由发钞，年后才予限制。日本的现代化以政府强力推动而闻名，鹰洋也曾泛滥，促成年开铸本国银元。明治初年，三井、小野等富商亦在各地设立汇兑所，发行纸币。可见，货币制度的变迁离不开市场力量的参与，诱致性创新是必然经历的过渡阶段。中国是一个巨型国家，社会转型难度更大，这一过程自然更加漫长。在过渡时期，一定的混乱是不可避免的。诱致强制变迁的演进模式中，诱致
12、性创新起先导作用。首先，较之政府行为，市场力量更敏感，多能率先发现制度的不均衡。随之而来的自发创新可以筛选出有效策略。甲午战争前后，一些稍知外国币制的官员建议仿铸“洋式铜钱”（类似传统的不足值大钱）以补救钱荒。因咸丰大钱的失败不远，政府不敢轻试。但“地邻港澳”的广东已自发做出尝试，“外洋当十铜仙，内地商民间亦搭用”。这才促使广东当局“试铸以资周转”，一举成功。机制铜币遂得以推广。其次，诱致性创新的成功具有示范效应，会不断吸引支持者，减少变革阻力。外币就起到这样的作用。道光年间，林则徐等人看到洋钱的优越性，已有自铸之议。咸丰时，浙江巡抚黄宗汉、福建巡抚吕荃孙和江苏秀才周腾虎又有仿铸的意见。由于外
13、币日益流行，光绪时许多士大夫和民间人士都看到西方币制的优越性及中国社会对币制变革的迫切需求：“中国不自印钞票，自铸银币，乃使西人以数寸花纹之券抵盈千累万之金以低潮九成之银易库纹十成之价。”纷纷呼吁“仿造西法办理”，“明以收回权利，暗以便益民生”。成为促动币制改革的重要因素。诱致性创新改变了货币流通的格局。清末，洋钱、私票和外钞可能占到货币供应的四成左右，部分弥补了旧制度的缺陷，扩大了新式货币形态的生存空间。但“有些制度不均衡可以由诱致性创新来消除。有些不均衡将由于私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去”。第一，靠市场力量推动，币制演进缓慢。世纪年代，银元已在华东、华南地区大量流通，又用
14、了五、六十年时间，才渗透到北方的天津、营口、牛庄等口岸和内地的汉口、长沙、沙市、重庆等商埠。这种速度远远不能满足社会的实际需要。第二，自由放任，使币制长期不统一，各种货币的交换要耗费许多交易成本。第三，缺少国家信用的支持，强化了货币的地方性，比如私票靠发行人在本地的信用，到外地等于废纸。清末，东北私票盛行，“各省有各省钱法，各城有各城钱法，甚至各集镇有各集镇之钱法。盖现钱现银并缺，不得不以纸币相周转。于是省帖、城帖之外，集镇则另有屯帖，不出百里即难行用。银钱为商业血脉，而雍滞若是！”诱致性创新的缺点决定了它的边际收益逐渐下降，负面效应不断增加。年代以后，有关币制的议论多了起来。如陈虬在治平通议
15、（）中批评货币流通“错出而无统”，倡议建立统一的、“随时代为转移”的币制。外国人士也普遍指责币制的混乱，辛丑条约后的“商约”谈判中，列强公开提出“因中国圜法不能一律，以致华洋贸易均多不便”，希望中国统一币制。客观形势要求强制性创新取代诱致性创新，清政府却未能采取有效的行动。三制度变迁可能是不同行为主体创新努力的结果，新制度学派十分看重国家的作用。但国家怎样才会受到有效的激励呢？新制度学派到正统的“经济人”思路中寻找答案：同其它团体和个人一样，统治者也追求自身利益最大化。通过提供安全、秩序和公共物品来换取税赋、政治支持等形式的收入。是否改变现行制度安排取决于统治者的成本收益计算，在变化所得利益超
16、过所需成本时才会采取行动。成本收益分析算不上新颖，历史学和政治学的研究者也用类似的方法分析国家行为。一方面，它着眼于利益，“潜在利润”与统治者利益一致才变成诱因。统治者利益常被表述为政权性质、阶级利益、既得利益等等。但是，统治者未必能准确了解自身的利益所在。币制改革有很高的财政价值，谨慎为之，仍可借纸币、辅币赢利。银行券就一直是英格兰银行的主要利润来源。但财政困窘的清政府很晚才知晓其中“钱景”。得风气之先的几省先获厚利，以湖北为例，至年靠铜元赢利近万两，省官钱局发行钱票也达万串。清廷却仍然小心翼翼。年盛宣怀赴日考察，发现“该国地狭民贫，所赖以存者，财政办理得法耳。松方侯自言财政之所以得法者，全
17、赖币制办到划一，全国信用，先难后易，故能如此”。他的汇报才使清廷真正明白改革的“好处”。另一方面，成本收益分析强调统治者周围的现实利害冲突，来自相关利益集团、官僚机构、反对派和外部敌人的阻力会提高创新成本。但利益冲突的作用有时被夸大。晚清时期，帝国主义和地方分权倾向似乎是重要的阻力。在货币领域，外币占清末货币总量的比例超过，各省得到了货币发行权。可是，外币在大多数情况下是国人自愿使用，也没有法律禁止其流通。且各国对货币流通的混乱并不满意，中国政府首次承诺统一币制就是应列强的要求（见年中英商约，年中美、中日商约）。各省发行货币则大多是清廷主动要求所致（年命各省仿效广东铸造银元；年谕令各省仿效广东
18、、福建开铸铜元）。成本收益分析经常（隐含地）假设统治者是理性的。但统治者与其它人一样，是有限理性的。由于“了解制度不均衡以及设计、建立制度安排所需信息的复杂性，可能无法矫正制度的供给不足”。制度变迁有时会经历诺思所说的“路径依赖”，除非意识到重大的利益或压力，统治者会优先在现行制度安排内解决新问题。清政府的货币政策就表现出鲜明的“路径依赖”特征。传统上，政府只负责“钱法”，此外“听从民便”。鸦片战争前后，朝野曾围绕货币问题展开热烈讨论。其中不乏“干预主义”的意见，希望提升国家的货币权。多是从故纸堆里翻出老药方，如重钱贱银、铸大钱、行钞币。洋钱、私票的流行也给一些人启发，林则徐、魏源、龚自珍等有
19、自铸“银钱”的想法，许多倡议行钞的人则引用私票为钞法可行的论据。可清廷不肯采纳这些币制改革的意见，户部便批评林则徐“大变成法，不成事体”。当时，一些官员怀疑洋钱、私票与银价高涨有关，朝廷为此数次询问各省督抚，除云南督抚提议“永禁票兑”外，都说“仍应听其流转”，“应请毋庸禁止，以便商民而通财货”，“开写钱票，商民称便，自应仍照行用”，“听从民便而免纷扰”，等等。贵州巡抚贺长龄的意见颇具代表性，“小民虽愚，谋利则智，不待法令之程督也”。可见，一种传统形成后，有着强大的惯性力。晚清时期，政府只是继续沿袭旧有的“听民自便”的放任政策罢了。放任的货币政策有深刻的背景。传统社会晚期，“专制的国家形态得到了
20、高度发展；另一方面，在社会性的流动化中，国家的社会控制力却越来越低”。反映在经济政策上，是减少政府干预。用康熙的话来说：“多一事不如少一事，增一利不如省一弊。”改变这种态度绝非易事，而货币政策要从属于整个经济政策体系。年，法国政府希望安南殖民地即将铸造的银元能在中国流通，从出使英法大使曾纪泽的意见不难看出两者的联系。他说：“我国家于商民生计，纯任自然”。一句“纯任自然”总括了传统的经济政策，由此派生出放任的货币政策：“事苟便于民生，一任流通，未始不足与钱法相辅”，但“只当俯顺商情，不能缘以官法”。曾氏是通洋务的开明人物，尚作如是想，他人可想而知。清末，国家与社会的关系缓慢地转型，经济政策也从消
21、极放任转向积极干预。年设立商部的上谕有着标志性意义：“自积习相沿，视工商为末务。国计民生，日益贫弱。总期扫除官习，联络一气，不得有丝毫隔阂，致启弊端。保护维持，尤应不遗余力。”货币政策随之变化，年公布币制则例的上谕明确指出：“改定币制，专为便民便商。”统一币制也提上议事日程，通用银钱票章程（）和兑换纸币则例（）规定停止发行、限期五年收回民间票帖。度支部又行文外务部，欲“设法限制各国银行五年以后亦不得在中国发行纸币”。币制则例内有“新币发行之数足敷应用”后停止通用外国银元的规定。上述法令、规划虽未能实施，但它们弃旧图新，摒弃传统的放任政策，明确政府责任，为币制变迁向强制性创新转型奠定了基础。注释
22、：舒尔茨：制度与人的经济价值的不断提高，载财产权利与制度变迁，上海三联书店年版，第页。马歇尔：货币、信用与商业，商务印书馆年版，第页。诺思：制度创新的理论，载财产权利与制度变迁第、页。林毅夫：诱致性变迁与强制性变迁，载财产权利与制度变迁第、页。中国人民银行编：中国近代货币史资料第一辑，中华书局年版，第、页。耿爱德：中国货币论，商务印书馆年版，第页。彭信威：中国货币史，上海人民出版社年版，第、页。费正清、刘广京编剑桥中国晚清史下卷，中国社会科学出版社年版，第页。王玉茹：中国近代政府行为的特征及其对国家工业化的影响，南开经济研究年期。杜恂诚：近代中外金融制度变迁比较，中国经济史研究年第期。金德尔伯格：西欧金融史，中国金融出版社年版，第、页。郭予庆：试论日本近代金融体系的建立，中国社会科学院研究生院学报年第期。清代吉林档案史料选编第页。辛丑条约订立以后的商约谈判，中华书局年版，第、页。足立启二：历史发展的诸种类型与中国专制国家，中国前近代史理论国际学术研讨会论文集，湖北人民出版社年版，第页。
