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1、银行系统调研报告：农村信用社改革成效分析及存在问题的政策建议 农村信用社改革是农村金融改革的重要组成部分。深化农村信用社改革，改进农村金融服务，直接关系到农村信用社的稳定健康发展，直接关系到农村金融服务体系的稳健运行，直接关系到农业发展、农民增收和农村稳定的大局。当前，连云港市农村信用社正处于深化改革阶段，总体上看取得了一定的阶段性成果，但也存在许多迫切需要解决的问题，亟待改进。一、农村信用社改革的积极效应伴随着农村信用社改革，连云港市农村信用社全部实行了以县（区）为单位的农村信用社统一法人体制，取消了基层乡镇信用社的法人资格，整合成为5家联社。深化农村信用社改革试点工作，政策支持很大，涉及到
2、财政、税收、资金等方面，实施这么多扶持政策的一个主要目标是想“花钱买机制”，使农村信用社真正成为“自主经营、自我发展、自我约束”的法人企业。在这个改革价值目标的导向下，实行扶持政策与改革的效果紧密挂钩，有力地促进了全市农村信用社管理体制的变革。（一）法人治理结构逐步改善，经营机制得到转换。一是法人治理框架初步建立。各农联社已构建了以股东代表大会、董事会、监事会及高级管理层（主任）为主体的法人治理结构，并明确了各自的职权范围和责任、运行程序及议事规则，股东大会、理事会、监事会召开比较正常,相关决策、执行和监督机构已投入运作。二是产权关系基本明晰，资本补充机制得到健全。全市农联社按照“股权结构多样
3、化，投资主体多元化”原则，稳步推进增资扩股工作，以原有社员为基础，广泛吸收辖内农户、个体工商户、企业法人和其他经济组织入股，同时兼顾大股东、小股东、法人股东与自然人股东的权益，设置比较合理的股权种类、结构及投票权。三是经营机制转换开始启动，内部改革取得一定进展。各农联社对其分支机构进行重新整合布局，同时对原内设职能部门进行全面改革，合理设置了管理部门。从全市各金融机构引进管理型人员，充实现有管理人员队伍。（二）经营实力明显增强，竞争能力和抗风险能力不断提高。随着深化农村信用社各项优惠政策的实施，增强了各农村信用社的发展后劲和盈利能力，推动了农村信用社经营状况的好转。截止2005年末，全市农联社
4、各项存款余额67亿元，各项贷款余额53.3亿元，分别较2004年增长17.5 %和19.5%；全年实现盈利3685万元,较2004年末增加3474万元；资本充足率达到10.9 %,较2004年末上升了1.3 个百分点。今年上半年存、贷款余额分别为80亿元和62亿元，市场份额分别居全市金融机构的第一位和第三位。（三）信贷有效投入增加，支持地方经济发展特别是“三农”经济发展作用明显增强。近年来，全市农村信用社贷款投放力度加大，重点支持“三农”经济发展。至今年6月末，全市农村信用社各项贷款余额61.7亿元，较年初增加8.4亿元，较2002年末增加29.9亿元。其中“三农”贷款余额48.8 亿元，较年
5、初增加8亿元，较2002年末增加26.4亿元。从问卷调查情况看，92.1%的调查对象认为农村信用社改革的最大受益者是农民和农村信用社自身，89.5%的调查对象认为信贷支农状况不断增强。二、当前农村信用社深化改革中面临的主要困难和问题（一）经营管理水平有待提高，“三会一层”管理模式流于形式。一是农村信用社管理水平相对不高。全市农村信用社的财务状况、经营模式、管理水平、人员素质等与商业银行相比有一定的差距，很难吸引社会资金参资入股。二是农村信用社没有实行有效的“民主化”管理，普遍存在内部人控制现象。社员代表大会流于形式，社员意志得不到体现，容易挫伤小企业、农民和农村经营户入股积极性。农村信用社理事
6、长、监事长和主任的产生仍然采取省级联社提名，通过社员代表大会这一形式产生，理事会、监事会成员由农村信用社拟定“班子”后从信用社、政府和大客户中产生。一些真正向信用社投入资金的小企业、农户和一些小的农村经营户并未能参与监督和管理，从而形成“出钱的不管事，管事的不出钱”的怪现象。（二）股权结构集中度低、稳定性差，外部约束机制成效差。目前，连云港市农村信用社股权结构普遍存在“四多四少”现象。从股本金情况看，一是资格股多，投资股少。全市4家认购中央银行专项票据的农村信用社目前只有2家农联社划分了资格股和投资股，且投资股占比偏低。二是自然人股多，法人股少。4家农村信用社自然人股本占九成，法人股本仅占一成
7、。三是强制入股多，自愿入股少。农村信用社为达到票据发行和兑付的条件，层层下达增资扩股任务，纳入信用社目标考核，与信用社职工的工资挂钩。四是小额股多，大额股少。全市农村信用社的绝大多数股东是农民和社会自然人，企业法人很少，入股金额普遍偏低，存在户数多、金额小的现象,如某县农村信用社股本金总额为0.58亿元，而股东户数达7.6万户。股权高度分散，股权设置集中度较低，不利于当前法人治理结构的完善和实现民主化管理，有可能使损害到小股东（社员）的利益。（三）内控制度建设缓慢，内部约束机制不够健全。一是内控制度的更新仍滞后于业务发展，中间业务开拓、融资业务开展、电子化建设等方面的制度缺乏系统性，不同程度存
8、在着监控盲区。二是制约机制不健全，缺少央行专项票据兑付考核所要求的部分制度，如不良贷款责任追究制度、理事会、监事会、高级管理层成员专项审计和离任审计制度等。三是一些分支机构存在有章不循、逆程序操作的现象，主要表现在会计规范化、相互制约、安全谨慎等原则坚持不够；贷款定价机制尚未建立，贷款风险责任未有效落实；劳动用工管理滞后。（四）农村信用社尚没有建立起可持续发展的长效机制。一是金融制度供给与需求错位，造成农村金融抑制。当前基层金融体系制度供给为中央所垄断，相关的激励机制鼓励基层银行上存资金，减少对落后地区的信贷投入，造成农村经济要素投入不足。二是市场化取向改革以来，农村金融机构开始注重经济效益核
9、算，纷纷撤并基层低效网点，目前连云港市不少乡镇只有信用社或邮政储蓄一家机构在农村提供金融服务，在服务产品上，农村主要是存贷款和结算等传统服务，消费信贷、投资理财等新兴金融产品在农村推广迟缓。受科技水平和人员素质等因素影响，多年来农村信用社几乎没有推出有竞争力和独特的金融产品。三是风险拨备严重不足，按照监管部门口径，2005年末连云港市农村信用社不良贷款预计损失额为12670万元，而呆账准备金为8396万元，不良贷款预计损失抵补率仅为66%。四是专项票据置换的不良贷款资产质量差，清收管理难。全市专项票据置换的9306万元表外不良贷款中，其中2002年以前形成的“两呆”贷款6594万元，占比70.
10、8%；置换历年亏损2712万元。五是2002年以前隐性的不良贷款消化难。由于过去农村信用社经营管理不甚规范，部分不良贷款反映不够真实。2005年全市实行贷款五级分类，不良贷款比例平均出现反弹5-7个点左右。三、继续推进农村信用社深化改革的政策建议（一）进一步加强法人治理，完善“三会一层”治理制度。一是通过吸收民营企业、农业龙头企业入股，逐步分散股权，增加投资渠道，弱化内部人控制，促进股权结构合理化，进一步完善法人治理结构；二是加强农村信用社民主管理，继续完善股东表决权制度。明确社员代表大会是信用社的最高权力机构，落实其应有的职权，做到既要防止内部人控制，与要防止大客户控制。要鼓励社员运用法律保
11、护自身利益，抵制违法决策，从而确保社员代表大会的民主化和科学化。三是理顺理事会与管理层的关系，理事长是信用社的法人代表，信用社主任负责执行理事会的决策，实行理事会领导下的主任负责制，细化二者的职权范围和具体义务。四是加强监事会建设。要赋予监事会更多的权力，行使包括对信用社业务和财务的审计权，对管理层和员工行为的监察权，对理事长、信用社主任重大决策的否决权，提议必要时召开社员代表大会等权力。（二）转换经营机制，认真做好增资扩股和不良贷款清降工作。一是农村信用社要转换经营机制，强化约束机制，增强服务功能，增强盈利能力，以提高社会公众对农村信用社改革的信心。二是认真做好增资扩股工作。要加强增资扩股的
12、正面宣传，坚持服务“三农”的宗旨，充分调动社员入股的积极性，鼓励具有一定资本实力的种养大户、个体工商户、中小企业和私营企业多入股、入大股，不断优化股金结构，提高资本充足率，增强抵御风险的能力；要加强退股管理，严格退股条件，增强股金的稳定性；要严格分红管理，根据财务制度和税收制度等规定分红，避免保息分红的做法。三是提高信贷资产质量。当前，农村信用社要下大力气压降不良贷款比例，要加强新增贷款管理，确保新增贷款风险降低到最低限度。争取早日达到兑付标准，如期兑付中央银行专项票据。（三）强化内控机制，营造健康发展的内部环境。一是按照现代企业科学管理的思路，对现有内控制度进行必要的清理与整合，改变以往不严
13、密的业务处理和经营管理方式，增加内部控制的全面性、科学性；二是尽快建立信息披露制度，逐步规范财务会计信息、审计信息和非财务会计信息的收集、整理和披露程序；三是尽快出台新型的人事用工制度和体现正向激励机制的薪酬分配制度，制定董事、监事、高级管理层的绩效考核办法，充分调动各级人员工作积极性。（四）完善服务功能，建立起长效发展机制。一是深化农村金融体制改革，打破农村金融垄断和金融抑制，建立真正为“三农”服务的多元化农村金融体系，明确农村金融的组织分工和工作定位，为农村信用社的发展创造一个良好的金融政策环境。二是深化农村信用社改革，增强为“三农”服务的功能和实力，把农村信用社真正办成为“三农”提供全方
14、位的金融机构。三是应在防范风险前提下，将支农资金用于实处。同时把握好商业化取向，积极发展中间业务，有计划地拓展消费信贷、投资理财产品，有步骤地创新贷款品种，改变当前服务手段单一的问题，快速提高市场竞争力，有效提高经营效益。四是严格按照贷款质量分类办法，计提风险拨备，增强抵御风险的能力。五是加强货币政策与财税政策协调配合，多渠道促进资金要素流向农村。引导金融扩大支农信贷投入；对金融机构支农利息收入适当减免营业税、所得税以及抵押登记、财产过户等环节行政性收费；对重点项目和企业给予一定比例的财政贴息，降低企业融资成本。扩大农发行金融债券发行规模，探索省级财政发行“新农村建设政府债券”，优先支持农业产业化龙头企业进入资本市场，鼓励风险资本投资农村，多渠道解决新农村建设资金。（五）加强金融生态建设，努力打造新农村信用文化。良好的信用文化是社会主义新农村乡风文明的重要内容之一，建议加快个人信用信息系统进村入户工程建设步伐，提高个人征信在农村的覆盖面，为农村金融机构提供基础平台。加大逃废债打击力度，维护金融机构合法权益，提升农村信用意识和水平，继续推进信用村、镇创建工作，根据农村经济社会发展要求调整、充实考核指标和办法，在此基础上不断提升农村信用文化，为农村信用社的改革与发展创造良好的运行环境。
