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1、弓I言20B年起，党的十八届三中、四中全会决定对进一步深化司法体制改革作 出全面部署。改革以完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职 业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理为重点，采取“建构与试错 相结合”方案，以上海等地区为先行试点，又逐步在全国分三个批次基本完成。 这一阶段的改革着力于以顶层设计破解体制性的关键议题，可称之为“基础性司 法体制改革”（以下简称“基础司改2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组（以下简称“中央深改小组”） 审议通过了关于上海市开展司法体制综合配套改革试点框架意见（以下简称 框架意见），目的是进一步解决司法体制改革中的机制性和保障性难题
2、，具 有“综合配套”的性质，可称之为“司法体制综合配套改革”（以下简称“综配司改”）。 但是，随着司法体制改革加快推进，人们逐步认识到改革的持续复杂性，改革目 标实际上难以毕其功于一役加以实现。一、司法体制改革的“内卷化”效应“内卷化是指一种社会或政治、经济、文化模式发展到某个阶段形成一定的 形式后停滞不前，只是在内部变得越来越复杂，无法向新的、更高级的形式变迁 的状态。1997年以来，我国不断深化的司法体制改革取得了许多重要成就。但是， 不少改革的措施相对碎片化、相互冲突和彼此不连贯，使得一旦遇到体制壁垒之 后，又不得不折返原点，形成了司法体制改革在不同阶段的“内卷化”效应。针对这一状况，中
3、央深改小组统一部署，推动系统性、体制性的基础司改， 解决了不少全局性、深层次问题，同时也遗留下了集成性有待提高、耦合性未被 充分认识、协同性部署不够等问题。基于此，作为配套性工程的综配司改在上海率先试点，已在完善分类管理、 职权优化配置、规范权力运行、综合法律服务、深化科技应用、科学量化评估等 问题上，探索和积累了宝贵经验。但随着改革难度增大，又产生不少综配司改在 “精装修”过程中的“内卷化”效应。综上所述，司法体制改革在不断突破的同时，改革的复杂性又让现有方案在 达到一定阶段之后，难以上升到一种新的形态，使得持续的改革成本投入难以带 来更多的增益，需要不断深化司法体制改革。二、基础司改的效能
4、分析司法体制改革的“内卷化”效应可以进一步通过基础司改的“效能分析”得到 印证。（一）“去两化的现实状况1 .去地方化不彻底。省级人财物统管的执行不到位，最高人民法院巡回法 庭的功能有限，跨行政区划的上诉管辖“走老路”。2 .去行政化不到位。强化了司法系统内部的垂直行政化、专业法官会议变 相成为提交审判委员会的“过滤”机制。（二）司法人员分类管理员额制改革面临不少难题：1 .以编定额少动态。规定了司法机关在敲定员额比例时需要考量的要素， 但对各要素间的重要性排列和要素所受影响的认定缺乏统一标准。2 .遴选机制不合理。需要解决的问题有：部分司法机关领导占额多，导致 一线办案力量不足；领导入额办案
5、的示范性有待提高；遴选委员会缺乏基层司法 机关、社会多元界别代表；等等。因此，需要建立更为合理的员额遴选机制。3 .绩效考核不科学。难点在于基于办案绩效被认定不合格而退出员额，它 需要前置性解决办案绩效评估的科学性问题。如何推动以量化数据为基础，科学 测算员额及办案团队的饱和工作量，尤为重要。4 .交流任职不全面。综配司改既要进一步优化“纵向”的员额择优逐级遴选 机制，也要关注员额在“横向”不同的司法机关之间岗位轮调，以及破解办案资源 在区域之间的不平衡问题。（三）完善司法责任制1 .案件监督不严密。基础司改后仍有一些补缺问题，包括精细化集约化的 案件监督管理模式、诉讼事务标准化工作机制、院庭
6、长审判监督管理转型、案件 全流程监管体系、检察三类诉讼监督强化、捕诉一体的捕后跟踪机制等。2 .规范指引不完备。以审判权为中心的诉讼制度改革初步完成，但权力规 范运行、加强人权保障需要配套。3 .组织机制不完善。基础司改在审判委员会、合议庭之外提出了“办案团队” 的新概念，但办案团队内部的分工落实不彻底。4.履职保障不完善。修改后的法官法检察官法并未对薪资增额能否 延长到退休之后，以及相关奖励机制进行具体规定，使得改革红利没有全部释放。三、综配司改的“锚定理论”党的十八大以来基础司改与综配司改的关系，就是“主体工程”与“配套工 程”。综配司改以基础司改为起始值，尤其强调配套工程与主体工程的跟进
7、衔接, 也就是锚定基础司改的“内卷化”予以配套性深化改革。（一）目标与结构的基准基于衔接基础司改的锚定效应，综配司改的设计和实施奠基在以下两个共识 之上：目标设定模型和系统功能主义。解决司法体制改革的“内卷化”效应就应当通过渐进方式推进，寻找到顶层设 计与阶段性目标设定的最佳结合点。根据这一模型，综配司改在本质上就是对基 础司改的成果和效能反馈，以及进一步优化任务策略以提升满意度的必由之路。 设定目标之后的改革设计和运行，依赖于系统功能主义的支撑。基础司改和综配 司改贯通于一体，尤其是综配司改，它在整体上就是以不断解决司法体制改革的 “内卷化”效应为基准，具有鲜明的锚定性。基于此，以“协同推进
8、”为最显著特征 的综配司改，需要坚守最大限度排除改革阻力原则和最大改革成效优先顺位原 则。（二）117项改革事项完成2017年7月，全国司法体制改革推进会要求开展综配司改试点，上海及时 研究制定框架意见，覆盖了 117项改革试点任务，报请中央深改小组审议通 过，这一意见为综配司改提供了基本依据。上海作为综配司改的首个试点，推动 的117项改革任务在2019年底全部完成，形成了百余项制度性成果和一批可复 制可推广经验，建立起一套覆盖较全面、配套较齐备的新型政法工作体系。四、综配司改事项的主要类型根据以上承袭基础司改的“锚定效应”，根据上海试点的框架意见，综配 司改的事项在结构上主要有五个类型。（
9、一）司法主体体系化建设这一类型回应基础司改“内卷化”效应的事项包括：（1）“以案定额”与“以职能 定额”相结合的员额动态管理；（2）司法遴选制度更加优化，构造遴选“生态圈”；（3）破解员额退出决定主体多元、退出事由混淆、退出渠道不畅等难题；（4）以司 法辅助事务的界定为切入点，敲定什么人、从事什么司法辅助事务两个节点；（5） 交流任职要明确法官、检察官的交流方式、时间、地域和程序等。（二）优化司法职权配置（1）司法职权调整的全局性问题，重点解决上级法院对下级法院“过于垂直 倾向；（2）司法与行政辖区适当分离，探索新设立的综合性法院、专门法院、专 门法庭等；（3）案件集中管辖机制，其面临行政案件
10、一审级别管辖的不确定性等 问题；（4）内设机构的庭室合并、“大部制”改革；（5）强化公益诉讼；（6）捕诉一体 化。解决职权归一后的诉讼效率、侦查引导、办案单元、捕诉机制和内部监督等。（三）健全司法管理运行机制需要加快完善非法证据排除的启动和调查，提高“四类人员”，特别是证人的 出庭率；构建一体化案件监督管理框架、人员权责分配考核制度、案件全流程监 管体系；完善专业法官和检察官会议；建立认罪认罚之下的证明标准、量刑协商 机制、”有效法律帮助”原则、庭审程序分化等；完善民事行政调查核实权等。（四）综合法律服务供应体系（1）营商司法保障，参照世界银行的营商环境评估工具和结果，分析和解决 知识产权案件
11、的问题；服务保障科创板注册制；推动府院破产统一协调机制等；（2）多元化纠纷解决机制新探索，构建起覆盖人民调解、行政调解和司法调 解的“大调解”格局；推动商事领域的专业化调解、涉外商事纠纷“诉讼、调解和 仲裁”一站式解决等。（五）智慧司法和司法行政（1）智慧法院，其中具有代表性的是深化推动“206工程”，此外还包括智慧法 院智能化服务技术、智能化体化诉讼服务技术、智能审判的算法可解释技术、 全流程管控的精细化执行技术等；（2）智慧检务，包括智慧公诉，智慧民行、智慧执检等；（3）智慧司法行政，比如提供精准的公共法律服务支撑技术，服刑人员改造 演化矫正技术，假释、暂于监外执行、刑释人员犯罪预防支撑技
12、术等。五、“内卷化”效应整饬：深化综配司改2019年底已经“收官”的综配司改上海试点，其本身也出现了一定程度的“内 卷化”效应，亟待整饬以推动综配司改的深化。（一）更多改变“半开门”的决策模式改革难题的破解，离不开社会参与。为了保障改革的科学性和先进性，开放 化、透明化的吸纳公众意见程序必不可少。综配司改延续了“中央主导和地方 探索”，虽然方案制定和完善在一定范围内征求过意见，但本质上只是“半开门 改革，外界的参与度相对有限。（二）更多改变“部门化”的推进方式综配司改是对司法体制全方位的结构性重塑。因此，尤应重视遵循司法工作 规律和职业特点，促进现代科技与司法工作深度融合,进一步增强改革的系统
13、性、 整体性和协同性。目前，综配司改需避免以政法机关推动为主的模式，处理好政 法机关之间的协同，实现“府院协同”的集成化改革目标。（三）更多改革短平快的复制推广模式从本质上讲，综配司改试点是以“大胆假设、小心求证”为精髓的社会试验模 式。试点改革“经验”唯有经历较长时间检验，才能得到进一步推广。否则，未经 过科学合理的“容错性，试点，就被上升为所谓经验大范围加以复制和推广，不仅 有违试点初衷，而且极易造成混乱，徒增改革成本和风险。六、迈向政法改革的关键议题综配司改是对党的十八大之前司法体制改革和新一轮基础司改的“内卷化” 效应的回应，但是，综配司改也出现了进入关键时期之后的“内卷化”效应，亟待
14、 进一步深化。(一)“政法改革的全局思维从效率维度上看，综配司改没有完全实现资源的合理化、科学化运行。面对 综配司改出现的问题。2018年5月17 B,中共中央政治局委员、中央政法委书 记郭声琨首次提出“政法改革”的新理念，强调要进一步提高政治站位，从更高层 次上系统谋划、统筹推进政法机构改革和司法体制改革，形成全方位、深层次的 政法改革新格局。(二)深化基础司改议题1 .健全司法责任制配套。政法改革应更进一步在司法管理的精细化和常态 化、创新绩效倒逼的集约管理模式、建立诉讼事务标准化工作机制、建立完善履 职保障制度等方面持续深化。2 .深化司法人事体制改革。政法改革要完成员额的饱和工作量测算
15、、绩效 考核和退出的动态调整、员额的科学遴选和培育等。(1)推进员额、编制动态管理机制；(2)健全科学合理的员额培育、遴选和递补机制；(3)完善员额退出机制；(4)规范司法辅助人员、司法行政人员管理；(5)完善职务序列制度。3 .诉讼制度改革择点突破。加速推进侦羁分离和细化落实刑罚执行一体化 等。(三)深化综配司改议题1 .健全司法办案组织体系。推动专门办案机构的健全和高效。(1)复制和推 广部分案件的集中管辖机制；(2)深化知识产权“双轨制”审判体制改革，有序推进金融法院等专门法院建 设；(3)深化环资生态案件集中管辖体制。2 .优先推进智慧司法应用研发。(1)推动全要素智慧管理、全方位智意
16、服务和全领域智慧支撑；(2)完善数据分级分类，稳步推进智慧司法数据资源在政法系统的共享；(3)量化改革评估体系。3 .完善非诉讼纠纷解决机制。(1)更多关注参与化解矛盾社会力量的兴起；(2)进一步完善基层大调解的格局；(3)强化行政机关参与解决与行政管理活动相关的民事纠纷职能。一段时间以来，“内卷化作为一种现象，引起了广泛讨论。一些人认为，人 人皆可卷，万物皆可卷，内卷化是一种非理性的内部竞争、内部消耗或停滞不前。 当前社区治理中也存在内卷化现象，具体表现为“改而不变”“忙而少用”“假象繁 荣”“空壳悬浮”等困境，值得我们重视和警惕。该如何打破社区治理“内卷化”？社区治理“内卷化”的表现内卷化
17、的核心是没有发展的增长，或者要付出精细化和过密化的努力才能获 得少许的增长。学者杜赞奇认为近代化过程中国家政权的扩张应当建立在提高旧 有或新增机构效益的基础之上，否则仅靠复制或扩大旧有的国家与社会的关系来 扩大其行政职能，就会陷入内卷化陷阱。我们在看到社区微治理在当前疫情防控、人口普查、低保认定、网格化管理 中日益发挥重要作用的同时，也应看到由于国家现代化过程中基层政权向城乡社 区下沉得过快过细，任务摊派和目标要求过多过急，社区治理中也出现了相似的 “内卷化”现象。改而不变：社区治理中组织功能行政化，干部陷于忙于应付上级任务的内卷 化境地单位制解体与集体化的式微叠加对我国城乡社区治理带来巨大挑
18、战，为了维 护对城乡基层社会的影响，国家必然在基层建立党组织体系和行政体系，而这一 体系在城乡最末梢的地方是通过居委会或村委会自治的形式来实现的。由此居委 会或村委会具有“双重代理人”的角色，一方面代表上级政权的意志，另一方面代 表社区群众的利益。但由于国家现代化过程中基层政权向城乡社区下沉得过快过 急，居委会或村委会的角色往往会婚变到上级政权代表的方向，由此造成社区治 理中居委会或村委会结构的科层化、功能的行政化和成员的“职业化城乡社区 与群众的距离越来越远，也在客观上造成了社区治理的“内卷化工有的学者认为，在城市社区居委会的变革中，虽然新的组织要素，如社区代 表大会成立、居委会委员直选、社
19、区工作站单设等，但居委会组织变革真正要指 向的为社区群众服务的性质和机制却没有根本改变，甚至原有居委会的科层化和 行政化的特征还得到了加强。在农村社区，随着村干部报酬从月均几百元增加到 一两千元以上，村委会的科层化、职业化和依附于乡镇政府的行政化特征越来越 显著。城乡社区的组织功能行政化增强后，各个条条块块部门就会轻而易举地将 自己承担的数十项职责延伸到社区，从而使社区干部陷入忙于应付上级任务而无 暇自顾的内卷化境地。忙而少用：社区治理中痕迹主义突出，陷入了“忙而无用或忙而少用的内 卷化的困境之中近年来基层治理中的形式主义和痕迹管理有所抬头，各类填表、汇报、迎检、 考核、评比活动不减反增。在这
20、种情况下，社区日常的行政工作经常存在以手段 代替目标、过程代替结果等问题，留痕管理本来是社区有效治理的一项手段，但 成为了应付上级检查的重要目标和结果。于是，社区工作看似处处留痕、忙碌不 堪，其实是将社区资源和干部精力大量投入与社区公共服务无关的工作中，长此 以往就会使社区治理陷入内卷化的境地。有的学者调研指出，某社区居委会日常 工作任务时间分配中，街道办事处布置的行政任务占70%左右，其中大部分都需 要整理台账。在农村社区，税费改革后随着基层可支配财力的上移，社区治理中 出现了“软指标硬指标化”问题，部分村干部将原来的诸如村务规范化管理、发放 资料、粮食补贴等软指标当成当前的中心工作来抓，为
21、此耗费了大量时间和精力。假象繁荣：社区治理中居民参与度不高，体现了“虚假参与”的内卷化倾向当前不少地区居民参与社区治理的心理意向普遍不足，因为随着城市化进程 加速和流动人口增多，不少人仅把社区作为居住的场所，而不作为利益的共同体 和文化网络的中心，由此造成对社区公共事务漠不关心。但是，如果存在一些依 附条件，居民也会出现非自主性参与社区治理的“假象繁荣”的场面。有的学者调 研指出，在重要公共活动举办前，社区中的4050人员和享受“低保”福利的居民 会被社区居委会动员起来参加一系列活动，包括治安巡逻、氛围营造、环境维护 等，他们参与社区活动并非自愿，而是为了维护自身享有的福利政策。还有些学 者调
22、研指出，即使是社区的积极分子，由于兼具多种身份，既是党员、楼组长， 又是歌舞队和志愿组织负责人等，多重化身份使其应接不暇并带来“虚假参与” 现象。社区积极分子身份的多重化实际上是基层组织对积极分子的“过度使用” 和对普通群众的“动员不足”，由此造成了社区治理中的假象繁荣。在农村社区治 理中，为了调动村民参与村庄选举等公共事务的积极性，某些村组干部以小恩小 惠诱导村民参加选举和进行投票，也体现了“虚假参与的内卷化倾向。空壳悬浮：社区治理中依附上级资源严重，导致“悬浮化”和“内卷化”在基层组织运行层面，财权上收、事权下移，财权和事权不匹配是造成社区 治理“悬浮化”和“内卷化”的一个重要诱因。有的学
23、者调研税费改革前后基层政府 的行为逻辑发现，减轻农村基层政府税费征收负担，保证地方财政收支缺口大体 平衡的农村税费改革，并没有完全起到理想中的“松绑”和“分权”的作用，相反乡 镇政府财政出现“空心化”的取向，对上级政府的依赖性也更加增强了。为了维持 基层组织的运转，乡镇政府公务人员不得不花大量的时间用于向上级游说，争取 项目资金。由此导致的基层政府在其发展过程中出现了“悬浮型的特征。在城市 社区，社区运行的年度经费、专项经费、任务分解、人事配置等项权力都集中于 上级政府手中，因此社区组织长期依赖政府资源供给，缺少获取必要公共服务资 源的独立性，导致居委会管理和服务的目标出现异化，为社区群众提供
24、需求导向 型公共物品和服务的能力下降。如何打破社区治理“内卷化”？从上述分析可见，当前城乡社区治理中还存在改而不变、忙而少用、假象繁 荣、空壳悬浮等内卷化问题，这些问题背后的症结，在于国家政权向基层快速扩 张和延伸过程中，任务指标摊派过重，资源权力上收过多，进而改变了社区原有 的文化网络和干部的行为模式，对上负责的多了，对下负责的就相对少了。因此, 要想破解当前社区治理“内卷化”问题，需要通过放权赋能、减负提质、增效联动 等途径，努力为基层治理创造良好条件。第一，放权赋能，重建“善治型社区文化网络。实现基层善治必须重建社区 文化网络。以杜赞奇的理论来看当前社区治理中的“内卷化”现象，正是由于国
25、家 现代化过程中基层政权各项职能向社区延伸过快，要求过急，破坏了社区传统的 熟人社会和文化网络，社区干部的行政依附性增强，才导致社区治理的目标、手 段、效果出现颠倒和异化。因此，要想将我国的制度优势更好地转化为基层的治 理效能，我们应该坚持放权赋能。要在人力、财力、物力上尽量向基层倾斜，保 证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。第二，减负提质，重构“在地化”社区工作队伍。重构社区工作队伍必须嵌入 到城乡基层中来。当前社区干部越来越正规化和行政化，加之上级布置的各项考 核达标任务较重，客观上引起和社区干部的职业倦怠情绪和内卷化倾向。因此， 重构一支素质优良的社区工作者队伍，必须坚持减
26、负提质，坚持“在地化”和“保 护型”培育模式。这就要持续纠治形式主义、官僚主义，切实为基层社区减负， 建立城乡社区权责清单和基层组织协助政府工作事项清单；要把村（居）民直接 民主选举产生的村委会、居委会等干部队伍抓好抓实，发挥他们在群众中知心人 和暖心人的作用。第三，增效联动，重塑“信息化”社区治理新格局。新制度经济学认为，制度 变迁和技术变迁是引导社会变迁的两大动力，并且制度变迁和技术变迁相互影响 和促进，每一次生产关系的巨大飞跃，都和生产力的发展或重大技术创新有关。当前工业化、信息化、城镇化、农业现代化相互融合，互促发展，我们要善 于利用信息化蓬勃发展的先机，用信息化改造城镇化和农业现代化，将社区干部 从繁重的统计报表任务中解脱出来，通过联动增效重塑社区治理新格局。这就要 构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台，切 实帮基层组织和干部提高社会治理效率和成效；要让城乡基层治理联动起来，推 动城市公共服务和社会管理向农村延伸和衔接。
