第6章建设用地法律制度.ppt

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1、第六章 建设用地法律制度,补充一:土地制度的三种模式 1.土地私有制或主要以土地私有制为基础的完全市场体制,如美国、日本 2.以土地公有制为基础的非市场体制模式，如原苏联、东欧国家土地所有权属于国家（或集体），由国家无偿分配给使用者使用 3.国家有效控制的市场体制模式，如英联邦国家，我国土地所有权属于国家，国家把土地使用权出卖给土地使用者,补充二：我国土地管理制度的改革第一阶段：新中国成立后至土地管理法颁布前1.1950年，土地改革法对土地进行清理，广大农民取得了土地所有权 土地私有制和国家所有制2.1953年初期农业合作社1956年高级农业合作社1958年人民公社，将农民的土地私有制制转变为

2、土地农民集体所有制 土地私有制、土地集体所有制、国家所有制3.1982年，宪法明确规定城市土地一律为国家所有，彻底废除了土地私有制 土地国家所有制、农民集体所有制,第二阶段：1986年土地管理法颁布及其三次修订1.第一次修订：1988年推动了我国土地使用制度改革（1）1988年4月，宪法修正案中 删除：第十条第四款“禁止土地出租”增加：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”（2）1988年12月，土地管理法中 删除：“禁止出租土地”增加：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”并对农村集体建设用地的审批、非法转让土地和破坏耕地的违法行为处罚、处罚程序

3、等内容也进行了修改（3）1990年，城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例国务院第55号令,2.第二次修订：1998年适应了我国土地管理的新形势（1）原土地管理法的局限性对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段对土地征用缺乏严格的法律限制且比较分散对国有土地资源和市场管理缺乏明确的规定（2）1998年8月土地管理法第二次修订，于1999年1月1日施行 这次修订，不是个别条文的变动，而是土地管理方式和土地利用方式的重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现,3.第三次修订：2004年进一步明确征地制度内涵（1）2004年3月，宪法修正案中 原第十条第三

4、款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”（2）2004年8月，土地管理法第三次修订将土地管理法第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”,4.2009年，土地管理法将做重大修改农地流转合法化（1）土地所有权和使用权相关章节中，明确规定：“农民集体依法通过有偿取得的集体建设用地使用权可以转让、出租和抵押。农民集体成员通过无偿分配取

5、得的集体建设用地使用权，经批准后可以转让、出租和抵押。”集体建设用地可通过土地使用权的合作、入股、联营、转换等方式进行流转，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中。其要点是：在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，把股份制引入土地制度建设，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民获得股权后安心从事二、三产业；另一部分农民可以扩大土地经营规模，实现市郊农业由传统向现代转型。,（2）宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。经批准，宅基地使用权可依法转让、出租和抵押；但转让后，不得再申请宅基地。（3

6、）农用地使用权也被纳入正常市场交易范围，可以转让、转包、互换、入股、继承、抵押。（4）集体土地的合法流转意味着城市居民和农民享受同等的权利。城市居民不仅可以购买一度只能限于农村居民内部流转的宅基地自己建房，也可以受让、承包或者租赁集体土地用于投资、生产和经营。而且这些土地的使用权可以抵押、入股以获得金融支持和扩大发展。,6.1 土地征用补偿制度一、土地征用的概念及法律特征1.土地的分类（1）农用地用于农业生产的土地，包括：耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地（2）建设用地建造建筑物、构筑物的土地，包括：城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等 集体建设用地乡

7、（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地，包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。（3）未利用地,2.土地征用的概念 指国家或政府为了公共目的强制取得土地所有权人的土地，并依法给予补偿的行为。英强制收买 法、德征收 日本、香港官地收回 实质：国家或政府在特定条件下对土地的强制性购买，不同于土地交易 我国:是指国家为了社会公共利益的需要，依法将农民集体所有的土地变更为国有土地，并依法给予补偿的制度。,3.土地征用的法律特征（1）土地征用以公共利益为目的（2）行使征地权的主体只能是国家（3）征地的标的只能是集体土地（4）征地行为具有强制性（

8、5）征用土地以土地补偿为条件 不同于无偿没收或无偿地强制性执行,土地管理法第47条规定：“征用土地的，按照被征用地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”由用地单位支付 补偿原则：保证农民在土地被征用后的生活水平不至于降低,土地补偿费该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍 安置补助费需安置的人口数（被征用耕地数量/征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量）*每人补助标准（该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍），但每公顷最高不得超过该耕地被征用前三年平均年产值的15倍 土地补偿费+安置补助费土地被征用前三年平均年产值的30倍,4.存在问题（

9、1）农民所获补偿与被征土地进入市场后的价格落差过大（2）征地补偿标准过低而且立法标准本身有问题,二、征用土地的基本程序1.征用土地的审批权限 以前：多级限额审批（国家、省级、县级）现在：国家和省级人民政府审批 土地管理法第44条涉及农用地转为建设用地，应先办理农用地专用审批手续 土地管理法第45条规定了两级政府的征地审批权限,2.征用土地的审批程序（1）用地者提出申请（2）审查和批准（3）公告和登记（4）征地补偿,6.2 土地使用权出让制度一、土地使用权出让的概念及法律特征1.土地使用权出让的概念 房地产管理法第7条：“土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地

10、使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”国务院第55号令第8条：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”,2.土地使用权出让的法律特征（1）土地使用权出让主体的特定性 出让方土地所有者国家（地方各级人民政府土地管理部门），唯一、特定，即土地的一级市场实行国家垄断 受让方境内外的公司、企业、其他组织和个人（不特定）（2）出让标的的特定性 出让标的国有土地使用权（市、县、建制镇、工矿区范围内全民所有的土地）,（3）法律关系的双重性 民事法律关系：追究违约责任 行政法律关系：出让方有权对受让方进行警告、罚款

11、甚至无偿收回土地使用权（4）土地出让的有期限性（与划拨的区别）第55号令第12条规定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。（5）出让金交纳的一次性（与出租的区别）,二、土地使用权出让的方式 房地产管理法第12条：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”,第55号令第13条 2002年，国土资源部

12、招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的规定（11号令）“号令”-要求从年月日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让。该文件还规定，年月日以后，发展商必须及时缴纳土地出让金，而且如果在两年内不开发，政府可把该土地收回,1.协议出让（1）含义 指有取得土地使用权意向的当事人直接向土地所有者提出有偿使用土地的申请，并就土地的用途、范围、价格等，通过谈判，协商达成一致并签订土地使用权出让合同的一种方式（2）弊端（权力寻租、官商勾结）出让的地价高低及利益得失与行使权力的人毫无关系,2.招标出让（1）含义 指在规定的期限内，由符合招标条件的单位和个人，以书面投标形式竞投某宗地块的土地使用权，由招标人择优确

13、定土地使用者的出让方式（2）特点1）在开标之前，标底和标价都是密封的2）中标者不一定是投标价的最高者3）投标人只有一次投标机会（只能一次报价）（3）适用范围 适用于国家大型基础设施或公益事业建设项目用地,3.拍卖出让（1）含义 指出让人在指定的时间、地点，组织符合条件的土地使用者有意受让人，就所出让的土地使用权公开叫价竞投，并按照“价高者得”的原则，确定土地使用权受让人的一种出让方式（2）特点 1）拍卖出让完全公开进行 2）拍卖成交的惟一决定因素就是价格 3）拍卖时，竞买人有多次报价的机会（3）适用范围 适用于投资回报率高、竞争性强的商业、金融业、旅游和娱乐等经营性建设用地,4.挂牌出让（1）

14、含义 指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为（2）特点 1）也是一种公开的形式 2）公开出价（可多次报价）与拍卖相同 3）要有一定的挂牌期限（不少于10个工作日）4）遵循“价高者得”的原则与拍卖相同 5）方式简便，节省组织等费用成本,（3）成交原则 1）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；2）在挂牌期限内有两个或两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；3）在挂牌

15、期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的，挂牌不成交。4）在挂牌期限截止时仍有两个或两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。,6.3 土地使用权划拨制度,一、土地使用权划拨的概念及特征1.土地使用权划拨的概念 房地产管理法第22条：“，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。”,2.土地使用权划拨的法律特征（1）划拨主体是特定的县级以上人民政府（2）无须支付土地使用权出让金，可以无偿或仅支付较低的安置补助费用即可获得（3）无使用期限的限制（4）物

16、权属性的非独立性不得转让、出租和抵押,二、划拨土地使用权的适用范围 房地产管理法第23条：“下列建设用地的土地使用权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：1)国家机关用地和军事用地；2)城市基础设施用地和公益事业用地 3)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地 4)法律、行政法规规定的其他用地,6.4 土地使用权转让制度,一、土地使用权转让的概念1.广义 指土地使用权发生转移的所有行为，既包括以出让方式取得土地使用权后的转让，也包括以划拨方式取得土地使用权后的转让，甚至应当包括出让和划拨本身。,2.狭义 第55号令第19条：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，

17、包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”以出让方式获得的土地使用权的转让,二、土地使用权转让的条件1.以出让方式获得土地使用权后的转让条件 房地产管理法第38条明确而具体，有可以量化的标准 以出让方式获得土地使用权后的违法转让 房地产管理法第65条：“没收违法所得，并处以罚款。”,2.以出让方式获得土地使用权不得转让的条件 房地产管理法第37条 3.以划拨方式获得土地使用权后的转让条件条例第45条规定了划拨土地使用权的四项转让条件：1)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人 2)领有国有土地使用证 3)具有地上建筑物、其他附着

18、物合法的产权证明 4)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”,房地产管理法第39条规定在具体操作上分两种情况：1)第39条第1款：办理土地使用权出让手续，并缴纳土地使用权出让金后方可转让。2)第39条第2款 以划拨方式获得土地使用权后的违法转让 房地产管理法第66条,三.土地使用权转让的形式1.条例第19条规定有三种方式：出售（买卖）、交换和赠与2.房地产管理法没有单独规定土地使用权转让方式，而是在第36条笼统地规定“房地产”转让方式包括三种：买卖、赠与、其他合法方式。3.同时该法第27条规定

19、：“依法取得的土地使用权，可以依照本法和有关法律、行政法规的规定，作价入股、合资、合作开发经营房地产。”,4.建设部城市房地产转让管理规定第3条将土地使用权转让的其他合法方式主要界定为4种：1)以房地产作价入股，与他人成立企业法人，房地产权属发生变更的；2)一方提供土地使用权，另一方或者多方提供资金，合资、合作开发经营房地产，使权属发生变更的；3)因企业被收购、兼并或合并，房地产权属随之转移的；4)以房地产抵债的。,四.土地使用权无效转让的情形及处理1.土地使用权转让的无效情形和有效条件（1）合同法关于合同效力的一般规定1)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；2)恶意串通，损害国家、

20、集体或者第三人利益；3)以合法形式掩盖非法目的4)损害社会公共利益5)违反法律、行政法规规定的强制性规定。,（2）审判实践中对土地使用权无效转让的认定方法 在司法实践中，通常结合合同法第52条和房地产管理法等有关法律、法规关于土地使用权转让条件的规定（第38、39、60条）加以认定 如:“阴阳合同”属于第1种或第3种情形；违反土地管理法规、不符合条件擅自转让或未经批准改变土地用途的属于第5种情形。,2.无效转让合同的处理-合同法第58条（1）单方过错导致的无效合同的处理例：转让方隐瞒自己尚不具备法定条件的情况，或者利用虚假文件骗取审批登记等；受让方掩盖自己不具有开发主体资格的事实、骗取签约等。

21、处理：1）返还财产 2）有过错方赔偿无过错方因此所受的损失 3）行政处罚：罚款，没收违法所得,（2）双方过错导致合同无效的处理例：1）恶意串通、低价签约高价履行的“阴阳合同”2）在双方明知不具备转让条件的情况下，签订转让或变相转让合同 3）假合作、假合资、假入股，真转让的合同以合法形式掩盖非法目的处理：由双方各自承担相应的责任，但在主次责任的划分上，一般认定转让方承担主要过错责任，受让方承担次要责任。双方故意严重违反有关法律、法规而导致合同无效的，应追缴双方已经取得或约定取得的财产。,6.5 城市土地租赁制度一.土地租赁的概念（现行规定不一致）1.条例第28条土地二级市场 指土地使用者作为出租

22、人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。,2.房地产管理法、土地管理法-均无土地使用权租赁的规定 1999.1.1土地管理法实施条例第29条将国有土地租赁规定为土地有偿使用的方式之一（另两种为出让、作价出资或者入股），但没有给出明确的定义。3.规范国有土地租赁若干意见1999.7 国土资源部土地一级市场 国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。,二.土地使用权出租的条件和范围1.条例第28条第2款“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地

23、的（地上建筑已完工或按出让合同规定条件开始利用土地就可出租），土地使用权不得出租。”土地的单独出租不可能,2.意见出让方式的补充（1）租赁范围：原有建设用地因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。（2）对于原有建设用地，法律规定可以划拨使用的，不实行有偿使用，也不实行租赁。（3）对于新增建设用地，重点仍应推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充。（4）对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。,三.土地使用权出让与土地租赁的联系与区别1.联系 均是一种土地使用权的租赁行为。出让（以下简

24、称前者）:是一次性发生的长期的租赁行为（批租）；租赁（以下简称后者）:一般是短期的租赁行为。意见规定土地租赁期限分为两种：（1）短期租赁：期限不超过5年短期使用或用于临时建筑物的土地（2）长期租赁：具体租赁期限由租赁合同约定，但最长不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地,2.区别（1）范围不同前者：适用范围广泛，除以划拨方式获取土地使 用权外均可采用；后者：适用范围很窄，一般只针对存量建设用地。（2）权能不同前者：获得的是具有物权性质的土地使用权。后者：获得的是具有债权性质的租赁权。,（3）土地价款的支付方式不同前者：条例第14条规定在签订出

25、让合同后60日内付清全部土地使用权出让金；后者：短期租赁按季或年度分期交纳 长期租赁在租赁合同中约定土地租金支付时间，还可以同时约定租金调整时间间隔和调整方式,（4）对出让或租赁双方当事人的影响不同前者：出让方可以一次性获得大笔地租，短期效益明显；但期限过长有可能使收益受损，单位时间内的地价也可能偏低。使用者可以获得长期效益，包括地租上涨而产生的超额利润；但一次性付出的成本太高后者：出租者可以分期收取租金，还可按照合同的约定调整租金，获取稳定的租金收入 承租人减轻了一次性土地成本的压力；但要承受出租方不断修订租金的风险，对土地的处分权也受到限制,6.6 土地使用权抵押制度一.土地使用权抵押的概

26、念和特征1.土地使用权抵押的概念 指土地使用权人以不转移土地占有的方式，将其所合法拥有的土地使用权作为债权担保，在债务人不履行债务时，债权人有权依法处分该土地使用权，并从处分所获价款中优先受偿。,2.土地使用权抵押的法律特征（1）土地使用权抵押是以不转移占有的方式设立的担保物权（2）土地使用权抵押具有附随性 存在上、处分上、消灭上的附随性（3）土地使用权抵押具有公示性（抵押登记）和对抗性（对第三人）优先效力（4）土地使用权抵押的绝对性和排他性追及效力,二.可以设定抵押权的土地使用权范围1.可以独立作为抵押物的土地使用权（1）以出让方式取得的国有土地使用权（2）以划拨方式取得的土地使用权经土地主

27、管部门批准可以设定抵押的 一般不会被批准，而是要先办理出让手续后或交纳土地收益后才可抵押（3）荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）使用权,2.必须与地上建筑物一并抵押的土地使用权（1）乡村企业的土地使用权（地上应有厂房或经营用房）（2）农村宅基地使用权（地上有房屋等建筑物）（3）划拨土地使用权（房屋已建成）,三.设定土地使用权抵押的限制性规定1.土地使用权抵押的绝对限制 禁止抵押（担保法第37条）（1）土地所有权（2）除依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的使用权之外的耕地、农村宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权,（3）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施（4）权属有争议的房地产（5）已列入规划拆迁范围且用地范围已核发建设用地规划许可证的房地产（6）依法被查封、扣押或采取其他强制措施的房地产（7）依法不得抵押的其他房地产,2.土地使用权抵押的相对限制 房地产管理法对土地使用权的转让规定了较为严格的限制条件 1)但在允许以有些土地使用权设定抵押时却没有规定相应的限制条件。这使得土地使用权转让的一些限制性规定，通过设定土地使用权抵押的方式得以规避。通过抵押权的实现完成土地使用权的转让 2)对于“期房”的再行转让实际上是禁止的，但对于期房的抵押则是允许的 通过期房抵押权的实现，期房转让的限制性规定也很容易被规避,