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1、行政制度比较,政府制度的类型及其特征二、地方行政制度三、中央与地方的行政关系,1、我们所主张的政府制度分类法,（1）根据国家元首的产生方式：用世袭方法产生终身制国家元首的君主制政府制度和用选举方法产生限任制国家元首的共和制政府制度（2）根据政府行使职权是否受宪法和法律的限制：分为民主制政府制度和专制制政府制度（3）根据国家元首、立法机关与行政机关的关系以及政府组织形式上特征：内阁制政府制度；总统制政府制度；半总统制政府制度；委员会制政府制度；人民作主制政府制度,一、政府制度的类型及其特征,一、内阁制政府制度及其特征 内阁制政府制度，亦称议会制政府制度或责任内阁制政府制度或议会内阁制政府制度。它
2、是西方国家及其他一些国家由内阁（政府）总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。英联邦国家、意大利、奥地利、希腊、日本、以色列、印度、新加坡等国家实行此制度。（一）内阁制政府制度的嬗变及其影响,枢密院,外交委员会,情报委员会,御前会议（咨政院）,内阁,诺曼底公爵,亨利六世,查理二世,查理一世,威廉三世,2、制度特征,（二）内阁制政府制度的主要特征 1、强调议会至上 2、内阁组成独特 3、国家元首“虚位”4、内阁总揽行政权力 5、政府对议会负责 三、总统制政府制度及其特征 总统制政府制度是由总统担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。这种政府制度由18世纪末期的美国所创建，后为拉美的阿根廷、巴西、墨
3、西哥、亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦、非洲的埃及、肯尼亚等不少国家所采用。,(一)总统制政府制度的创建及其成因 影响美国总统制政府制度创建的主要因素有以下四个方面：三权分立的原则为总统制政府制度的创建奠定了政治基础反对君主制的思想为总统制政府制度的创建扫清了认识障碍州长制为总统制政府制度的创建提供了有益借鉴华盛顿个人的影响也为总统制政府制度的创建起到了重要作用,（二）总统制政府制度的主要特征,总统独立于国会之外总统一人兼任国家元首和政府首脑政府与国会完全分离政府成员与总统是僚属关系政府不对国会负连带责任,四、半总统制政府制度及其特征,半总统制政府制度是一种介于总统制政府制度与内阁制政府制度之间、兼
4、有内阁制特点的总统制政府制度。采用这种政府制度的国家主要是法国、奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙等。20世纪90年代初以来，俄罗斯和东欧一些国家也采用这种政府制度。,（一）半总统制政府制度的发端及其必然性,半总统制政府制度发端于法国第五共和国，制度形成原因：国内经济状况的变动是第五共和国半总统制政府制度建立的根本原因国内政治矛盾的激化是第五共和国半总统制政府制度建立的一个重要原因法国人民要求建立一个稳定的、强有力的政府的意思是第五共和国半总统制政府制度建立的又一个重要原因（二）半总统制政府制度的主要特征：形式上设有两名行政首脑（总统和总理）政府不对总统负责而对议会负责总统掌握实际的统治权，成为国家权
5、力的中心,五、委员会制政府制度及其特征,委员会制政府制度的主要特征 议会至上 委员会成员权力相当 合议决策,六、国务院制政府制度及其特征,1、国务院从属于全国人民代表大会 2、实行民主集中制基础上的总理负责制 总理负责制指总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权，并对这些决定以及他所领导的全部工作负全面责任。民主集中制民主基础上的集中，集中指导下的民主。在政策形成过程中，总理首先要广泛发扬民主，听取各种不同意见，允许人们发表各种见解和观点，尽可能得到最大多数人的同意，这是决策过程中的民主。在此基础上，总理把多数人的意见集中起来，形成统一的意志，制定某项政策。,二、中央行政制度,中央行政制度，
6、亦称“中央政府制度”。它是指由国家宪法和法律所规定的有关最高国家行政机关（即中央政府）的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则。一、国家元首制度二、中央政府制度,（一）西方国家元首制度,国家元首是国家对内对外的最高代表，是国家的象征，是国家机构的重要组成部分。1、西方国家元首的分类：按照国家政体的不同 君主制国家元首（世袭制、终身任职）和共和制国家元首（由选举产生，有一定的任期）按照组织机构的不同 个人国家元首和集体国家元首按照实际行驶权力状况的不同 实权国家元首（总统制国家和二元君主立宪制国家）和虚位国家元首（议会内阁制国家和一元君主立宪制国家）2、西方国家元首的产生方式
7、：君主制国家元首世袭制 继承者必须是男性，长子优先（日本）继承者必须是男性，但不一定是长子（科威特）继承者不限于男性，但男性优先（泰国和丹麦）继承者男女均可，但必须是长子长女（荷兰和瑞典）共和制国家选举制 公民投票直接选举（法国）公民投票间接选举（美国）议会选举（瑞士）特别团体选举（德国）,3、西方国家元首的任期：终身任职制和限期任职制 4、西方国家元首的职权：,公布法律权发布命令权召集议会、解散议会权外交权统帅军队权任免权赦免权荣典权,（二）中国国家元首制度,1、中国国家元首制度的历史发展：（1）1949年至1954年（2）1954年至1975年（五四宪法）（3）1975年至1982年（4）
8、1982年至今 2、中国国家元首主席的性质及地位：中华人民共和国主席是国家机构的重要组成部分，居于首脑地位，属于最高国家权力机关的范畴。从性质上来说，中国的国家主席是国家集体元首的组成部分，他同全国人民代表大会常务委员会结合行使国家元首的职权。国家主席由全国人民代表大会选举和罢免，从属于最高国家权力机关。,3、中国国家元首主席的产生及任期：现行宪法第79条规定：“中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举。有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席”。任期5年，连续任职不得超过2届。4、中国国家元首主席的基本职权：,发布法律、发布命令权任免国
9、务院组成人员权外交权荣典权,二、中央政府制度,（一）西方国家中央政府制度 1、西方国家中央政府的组成（1）英国中央政府的组成 英国是实行内阁制政府制度的国家，中央政府是首相领导下的全体政府大臣的总称。中央政府由全体大臣、国务大臣、各部政务次官、执政党的督导员以及王室官员共约100人组成。中央政府成员大体考研分为三个层级，即核心内阁大臣、其他内阁大臣和不入阁大臣。（见图3-1）,（2）美国中央政府的组成 在美国，其中央政府即联邦政府由总统、副总统和各部部长组成（有时总统还考研指定别的机构负责人参加）。总统作为政府首脑兼任国家元首，经选民简介选举产生。美国中央政府的机构设置大体考研分为总统办事机构
10、、内阁和政府各部以及独立机构三类。（见图3-2）美国国务院的组织结构大体分为三个层次。（见图3-3）,（3）法国中央政府的组成,在法国，作为执行总统的对内对外政策、掌管行政机构和武装部队的中央政府，由总理、国务部长、部长、部长级代表、国务秘书等成员组成。法国中央政府成员的数量，由总统根据需要决定。大致说来，法国中央政府机构的设置主要有总理府、总理直属机构和政府各部三种类型。（见图3-4）有必要指出，在法国中央政府机构体系中，不仅有以下三种类型的组织，而且还有咨询机构和独立行政机构这两种类型的组织。,（4）德国中央政府的组成,根据德意志联邦共和国基本法的规定，其中央政府即联邦政府由总理和联邦各部
11、部长组成。政府（即内阁）成员人数由联邦总理依据需要而定，一般为20人左右。联邦总理依德意志联邦共和国基本法的规定而产生。新任联邦总理在与联邦议院中执政党议会党团协商后，向总统提出联邦各部部长名单，提请联邦总统任命。联邦德国政府（内阁）机构的设置大体有内阁机构、联邦总理办事机构和联邦政府各部三种类型。（见图3-6）,2、西方国家中央政府的职权,（1）执行法律权；（2）行政立法权；（3）立法参与权；（4）行政领导、监督权；（5）官员任免权；（6）经济社会事务管理权；（7）行政司法与司法行政权；（8）军队统帅权；（9）外交权；（10）其他方面的权力。,三、中央与地方的行政关系,西方国家中央与地方关系
12、,从静态角度看,其国家结构分为单一制和联邦制两种形式。中央与地方权限划分为集权制和分权制结合国家结构和中央与地方的权限划分,西方国家中央与地方关系大致有联邦分权模式、单一集权模式、单一分权模式三种形式。,1.联邦分权模式,联邦分权模式以现代的美国、德国为典型。特征：1)中央(联邦)与地方(州)权力范围划分的法律化。美国中央和州的纵向权力分配都由宪法予以规定。中央权力采取列举方式,而各州权力采取概括和保留的方式,即原则上联邦拥有宪法列举的权力,宪法没有列举的权力保留给各州。为了保证联邦和州所拥有的权力范围不受侵犯,宪法还规定了分别禁止联邦与州行使的权力。,2)中央与地方的纵向权力结构是一种分权协
13、作型的结构。联邦政府和州政府的关系由分离走向相互依赖、相互合作、相互渗透、相互发展和相互协调。在德国,各州不仅执行州的法律,也执行联邦法,除少数联邦机构(海关、军队管理等),联邦法律的执行都掌握在州的各个部门,联邦政府只起监督作用。,3)中央与地方权力运行机制的灵活性。在长期的政治实践过程中,联邦和州的权力范围划分是法律化的,也是非常清晰的,但它不是静止的。实际上,联邦与州的权力分配,处于不断调整之中。4)中央和地方关系的调整呈现出一个双重的过程:一方面是联邦政府权力的扩张,另一方面则是州政府和地方政府职能的扩张。,在美国,虽然从尼克松的“新联邦主义”到里根的“新保守主义”,再到布什、克林顿“
14、政府企业化”的改革,都倾向于发挥州和地方政府的作用,但联邦集权不是减弱了而是加强了。联邦权力的扩展,从表面上看是社会和经济发展的结果,从根本上讲是国家利益的需要。值得注意的是,在全球经济一体化和经济自由化的进程中,美国联邦政府为了在全球经济一体化与信息技术革命推动的第三次产业革命中独占鳌头,不仅把干预之手伸向地方,而且伸到了关系到国家整体战略利益的一些战略产业。1996年麦道公司被波音兼并,联邦政府起了十分重要的作用。另一方面,联邦权力的扩张并未影响州和地方的发展。州和地方在管理本地区的经济文化等社会性事务中的作用不是削弱了,而是加强了。充分体现地方个体的地方自治的功能相应加强,行政活动也得到
15、发展。美国各州现在比历史上其他时期从事更多的活动,提供更多的服务,筹措与使用更多的资金。,2.单一集权模式,英国和法国同是典型的单一制国家,它们具有单一制国家的共同特点。共性并不排斥英、法两国单一制的个性。共性并不排斥英、法两国单一制的个性。这种个性是两国不同的历史和国情所决定的。就中央与地方关系而言,法国和英国一起分别代表西方单一制国家中的两种不同形式的中央与地方关系。,法国单一制集权模式特点,(1)中央与地方的权力关系是一种委托代理关系。法国宪法规定,法国是一个“单一制”的地方分权的国家。主权权力由全国性政府独占,中央与地方不存在主权权力的分享关系。地方政府所行使的权力是中央政府所让与的权
16、力,即地方权力是中央的让与或委托。地方分权是指中央将一部分涉及地方利益的行政权力及行使这些权力的必要物质手段转交给由直接普选产生的地方行政机关。地方权力的性质是不具有中央权力性质的一种地方自治权。(2)中央通过行政监督和司法监督的方式对地方代议机关和地方行政长官实施有效监督。地方分权后的地方自治并不是独立的。,(3)地方政府的法律地位、行政地位、财政地位呈现出一种不断提高的发展趋势。地方权力的扩大主要体现在地方经济权力和公共行政权力方面,呈现出三大特征:一是权力和职能同时向地方转移;二是权力下放和中央政府向各级地方政府转移职能是有步聚、有计划、有控制的;三是地方政府的权能增大同地方财政扩展同时
17、进行,后者为前者提供资源,从而使责权利三者相匹配。法国地方政府有三种主要资源来源:自有资源、国家补贴与拨款和借款。,3.单一分权模式,这种模式以现代英国、战后日本为典型。英国单一分权模式的中央与地方关系的特点是:(1)地方政府职权范围确定的法律化和程序化。英国素有“地方自治之家”的称号,所以英国的地方政府被认为是富有自治精神传统的。(2)政党组织在协调中央与地方关系中发挥着越来越重要的作用。由于地方政府的选举对轮流执政的两大政党来说至关重要,所以无论是执政党还是在野党,都十分重视发展地方党组织,并通过地方党组织的工作取得该党在地方议会选举中获胜。现实的政治格局是,执政党虽然拥有下院的多数,并掌
18、握内阁,但它的地方党组织却不能在所有的地方议会选举中获胜,总是存在由在野党执政的地方政府。法定的反对党经常通过自己控制的地方政府与由执政党执政的中央政府讨价还价,迫使中央政府满足地区要求或采取让步政策。所以,在中央与地方关系方面,有的学者认为英国走的是一条通过政党组织来联络上下的政治途径,而法国走的是一条以中央代表为轴心的行政途径。,(3)中央与地方关系存在一种内在的相互依赖关系。由于政党的内在作用,尽管英国是一个单一制国家,但中央政府没有对地方政府实施严密的控制。中央和地方都握有一定的、能用来与对方相抗衡的资源,各级政府所拥有的相应的权力都是所拥有资源的产物。因而,中央政府和地方政府是相互独
19、立的,互不控制,它们之间的关系是一种讨价还价、交易和协商的关系。(4)总体趋势是走向集权。,英国现行中央与地方关系的这种中央集权化趋势的原因,中央和地方政府法律地位还是不同。这首先是因为英国议会享有至高无上的权力,它有权授予、取消或改变地方政府的权力,所以,中央在与地方形成的相互依赖关系中仍处于主导地位。中央主要通过财政控制的手段达到集权的政策目标。英国地方财政的主要来源是中央拨款、地方税、私人贷款及地方公共事业的收费。地方对中央拨款的依赖极强,在这四项收入的构成上,中央政府的拨款占主要地位。就目前情况而言,英国地方政府机构庞大、职权范围广,拥有相当的自主权,但作为是有限的,这不仅是由于中央加强了对地方的控制,更重要的原因则在于现代化国家的职能本身就是有限的,而其中不少职能必须由中央行使。,
