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1、第七讲 监察制度,第一节 监察行政体制第二节 监察的职能第三节 监察方法,第一节 监察行政体制,中国是最早建立监察制度，并将之置于国家主要典制地位的国家之一。从御史所执掌的纠举弹劾和巡按考察为核心的监察制度，可以溯源于西周，但构成“宰牧相累，监察相司，人怀异心，上下殊务”的监察体系则是在秦代才初具规模。经过各代的发展演变，监察体系也日渐完备。,一、中央直接控制的监察行政体制,监察行政在封建国家体制中，居于监督的制衡的地位。如秦汉在中央设御史大夫，掌管监察并担任副丞相，与丞相共同开府施政，对当时国家政务曾发挥过很大作用。由于监察工作的性质和君主监控百官的需要，监察部门脱离从属辅政的地位，成为由君
2、主直接控制的重要机构。从东汉御史台的出现到明清都察院的发展，始终保持这种独立形式。,御史的监察系统是单线垂直型的，涉及的方面也比较广泛。但从中央直接控制的角度上看，还有一些带有监察性质的部门，不归御史监察系统，而直接向皇帝负责。,皇帝为了直接掌握和了解情况，还经常派遣御史、使者、宦官等奉旨持节以监督和处理各项事务，诸如拷问诏狱、督捕盗贼、刺举奸非、监军、监财税、督学等，形成了以监军、政、法为主而涉及一切国家重要事务的监察网络。,为加强对地方的控制，有些朝代还把全国划分成若干监察区，派遣专职官员按一定标准监察地方官吏，后由于各种原因，这些监察区逐渐变成行政区。明代以后，将地方监察纳入了地方行政范
3、围之内。,二、对各级政府部门的监察行政体制,从秦汉设官开始，便体现了从中央到地方分别构成层层监督和相互制约的关系，这也是中国古代政治学说在政体结构方面一贯的指导思想。因此，在古代，宰辅及其它大臣由皇帝亲察，宰辅有责任考核和督察中央各部门及其人员的政绩，中央各部门又按不同业务分工监察下属和州县。,其主要是通过听取察报，检查簿册，必要时派员前去核办。在地方政权的结构上，也充分表现为有意识地设置交错监管和制约关系，这是历代安排地区性行政、军事、监察职官的一贯原则，三者之间既有分工，又相互监督，配合中央直控监察系统，以实现对地方的层层监察和控制。,地方监察主要采取由上督下和相互监督的方法，上一级长官对
4、下级的主要权限是督察，而同一区划的正副长官又有相互监督的责任。,第二节 监察的职能,从监察职能来看，主要有对上和对下两个方面。对上是谏诤，对下是监督弹劾。,一、谏诤,谏诤是对君主或上司提出规劝性的意见。从性质上看，谏诤只是指出自忠诚，从对统治有利的出发点上提出来的补阙和匡正。从中国古代治国理论上看，认为君主或高级官吏应该有自省、纳谏、听受诤言的雅量；有兼听则明，虚怀改过的大度。,从政治制度上看，谏诤不仅可以为统治者装饰门面，而且还可以使统治者从多角度来考虑问题，并能改善自己的形象和加强统治。,古代的谏诤制度有明显的特点：第一，谏诤涉及的范围广泛，途径和方式也比较多。第二，历代都规定主要文武大臣
5、有谏诤之责，并设有专职的谏官。然而，君主并没有必须听从谏诤的义务，相反，谏诤者必须对君主报以忠忱。因此，谏诤并不能真正发挥其应有的效用。,二、监督弹劾,监督是指监察督促各级官吏，弹劾是检举各级官吏的失职、渎职或其它罪状。正因为监督弹劲的本意是旨在维护中央制定的纲纪，是以全国官吏为主要对象，所以，君主专制政体对此的关注和运用一直未衰。,在古代，监督弹劾权的范围十分广泛，有特殊郑重的仪式，并赋予监察官以“风闻奏事”之权，采取各种措施提高监察官的地位和实际权力，旨在消除各种潜在的危害因素，打击一切可能违忤统治意图和异己的言行。,由于监督弹劾的范围和作用的大小完全取决于君主，必须趋附君主意图以事搏击，
6、这不但说明监察权必须依附并服务于王权，也说明监督弹劾有很大的偏颇和局限。,第三节 监察方法,以捍卫皇权为中心的监察系统，在中国封建社会得到了很大的发展，在全国形成了一套由上而下、纵横交错的网络状组织。监察的范围除政纪、法纪、军纪等大政之外，还深入到赋税、营造、漕运、盐铁茶马专卖、科举考试等，,监察权力无所不及。为加强其实际效果，历代统治者采取了多种多样的方法。诸如1.连坐告密法、2.遣吏循行法、3.牵制监督法、4.密察侦缉法、5.密奏传呈法、6.检核簿册法、7.举劾案章法等。,韦庆远中国政治制度史（第二版）中国人民大学出版社2005,多种途径多种方式的监察工作，是在专制主义中央集权制度不断完善的过程中形成的，在加强中央集权统治中发挥过重要作用。不过，由于对监察权的滥用和有关人员的特权谋私，从事党争，上述监察方法也对社会和政治风气产生过恶劣的影响。,思考题1古代监察行政体制有什么特点?2简述明清六科给事中在监察组织中的作用。3简述古代谏诤的作用及其特点。4监督弹劾的主要功能是什么?5古代有哪些监察方法?这些方法之间有什么内在联系?6简述密奏传呈法的具体内容及其作用。,7名词解释：御史大夫 台殿察院 科道官 连坐告密法 遣吏循行法 牵制监督法 密察侦缉法 检核簿册法 举劾案章法,
