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1、中国自然保护区管理体制综合评述一、我国的自然保护区体系1、历史发展2、重要意义3、规模二、我国自然保护区的管理体制1、分类体系2、自然保护区的综合管理体系3、自然保护区的经费机制三、有关自然保护区的法律和法规体系1、中华人民共和国环境保护法2、中华人民共和国自然保护区条例3、中华人民共和国野生动物保护法4、中华人民共和国野生植物保护条例5、自然保护区土地管理办法6、其他相关法律7、法律法规体系存在的问题8、国际相关公约四、关于我国自然保护区体系的现状判断和建议1、完善自然保护地体系和法律框架2、建立合理的经费分配机制3、建立部门协调和监督机制【内容提要】我国的自然保护区建设在经历了50-80年
2、代的停滞期，80-90年代稳步发展和体制建设，到90年代后期到现在在数量和面积上的突飞猛进几个阶段，现在数量已经达到1939以上，约占国土面积的13%。我国绝大部分的生态系统，都有代表性的自然保护区，保护区体系覆盖了绝大部分的物种。中央和地方政府已经认识到自然保护区对我国生物多样性和生态系统的正常功能，以及当地经济的可持续发展和对更大范围甚至世界的重要意义，对自然保护区的重视程度正在迅速增加。我国的保护区管理已经从过去的数量增加过程，发展为在系统规划的基础上，逐步增加数量的同时，提高保护区体系的管理水平的阶段，真正发挥保护区体系的生物多样性保护和生态功能恢复和维持的重要作用。世界自然保护联盟（
3、IUCN）将保护地（protectedarea）定义为：通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋。我国的自然保护区（naturereserve）被定义为保护各种生态系统或自然环境，保护生物多样性，拯救濒临灭绝的野生生物，以及保护自然历史遗产而划定的特殊的自然地域。在这些自然保护区中，既包括各种自然地带中各种生态系统的代表，又包括一些珍贵、稀有动植物种类的主要分布区，候鸟繁殖、越冬场所和迁徙停息的驿站，以及饲养、栽培品种的野生近缘种的集中产地。自然保护区的内涵还包括具有特殊保护价值的地质剖面、化石产地、冰川遗迹、地质地貌、瀑布、温泉、火山口、陨石所在地、海
4、岛等，甚至包括风光优美的自然风景名胜区、特殊的农业耕作区等等。一、我国的自然保护区体系1、历史发展世界上第一个自然保护区是建立于1872年的美国黄石公园，至今已有130年的历史。而我国的第一个自然保护区是由中国科学院建立于1956年的广东省鼎湖山自然保护区，与“世界第一”相比，晚了84年。图1显示了我国保护区数量和面积各年度的增长情况，图2显示了国家级保护区数量各年度的增长情况。我国的自然保护区的发展过程和我国的自建国以来的政治变迁、政策改革和开放过程紧密相关。图1自然保护区数量和面积各年度的增长情况图2国家级自然保护区数量各年度的增长情况自1956年第一个保护区建立到1979年，保护区的发展
5、一直处于停滞阶段，这是我国大跃进和文化大革命最艰难困苦的年代。十年浩劫使一些已经划定和建立的自然保护区被破坏或撤销，野生动植物资源遭到严重破坏，如云南西双版纳，1959年建立的4个保护区之一大勐笼保护区已遭毁坏而不复存在。到1979年底的24年间一共仅建立和保存了48个保护区（施光孚，2002），平均每年2个，国家级保护区的数量增长每年为0.3个。1978年12月十一届三中全会召开以来，改革开放极大地促进了保护事业的发展。1979年5月林业部、中国科学院等8个部、委联合发出关于加强自然保护区管理、区划和科学考察工作的通知。从1980年到1996年，保护区数量一直处于稳步增长阶段，平均每年增加5
6、5个保护区，6个国家级保护区。相应的法律和法规体系在这期间逐步建立起来。1978年2月，中国科学院设立了中华人民共和国人与生物圈国家委员会。1980年长白山、卧龙、鼎湖山3个自然保护区加入了世界生物圈保护区网。1981年4月，我国正式加入濒危野生动植物种国际贸易公约。1984年9月，全国人民代表大会通过了中华人民共和国森林法。1985年7月，国务院发布了森林和野生动物类型自然保护区管理办法。1985年6月，全国人民代表大会通过了中华人民共和国草原法。1985年11月，全国人大通过和批准我国参加保护世界文化和自然遗产国际公约。1987年，国务院环境委员会颁发了我国在保护自然资源和自然环境方面的纲
7、领性文件中国自然保护纲要。1988年11月全国人大通过了中华人民共和国野生动物保护法。1992年1月，国务院决定加入关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约，1992年我国签署了生物多样性公约。1992年2月，国家环保局成立第一届国家级自然保护区评审委员会。1994年9月，国务院颁布了中华人民共和国自然保护区条例。同年11月，经地质矿产部批准发布施行地质遗迹保护管理规定，对地质遗迹类型保护区提出建设标准和管理要求。1994年10月，我国签署了联合国防治荒漠化公约。1995年2月，中国政府谈判代表团就全球环境基金（GEF）“中国自然保护区管理”项目与世界银行在美国世行总部华盛顿谈判，该项目总额
8、为1200万个特别提款权（相当于1790万美元）的全球环境基金赠款。同年6月在北京召开GEF“中国自然保护区管理项目”启动会。同年5月，国家科委批准由国家海洋局公布施行海洋自然保护区管理办法。1997和1998年中国发生严重的水灾和旱灾，严重的自然灾害和明显的生态恶化迹象，促进了1997年以来保护区数量突飞猛进的增长，平均每年增加160个保护区，16个国家级保护区。1997年国家环保总局发布了中国自然保护区发展规划纲要（1996-2010）。1998年在长江上游地区实施了禁伐令和1999秋天开始实施退耕还林还草和退耕还湖工程，2000年一年内保护区数量的增长达到320个。1999年提出了西部大
9、开发战略，极大地促进了西部地区保护区数量和面积增加，2000年7月，国家林业局在兰州召开“加快西部地区自然保护区建设工作座谈会”。这一年在西部地区成立或扩建了几个超过5000平方公里的大型保护区，包括新疆罗布泊野骆驼、青海三江源、内蒙古根河冷水鱼、西藏札达土林等。2001年底全国野生动植物保护及自然保护区建设工程正式启动。20002003年连续4年都建立国家级保护区10个和10个以上，2003年在年初和年中国务院分别批准了9个和29个国家级保护区，是历史上最多的一年。2、重要意义中国九百六十万平方公里的土地上有着丰富的生态系统。中国跨越经度50度，纬度50度，从盆地、平原、丘陵、到世界最高峰喜
10、马拉雅山，从热带雨林、亚热带森林到温带和高寒森林，从海洋、淡水湖泊、沿河流上溯到高原淡水和咸水湿地，从湿润、半湿润到半干旱、干旱和沙漠。丰富的地理、气候和植被的变化，孕育了世界最丰富的生物多样性，不仅是中国经济发展和人民健康的基础，而且为世界人民提供了重要的生态价值。中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，被国际上的保护组织誉为“生物多样性大国”和“生物多样性全球热点地区”。然而中国也面临世界最严重的人口压力和迅速的经济发展带来的严重威胁。植被破坏、生物入侵、野生生物资源过度利用、水资源耗竭、沙漠化等问题，使中国的濒危物种的数量不断上升。最新的中国物种红色名录评估工作研究发现中国物种受威胁的程
11、度远远大于通常的估计。受到不同程度威胁和接近受威胁的比例，哺乳类超过40%和7%、鸟类超过11%和8%、爬行类超过16%和17%、两栖类超过30%和13%。随着中国加入WTO以及2008年的夏季奥运会，世界对中国的兴趣也在与日俱增，而中国的生物多样性也会因此而面临更多的和新的威胁。保护生物多样性最有效的方法之一是最大限度地保持当地生态系统中的当地物种。通过长期维持自然栖息地的可自我维持的种群，就可能以更少的花费有效地来阻止物种的灭绝。生物多样性得到保护是维持生态系统正常生态功能的根本，这些生态功能包括防止水土流失、改善气候和水资源、防治沙漠化、控制污染、减少温室气体、防范生物灾害等等。因此建立
12、自然保护区和加强保护区的管理是保护生物多样性及其生态功能的最好方法。同时每年我国的自然保护区都会吸引数以百万国内游客，国外游客的数量也在迅速增长，生态旅游的发展能够促进当地社区的发展，缓解落后地区的贫困问题。良好的生态环境和生物多样性，也为当地的农业（特别是生态农业）、中医药、水利、园艺等的发展提供机会，从而促进地方经济的可持续发展。在保护好这些保护区的基础上，我们才能以这些自然保护区为中心和基地，逐渐实现更大范围的就地保护，以达到整个中国自然资源的可持续利用和发展。3、规模按照国家环保总局公布数字，截止2002年底，我国已经建立了1757个不同级别的自然保护区，到2003年6月，国家级保护区
13、226个。全国自然保护区总面积132.9万平方公里，陆地的保护区面积约占陆地国土面积的13.2%。对于自然保护区总数统计数字，在综合考虑了国家环保总局和国家林业局的统计数字，以及中国物种信息服务（）中的数据，估计截止2002年底，我国不同级别的自然保护区数量在19391960之间，面积在112144万平方公里之间（国家环保总局自然生态保护司，2002；国家林业局野生动植物保护司，2003；解焱等，2003），这个数字不包括香港、澳门和台湾，因为这些地区主要以国家公园的形式保护当地生态系统，和我国严格意义上的自然保护区有区别。虽然与我国的风景名胜区更类似，但保护力度要大得多。因此在本文的所有分析
14、和数字中，都没有考虑港澳台的情况。在我国有分布的全部1238种哺乳类、爬行类和两栖类中只有49种完全没有任何保护区覆盖，其他的物种或多或少在某个或更多的保护区中有分布。虽然对于我国的很多重要生态系统的保护区面积的覆盖非常不够，但是我国超过85%的陆地生态系统或多或少都有代表性的保护区（国家林业局野生动植物保护司，2003）。2001年12月21日全国野生动植物保护及自然保护区建设工程正式启动。野生动植物保护及自然保护区建设工程是我国野生动植物保护历史上第一个全国性重大工程，也是全国六大林业重点工程之一1。规划总体目标是：通过实施该工程，拯救一批国家重点保护野生动植物，扩大、完善和新建一批国家级
15、自然保护区、禁猎区和野生动物种源基地及珍稀植物培育基地，恢复和发展珍稀物种资源。到2050年，使我国自然保护区数量达到2500个，总面积1.728亿公顷，占国土面积的18，形成一个以自然保护区、重要湿地为主体，布局合理，类型齐全，设施先进，管理高效，具有国际重要影响的自然保护网络。根据规划，工程建设分三个阶段进行。20012010年为第一阶段、20112030年为第二阶段，2031年2050年为第三阶段。第一阶段的目标主要有：一是重点实施15个野生动植物拯救工程（包括大熊猫、朱鹮、虎、金丝猴、藏羚羊、扬子鳄、大象、长臂猿、麝、普氏原羚、野生鹿类、鹤类、野生雉类、兰科植物、苏铁）；二是加快自然保
16、护区建设，使全国自然保护区数量达到1800个，面积1.55亿公顷，占国土面积的16.14；三是加强天然湿地保护，力争增加国际重点湿地80处。二、我国自然保护区的管理体制1、分类体系（1）行政级别分类我国的自然保护区按照建立的行政级别分为国家级、省（自治区、直辖市）级、市（自治州）级和县（自治县、旗、县级市）级。这种级别分类和保护区的管理方式没有直接的关系，但和保护区管理的严格程度和获得政府等方面的重视程度紧密相关。通常保护区的级别越高，获得地方或国家的支持越大。1979年8个部、委联合发出的关于加强自然保护区管理、区划和科学考察工作的通知中提出了4条建立新的自然保护区的条件规定，满足这些条件的
17、地区可以申请成立保护区：l具有代表不同自然地带的典型自然生态系统；l国家一类保护珍稀动物、珍稀树种或有特殊保护价值的其他野生动植物的重要生存繁殖地区；l自然生态系统或物种已遭破坏，具有重要价值而必须恢复或更替的地区；l有特殊保护意义的地质剖面、冰川遗迹、岩溶、温泉、化石产地等自然历史遗迹和重要水源地等。国家级自然保护区是指在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值，并经国务院批准建立的自然保护区。1991年开始，国务院建立了国家级自然保护区的申报和审批制度，省级保护区建立3年以上的，可由地方向部门提交申请，部门审核，提交给国家环保总局，由国家级自然保护区评审委员会评审，由
18、国家环保总局提交国务院审查批准。国家级自然保护区范围调整和功能区调整的评审，按照国家级自然保护区评审标准和评审程序进行。对破坏特别严重、失去保护价值的，经国家级自然保护区评审委员会评审通过，由国务院环境保护行政主管部门报请国务院批准，取消其国家级自然保护区资格。省级和市县级的保护区由有关主管部门提出，并由相应级别的人民政府审定、批准，并报上一级主管部门备案。图3显示了目前我国自然保护区的4个级别（本图将市级和县级合并显示）的保护区面积比例，可以看出到2003年6月最近一次公布新建的国家级保护区后，我国的国家级保护区总面积几近所有保护区总面积的50%。这样的分级结构已经降低了国家级保护区的重要性
19、，同时导致国家级保护区的经费缺乏和相应的管理问题。图3我国各级自然保护区的面积比例（2）类型分类我国幅员辽阔，自然条件复杂，环境的变化和差异很大，南北纬度相差50度，大陆海岸线长18000多公里。全国的地形地势西高东低，起伏变化很大。地貌类型多样，其中山地占33，高原占26，盆地占19，平原占12，丘陵占10，具有独特而复杂的自然环境。全国的气候随地形地貌和经纬度差异而明显变化，从西到东分为高寒、干旱、湿润三大部分。由此，我国的自然保护区长期以来被分为三大类别9种类型（表1）。表1自然保护区类型结构（国家环保总局自然生态保护司，2002）类型2001年底数量（个）2001年底面积（公顷）自然生
20、态系统类森林生态系统类型7692245.08草原与草甸生态系统类型33350.56荒漠生态系统类型203623.85内陆湿地及水域生态系统类型1372160.66海洋和海岸生态系统类型40100.75野生生物类野生动物类型3254149.75野生植物类型111212.99自然遗迹类地质遗迹类型90109.61古生物遗迹类型2635.74合计155112989.00（3）我国保护区分类体系存在的问题IUCN将保护地定义为：通过法律及其他有效方式特用以保护和维护生物多样性，自然及文化资源的土地或海洋。尽管所有保护地都基本以这一总目的为目标，实际管理上各保护地的保护目标却大有迥异。国际对“prote
21、ctedareas”（保护地）的定义是很广泛的，泛指各种类型受保护的地区或地域；保护区或自然保护区则指特定的一类严格意义的保护地，相当于国际上的“reserves”或“naturereserves”，保护地也包括国家公园“nationalparks”或公园“parks”。我国的保护地包括了自然保护区、风景名胜区（690个）和森林公园（1476个），它们大约占国土面积的15%左右，但自然保护区就占了13.2%。我国的这些保护地名称虽然和国际定义的“保护区”、“国家公园”和“公园”似乎相同，但从实际的管理方式和目标来说，都有本质的区别。IUCN根据保护地主要管理目标，把保护地管理分为六个类别（表2
22、）。表2保护地管理类别（IUCN，1994）类别Ia严格自然保护区（StrictNatureReserve）：主要用于科研的保护地。拥有某些特殊的或具代表性的生物系统，地理或生理特色及/或物种的陆地或海洋，可用于科学及/或环境监测。类别Ib自然荒野区（WildernessArea）：主要用于保护自然荒野面貌的保护地。大面积未经改造或略经改造的陆地或海洋，仍保持其自然特色及影响，尚未有过永久或大型人类居住，用于保护其天然条件。类别II国家公园（NationalPark）：主要用于生态系统保护及娱乐活动的保护地自然陆地或海洋，用于（a）为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护；（b）禁止对该区进
23、行有害开发及占用；（c）为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供基础，这些都应与环境及文化配套类别III生境/物种管理区（Habitat/SpeciesManagementArea）：主要用于通过干预进行管理以达到保护目的的保护地。一片陆地或海洋，用于通过积极干预以达管理目的，以确保生境和/或达到某些物种对生境的特别要求类别V风景/海景保护地（ProtectedLandscape/Seascape）：主要用于风景/海景保护及娱乐的保护地。陆地，包括海岸及海洋，由于人类与自然的长期相互影响而形成的具重要美学、生态学及/或文化价值，且生物多样性较丰富的地区。维护传统的人类自然相互影响的完整性对该区
24、的保护、维持及进化极为重要。类别VI资源管理保护地（ManagedResourceProtectedArea）：主要用于自然生态系统持续性利用的保护地。拥有显著未经改造的自然系统，对其进行管理以确保长期保护及维持其生物多样性，同时根据当地村社，持续性提供自然产品及服务。按照自然保护区条例严格讲，我国所有的自然保护区都属于类别Ia，严格意义的保护区。但是从实际的管理方式上讲，我国的许多自然保护区按照自然保护区条例起到生物多样性保护的作用，但同时对游客开放，因此有许多自然保护区实质上属于类别II“国家公园”。类别II“国家公园”虽然部分作为旅游区对游客开放，但要求对生物多样性的保护力度很大。我国的
25、“风景名胜区”或“公园”按理应该算入类别II，但实际上这些地方主要按照旅游景点进行管理，基本上没有从保护生物多样性和生态系统的角度进行考虑。在大部分这些风景名胜区很少见到，甚至基本见不到，当地鸟类就是一个重要证明。所以按照国际标准或含义，这些保护地不能被称为“国家公园”，更多的应该属于类别V“风景/海景保护地”。我国的“森林公园”有很多是过去的林场转变来的，其中有相当一部分是单一的人工种植林，虽然目前被保护起来，但实际上没有起到真正保护生物多样性或者生态系统的作用，因此这部分又不能算作其本应该算入的类别V。另外我国还基本没有明确属于类别IV“生境/物种管理区”和类别VI“资源管理保护地”的自然
26、保护区。针对IUCN制定的这6类保护地，根据不同的保护和利用目的，可以采用不同的管理方法和要求。我国的保护区的级别和类型分类方式基本上无法与IUCN的这套保护地管理类别体系兼容。同时我国虽然有不同的保护区级别和类型，但目前这些分类体系都不能体现出在管理目标、检查标准和管理方式上的差别，因此所有的保护区管理要求都应按照我国自然保护区条例严格管理（参见3.2）。例如第十八条规定将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区（外围保护地带根据情况而定）。核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。实验区，可以进入
27、从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。因此保护区内不能有除旅游之外的任何其他经济活动，核心区的原居民不得不移民，这些规定对于一些大型的湿地或草原类型的保护区是很难实施的。甚至在巨大的戈壁类型的保护区内限制所有的开矿活动，几乎是不可能的，因为这些矿产资源是当地的最重要的经济支柱。事实上，一些保护区如果加强当地社区的经济活动的管理，限制和控制对生物多样性带来威胁的活动，可以和保护目标相协调，使当地经济不会因为保护区的建立而遭受严重影响。目前，这种严格的管理要求，导致了在相当大数量的保护区，如面积大的或人口压力大的保护区，出现保护管理和当地社区发展的严重冲突
28、。这往往使一些建立起来的保护区不能达到相应的保护目的。同时有些保护区因为无法禁止一些经济活动，例如许多新疆保护区内的矿产开发活动，因此造成有法不依，执法不严等情况屡见不鲜。因常常无法对这些宏观的破坏行为采取有力的处罚措施，因而造成处罚偏重微观破坏行为，而轻宏观破坏行为的局面。这种情况又导致本来可以严格执法的保护区有理由不严格执法，同时给保护区管理质量监测标准体系的建立带来障碍。2、自然保护区的综合管理体系（1）自然保护区主管部门自然保护区条例第八条规定了国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国家院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、
29、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。目前林业和环保部门建立和负责的保护区占了所有保护区数量的87%（图4）。国家林业局因为主管我国生物多样性最丰富的森林、湿地和陆生野生动物，而建立和负责了我国绝大部分的森林、湿地和森林野生动物保护区。另外有农业、国土资源、海洋、水利、建设、中医药、科研、教育和旅游等共十几个部门分别建立了一定数量的保护区。这些主管部门对其主管的保护区有管理和执法权利。图4部门负责的自然保护区数量百分比（2）物种保护主管部门其他的法律和法规
30、对相应的资源管理和保护也作了类似的有关主管单位的规定。例如野生动物保护法第七条规定：“国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门主管本行政区域内的陆生野生动物管理工作。自治州、县和市政府陆生野生动物管理工作的行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定。县以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生野生动物管理工作。”因此国家林业局、农业部下属渔业局分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。野生植物保护条例第八条规定国务院林业行政主管部门主管全国林区内野生植物和林区外珍贵野生树木的监督管理工作。国务院农业行政主管部门主
31、管全国其他野生植物的监督管理工作。国务院建设行政部门负责城市园林、风景名胜区内野生植物的监督管理工作。国务院环境保护部门负责对全国野生植物环境保护工作的协调和监督。国务院其他有关部门依照职务分工负责有关的野生植物保护工作。对于这些被保护的生物，分别也有相应的主管部门来负责执法。例如林业部门有林业公安来执行违反野生动物保护法的案件。（3）生态保护综合协调机制保护区管理部门和机构繁多，部门之间冲突和隔离严重，按照自然保护区条例野生植物保护条例规定国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区和野生植物的综合管理工作。但是国家环保部门各级都面临管理能力不足的问题，导致其协调功能不能正常发挥。各个省，特
32、别是行政更低一级的县，级环保部门下专门负责生态保护工作的处建立时间都很短，管理人员很少，有的省级的环保局负责生态保护的专职人员只有2-3人。同时这些人员还面临严重经验缺乏和专业知识不够的问题，导致环保部门的总体机构和管理人员能力不足。另外由于环保部门的有关生态保护的管理机制还正在成长中，经费严重不足。由于种种管理能力的不足，导致其在监督执法过程中，威性受到挑战，出现其他部门不与合作或配合的现象。因此国家环保部门在自然保护区的综合管理和协调方面的功能远未得到正常发挥，从而导致保护区管理缺乏足够的监督和协调机制。同时针对一个特定的保护区而言，保护区有相应的主管部门，而保护区内不同的资源，又有相应的
33、主管部门，这些主管部门可能会与保护区的主管部门不同。例如林业部门主管的保护区内河流中的鱼类，按照野生动物保护法的规定，应由农业部门的渔业局主管。有的时候一个保护区出现十多个部门进保护区执法的现象。目前我国还没有明确的法律和机制保证有效地协调这些矛盾，因此，一旦部门之间存在冲突，必将导致保护区管理问题。（4）自然保护区管理机构和人员目前自然保护区的管理机构主要有以下几种情况：独立的管理机构；两个或两个以上的保护区共建一个管理机构；与其他管理机构两块牌子、一套人马；管理机构隶属于政府职能部门，为该部门的一个科（或股）；管理机构隶属于主管部门下属的企事业单位等。据2001年底的统计，我国约有62%的
34、保护区建立了管理机构，但有1/3以上的保护区尚未建立相应的管理机构。约有73%的保护区配备有专门的管理人员，管理人员人数近3万人，平均每个保护区6人（国家环保总局自然生态保护司，2002）。但有的条件好的保护区，有管理人员近100人，有的只有1、2个，而且这些管理人员中有许多同时肩负所属主管部门的其他工作，有相当一部分人虽然被算入保护区管理人员编制，但实际投入保护区管理工作的时间很少。人员不足主要是受经费不足的限制（参见2.3），同时管理人员的任命没有统一的职业标准要求、考核制度和选拔程序，导致鱼龙混杂。这不利于激励优秀的保护管理人才的积极性。对于行政决策失误，甚至是错误，没有建立有效的制约机
35、制，对于许多决策失误，常常因为决策和后果产生存在的时间差，使作出错误决策的领导没有得到应有的处罚。最严重的情况常常是人事调动，因失误而给予撤职处分的都十分少见。因而导致一些领导决策不慎重，为获取一时利益而不顾后果。同时出现有一些缺乏保护意识的工作人员从事非法的狩猎和利用保护区内资源活动的现象。再加上目前保护区管理人员缺乏专业培训，缺乏经验，缺乏生物学和生态学的知识，造成许多管理方式违背生态学原则。例如用外来植物恢复保护区植被，为防止火灾而破坏当地植被的正常火循环（或者长期阻止天然火发生，或者过于频繁地使用人工烧荒），过度投资于人工饲养，就地保护没有得到重视，甚至由于人工饲养造成的外来入侵、设施
36、建设、高密度人工饲养种群等问题，给就地保护带来严重的负面影响。这些管理方式不仅不利于生物多样性的保护，反而导致生态进一步退化。3、自然保护区的经费机制保护区的最大经费来源通常来自地方或部门。省级（自治区级）政府和主管部门会对其主管的保护区提供不同支持力度的经费，这些经费主要用于国家级和部分省级保护区。例如云南到1999年，对国家级和省级的保护区基础设施投资累计约5800万元（国家林业局野生动植物保护司，2000年）。省级保护区的机构人员事业经费在很多省份都被列入省级财政预算。更低一级市级和县级的保护区通常只能得到较少的或非常规的当地政府的经费资助。国家财政每年为国家级保护区提供3000万元基础
37、能力和管护能力建设费用，全国的226个国家级自然保护区都有资格由当地提出申请，经由主管部门审核，上报计委和财政部。通常每年批准大约有30个左右的国家级保护区，平均每个得到约100万的资金。这些经费全部用于基础能力和管护能力建设，其中部分可以用于保护区资源调查（非常规的），但其中不包括保护区人员培训，保护区的日常管护、资源监测和巡护执法的费用。通常旅游收入也是保护区的经费来源之一，特别是象九寨沟、黄龙等有巨额旅游收入的保护区，保护区的经费就显得较为充裕。但对于大部分保护区来说，旅游收入十分少，甚至基本为0。也有相当多的保护区周边地区，甚至是保护区内的旅游收入被旅游部门或一些企业掌握，保护区主管部
38、门和当地社区获得的收入十分有限，因而造成利益分配不均，为保护而作出贡献的单位和个人却得不到应有的补偿，使保护和经济利益之间的矛盾更加突出，也使保护经费不足成为突出问题。来自国际的经费不定期地支持我国一些大型和高级别的保护区。全球环境基金（GEF）的直接投资保护区过千万美元的有2次。1995年GEF提供了总额为1790万美元的赠款，用于“中国自然保护区管理”项目。19992005年“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”项目GEF投入1168.9万美元。另外还有一些中小型的投资，如19992002年的“罗布泊自然庇护所生物多样性保护”项目，GEF提供了75万美元。截止到2003年6月，GEF已经为
39、35个中国项目（不包括中国参加的区域项目和全球项目）提供和批准提供了大约4亿美元的赠款，其中专门用于生物多样性保护的占13%，即约5200万美元。英国政府环境基金、欧盟（EU）、荷兰政府等在中国的保护区都有一些保护项目。非政府国际组织在中国的保护工作也十分活跃，包括世界自然基金会（WWF）、保护国际（CI）、世界自然保护联盟（IUCN）、英国野生动植物保护国际（FFI）、美国大自然保护协会（TNC）等。因此流入保护区的国际经费正在增长。很多保护区，特别是级别比较低的保护区，国内的投资十分有限，甚至维持工作人员的工资仍然很困难。能够得到的国内投资通常被分为基础建设经费、事业费和特殊项目费。基础建
40、设费占了所有经费的绝大部分，常用于建设各种用房（如办公、救护中心、基本旅游设施，甚至动物园和植物园等）和道路（包括交通和巡护道路）建设；事业费基本上是指保护区工作人员的工资和一部分日常办公费用；特殊项目经费可能用于最初的保护区资源调查以及其他的短期项目。对于日常巡护、监测和执法，绝大部分保护区没有长期有保障的预算，就这点而言，可以说绝大部分保护区都面临严重的经费缺乏问题，导致绝大部分保护区并没有坚持长期有效的日常巡护、监测和执法。国际经费资助常常为一次性或非常规的经费，鼓励用于提高保护区管理人员的素质、资源调查和社区宣传和发展。但仍然有相当大的部分被用于基础设施的建设。通常国际经费为期5年左右
41、的较多，现在有相当多的国际经费用于帮助保护区建立长期的基础和管理人员的巡护和监测能力，但这通常也不能保证这些工作的长期经费问题。现有的这些经费机制或多或少地鼓励或引导保护区从事过度的基础设施建设，而非日常的保护监测、巡护和管理工作，这是目前保护区管理不善的重要原因之一。同时对各类经费的管理缺乏各级监督，经费管理情况各个保护区参差不齐，经费管理不善问题十分严重。在大量经费并没有有效地用于保护工作同时，很多保护区又迫于支付管理人员的工资压力，而寻求资源利用获取经费的方法，比较多的现象是不合理地发展生态旅游而导致保护区内资源的破坏。有的保护区由于管理不善，保护区的资源变成了一些人的赚钱工具。三、有关
42、自然保护区的法律和法规体系中华人民共和国宪法是我国的基本大法，它制定了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织和个人必须合理地利用土地；保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产等规定。中华人民共和国刑法规定，凡违反国家有关环境保护的规定，应负有相应的刑事责任。中华人民共和国环境保护法是环境保护领域的基本法律，是环境保护专项法的基本依据。环境保护专项法是针对特定的污染防治领域和特定的资源保护对象而制订的单项法律。目前已颁布了中华人民共和国“大气污染防治法”、“水污染防治法”、“固体废弃物污染环境防治法”、“海洋环境保护法”、
43、“环境噪声污染防治法”等5项。为了合理地开发、利用和保护自然资源，特制定了“森林法”、“草原法”、“煤炭法”、“矿产资源法”、“渔业法”、“土地管理法”、“水法”、“水土保护法”和“野生动物保护法”等多部环境保护资源法。1、中华人民共和国环境保护法中华人民共和国环境保护法（1989公布并施行）的第二、十七、十八、二十、二十三、四十四条均涉及自然资源保护和自然保护区的问题。规定各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采
44、取措施加以保护，严禁破坏；在自然保护区区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。2、中华人民共和国自然保护区条例最直接和最重要的管理我国自然保护区的法规依据是1994年10月9日国务院颁布的中华人民共和国自然保护区条例（从1994年12月1日起施行）。凡在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设和管理自然保护区，必须遵守该条例。第十八条规定将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止
45、任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。第二十六条规定禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。大部分与自然保护区密切有关的部门分别就其直接管理自然保护区制定了部门规章制度：如森林和野生动物类型自然保护区管理办法（1985年7月，国务院发
46、布），海洋自然保护区管理办法（1995年5月国家海洋局公布），地质遗迹保护管理规定（1994年11月，地质矿产部发布），水生自然保护区管理办法（1997年10月，农业部发布）等，它们对森林和野生动物类型，海洋类型、地质遗迹类型和水生自然保护区的管理做了具体规定。相当一部分省份制定了相应省级的自然保护区相关管理办法和实施条例。到具体的保护区，有一部分保护区也已经制定了针对其保护区的管理条例。3、中华人民共和国野生动物保护法1988年11月全国人民代表大会通过了中华人民共和国野生动物保护法，于1989年3月1日实施。野生动物保护法是为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡制定的。野生
