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1、清末新政,一新政的提出,在清末最后十年里，清政府面对外力的压迫和国内要求变革的形势，为继续维持其统治，自1901年开始，在政治、军事、教育、财政、社会习俗等各方面进行了一系列的改革。以往有把1901-1905年的清政府的改革称为“清末新政”，而不包括之后的“预备立宪”，但是，现在学界基本认同“清末新政”包括这两个相互关联并有其内在逻辑发展的阶段。,新政上谕,光绪二十六年十二月初十日（1901年1月29日），清廷以光绪皇帝的名义发布了一道新政的上谕，这标志着清末新政的开始，也是清政府对庚子政局回应的结果。上谕道：“世有万古不易之常经，无一成不变之治法盖不易者，三纲五常，昭然如日星之照世，而可变者
2、，令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。”换言之，治法尽可更张，而“体”不能易。三纲五常是维系传统中国社会秩序的核心，是万世不可改变之至上原则。这样的强调，说明清廷旨在不脱离出“中学为体”的轨道来进行改革。,不过，它还是比洋务运动进步：“误国家者在一私字，困天下者在一例字，至近之学西法者，语言文字、制造机械而已，此西艺之皮毛，而非西政之本源也”，“舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶？”这里提到学习西方的本源，虽然没有具体说明什么样的西政，但是将重点学习西学政而非西艺，却是明确的。上谕最后写道：“总之，法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张。著军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国,大臣、各省
3、督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修。各举所知，各抒己见，通限两个月，详悉条议以闻。”同年2月，清政府再颁上谕，重申变法之意。4月，设立督办政务处，作为总理“新政”的机构。派奕劻、李鸿章、荣禄、昆岗、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞遥为参预。8月20日，即两宫回銮前四天，以慈禧太后的名义再发文告，表示清廷变法的决心：,尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计，为
4、臣民计，舍此更无它策。,这道上谕来之不易，正如上谕中所说，朝廷在“酿成大衅”之后，“痛自刻责”，决定实行新政。就是说新政是对1900年发生的义和团运动和八国联军之役反思的产物。同年11月，逃亡海外的梁启超在一篇题为维新图说的文章中，也就新政的来历发表了类似的看法，而写得相当精彩。文中说：“蓬蓬哉，郁郁哉！数月以来，维新云维新云之语，弥漫磅礴于国中，无论为帝、为后、为吏、为士、为绅、为商，但使稍有脑气筋者，苟上以守旧鬼三字之徽号，度无不瞋目相视、齗齗然鼓舌以自辨其非。,呜呼，以视去年今日，何其异也。其所以得此者非他，乃谭嗣同、杨深秀、杨锐、刘光第、康广仁、林旭、唐才常、林圭、裕禄、毓贤、启秀、徐
5、承煜、赵舒翘、英年、德公使、日本书记生，与夫千数之自立会员、千数之义和团党、千数之外国传教士、中国教民之血，相注射、相搀杂成一种不赀之价值而购得之者也。举事不成而非不成，流血无益而非无益。呜呼，我欲为中国贺。”,梁启超用他习惯的夸张的笔调，描述了举国谈论新政的蓬勃而杂沓的景象，并正确地指出这种景象是各种不同势力付出血的代价之后换来的。在他列举的16个有名有姓的流血者和成千成万无名无姓的流血者中，大体有四种不同的力量：一种是谭嗣同等维新派，在梁启超的概念中，这个维新派也包括光绪皇帝，他们要求实行比较大的改革，以使中国比较快地变成一个近代强国；一种是毓贤等封建顽固派，他们对外国侵略势力不满，也看不
6、惯侵略者所带来的西方文明，他们想排斥这一切，从而恢复大清帝国往昔的盛世景象；,一种是以农民为主体的义和团，他们以自己的血肉之躯同外国侵略者做拼死搏斗，他们的行动表达了中华民族各阶级各阶层的共同要求和愿望维护民族独立，但是他们又没能摸到历史发展的脉膊，他们的社会理想也是恢复中世纪的田园风光，因此他们很不幸地一度成为封建顽固派的工具；一种是德国公使所代表的外国侵略势力，他们要把中国变成一个永远被他们统治的殖民地或半殖民地。梁启超这里没有讲到当时存在的另一种政治力量，即孙中山等资产阶级革命派，这是因为这一派当时还没有造成全国性的影响。,上述四种力量在19世纪末20世纪初的几年间为达到各自的目的，进行
7、了血的较量，其表现就是1898年的戊戌维新运动、1900年的义和团运动和八国联军之役。当清政府的代表和列强在北京议和的时候，这一切刚刚过去，它们给慈禧太后等人留下了鲜明、深刻、痛苦的印象，痛定思痛，慈禧等不能不从中总结经验教训，以使自己能够生存下去，使大清朝能够继续统治下去。实行笼统排外的守旧政策，只能招致失败，导致灭亡，经过义和团运动和八国联军之役之后，这已是有目共睹的了；只有进行某些改革，即仿效列强实行新政，才能使大清朝生存下去，甚至强大起来，对此，清廷上下也没有分歧了。,列强也要求清政府实行某些新政，因为一个顽固守旧的政府是不利于它们的“以华治华”方针的，而仿行西方的新政，在本质上就是按
8、照它们的需要来改造中国，去掉那些不便于它们在华扩张的制度，建立起适合它们扩张的制度，赫德当时写的更新节略，就是代表列强向清政府提出的实行新政的建议和要求。梁启超所说新政是由谭嗣同、毓贤、德国公使、义和团等之血“相注射、相搀杂成一种不赀之价值而购得之者”，是非常深刻的。的确，新政是世纪之交的历史合力的产物。,江楚会奏,在应诏而议变法的诸多奏折中，最著名而又产生过实际影响的就是同年7月由两江总督刘坤一、湖广总督张之洞联衔发出的“江楚会奏变法三折”。,它其实包括三折一片：变通政治人才为先遵旨筹议折、遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折、遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条折及请专筹巨款举行要政片。这三折一片的
9、内容密切相关，构成了一套系统的变革方案。第一折关于教育制度改革，以“兴学育才”为变革政治的先决条件。提出四项措施：一设文武学堂，二酌改文科，三停罢武科，四奖劝游学。第二折论致治、致富、致强之道，以整顿变通中国之成法为主。一崇节俭，二破常格，三停捐纳，四课官重禄，五去胥吏，六去差役，七恤刑狱，八改选法，九筹八旗生计，十裁屯卫，十一裁绿营，十二简文法。,第三折采用西法，主要关于军事与经济改革。十一条是：一广派游历，二练国外操，三广军实，四修农政，五劝工艺，六定矿律、路律、商律、交涉刑律，七用银元，八行印花税，九推行邮政，十官收洋药，十一多译东西各国书。为推行新政，须有专项筹款，为附片之来由。这三折
10、涉及政治、经济、军事、文化教育等方面，是一个较为全面系统的新政改革方案。如果以1905年（五大臣考察政治）为界把清末新政分为两个阶段，那么，第一阶段的各项新政改革大都是以江楚会奏变法三折为纲领而展开的；但是，第二阶段的预备立宪则远远超出了三折的内容。,二、新政的举措,新政主要有以下五个方面：（一）军制改革。有清一代，军制的变革大抵经历了三个阶段：一是前期的八旗和绿营；二是嘉庆、道光年间产生的团练变而为咸丰、同治年间的湘、淮军；三是光绪、宣统年间出现的新军。这一过程，体现了军制自身从传统向近代的变革。新军的编练始于1895年，不过，比较完整意义上的军制改革则是1901年清政府下诏“变法”后开始的
11、。1903年成立练兵处，由庆亲王奕劻为总理，袁世凯为会力大臣。1905年统一全国军事编制，计划编新军36镇（师），但未完成。袁世凯控制的北洋六镇于1905年练成。另一支编练较好的是湖广总督张之洞控制的新军。1907年编练巡防营，此为地方警备部队。,（二）政治体制改革。清承明制，实行的是以皇帝为核心、宰辅制与部院制相结合的一整套官制。它曾有效的维系了帝国的稳定，但愈到后来弊端愈多。戊戌维新派试图以一种新制度改造它，但一场政变全然否定了这种努力。直到督办政务处的设立，行政制度的实质性改革才拉开帷幕。,前期的政治体制改革主要包括整饬吏治，裁汰、合并中央和地方的若干旧有机构。在中央，首先裁汰了各衙门的
12、胥吏差役，停止捐纳实官，归并詹事府于翰林院，撤通政使司。在地方，裁撤了河东河道总督和云南、湖北、广东三省巡抚，以及漕运总督。与此同时，又创设了若干新的机构，如督办政务处、商部、学部和巡警部。同一过程还包括旧机构改组为新机构，如改总理各国事务衙门为外务部，班列六部之首。,预备立宪,1904年的日俄战争和1905年的的俄国革命对中国的立宪运动产生很大影响。中外日报发表题为论国家于未立宪以前有可以行必宜行之要政文章，说：“自海陆交绥以来，日无不胜，俄无不败，至于今，不独俄民群起而为立宪之争也，即吾国士夫，亦知其事之不容已，是以立宪之请，主者日多。”,五大臣出国考察宪政,1905年，统治阶级的上层人物
13、议论立宪，成为热门话题。署理两江总督周馥、张之洞、署理两广总督岑春煊、直隶总督袁世凯等都奏请立宪。袁世凯尤其活跃。他联合张之洞、周馥上书。他建议清廷派亲贵大臣出考察政治，为立宪作准备。清廷采纳他和的意见，于7月16日诏命命镇国公载泽、户部待郎戴鸿慈、兵部待郎徐世昌、湖南巡抚端方分赴东西洋考察各国政治，“以期择善而从”。27日又加派商部右丞绍英随行。9月24日，五大臣在前门火车站登车出发，因吴樾谋炸，载泽和绍英受伤，未能成行。载泽仅受轻伤，伤愈后，清廷又改派载泽、端方、戴鸿慈、山东布政史尚其亨和顺天府丞李盛铎出洋考察，12月2日出发。五大臣分路，载泽、李盛铎、尚其亨前往日本、英国、法国、比利时等
14、国，戴鸿慈、端方前往美国、德国、俄国、意大利、奥地利等国。,1906年7、8月，载泽等考察陆续归来。他们上了一道密折，请求宣布立宪。密折中详论立宪的好处说：“一曰皇位永固。立宪之国君主，神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之，即偶有行政失宜，或议会与之反对，或经议院弹劾，不过政府各大臣辞职，别立一新政府而已。故相位旦夕可迁，君位万世不改，大利一。一曰外患渐轻。今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓为专制，谓为半开化而不以同等之国相待。一旦改行宪政，则鄙我者转而敬我，将变其侵略之政策为和平之邦交，大利二。一曰内乱可弭。海滨洋界，会党纵横，甚者倡为革命之说，顾其所以煽惑人心者，
15、则曰政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故从之者众。今改行宪政，则世界所称公平之正理、文明之极轨，彼虽欲造言，而无词可藉，欲倡乱，而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解，大利三。”,1906年9月1日，清政府宣示“预备立宪先行厘定官制谕”后，政治体制的改革被纳入到宪政的轨道。9月2日，清政府颁布改革官制的上谕，派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润祥、寿耆、袁世凯等十四人为官制编纂大臣，随即成立了“编制馆”，作为编纂官制的专门机构。同时命端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊来京随同参议，由奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定。,在清廷关于立
16、宪的“上谕”是这样说的：“目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张”。其实，这是仿照日本的改革。出使各国考察政治大臣戴鸿慈等人在奏请改定全国官制以为立宪预备折中，援引日本的先例，认为：“日本之实施宪法在明治二十三年，而先于明治七年，明治十八年两次大改官制，论者谓其宪法之推行有效，实由官制之预备得宜。诚以未改官制以前，任人而不任法，,既改官制以后，任法而不任人。中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似”。显然，预备立宪先定官制，也是援引了日本的做法。根据考察大臣的条陈奏折，改革官制的核心内容是仿行三权分
17、立和责任内阁。如戴鸿慈、端方等人提出的“略仿责任内阁，以求中央行政统一；划分中央和地方权限，地方重要衙署皆设辅佐官，中央各部长官事权应当统一；调整中央机构；变通地方行政制度；裁判，税收官员独立；取消吏胥，代以书记；重新制定任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法”等等。当然，这样的意见由于涉及太多部院大臣、地方督抚的权益，不可能不引起激烈的冲突。,军机大臣奕劻认为：立宪有利无弊，符合民意，应从速宣布。反对者提出：中国情势与外国不同，实行立宪，必至执政者无权，坏人得栖息其间，为祸非小；人民不知要求立宪，授之以权，不仅不以为幸，反而以分担义务为苦；实行自治，坏人便会掌握地方命脉，非常危险。立宪派官员认为：
18、国民程度的高低全在政府劝导，如坐等提高，永远不能立宪，只有先事预备立宪，诱导提高国民程度；正因中外情势不同，才定为预备立宪，而不是立即实行。,体制改革是一次权力的再分配，牵涉到所有官员和集团的利益，阻力来自三个方面，一是各部大员；二是各部司员；三是满员。成立责任内阁的草案传出以后，斗争立即趋于激烈。亲贵借立宪之名，行中央集权之实，以排斥汉人势力；汉族大员则谋乘机打破满人政治上的优势。袁世凯极力赞成立宪，是想在改革官制之时，裁去军机处，在组成以奕劻为首的内阁中，自居其副。反对派的主角为军机大臣铁良，荣庆。如成立责任内阁，不得兼职，荣庆只能专任学部尚书，地位下降，铁良如出任副总理，其财政权（户部尚
19、书），兵权（练兵处会办）将同时失去。铁良予以反击“立宪非中央权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权，收揽于中央政府则又不可”，这明显是要削弱现行督抚的权限，使督抚的权限与日本府县知事相当，只保留一些行政权，这必然遭到袁世凯等人的强,烈反对，不过最后袁还是交出了北洋四镇归陆军部统率。同时，反对立宪者还煽动太监起来闹事，散布改革官制，所有宫监悉于屏除，内务府也要裁撤。太监闻风，都跑到慈禧太后面前苦诉，宗室的王公、贝子、将军等听说袁世凯提议以后不许他们干预政事，也哄闹不已。慈禧太后被干扰得寝食难安，遂有内务府、太监的事不议的指令。关于地方官制的改革涉及的问题也太大，所以先从中央官制议起。11月2日，
20、编制馆以“厘定中央各衙门官制缮单”一折进呈，按照立宪国制，以立法、行政、司法三权并峙的原则，改革以军机处为政务中枢的部院制。在中央设立资政院，司立法之责；行政之权专属内阁，裁汰军机处与旧内,阁，设十一部，职以专任；司法之权则专属法部，以大理院任审判，法部监督。这一草案一经提出，即遭到了守旧派的拼死反对，宣称裁军机处，设内阁之制，将导致君主大权旁落，鼎祚潜移。慈禧太后基于君上大权和皇亲贵胄特权的考虑，否决了这个草案 11月6日颁布裁定奕劻等拟中央各衙门官制谕，明令“军机处为行政总汇，相承至今，尚无流弊，自毋庸复改。内阁军机处一切规制，著照旧行。同时，改组了中央各部：改户部为度支部，财政处并入；将
21、太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部；改兵部为陆军部，著以练兵处、太仆寺并入；改刑部为法部；工部并入商部，成立农工商,部；改理藩院为理藩部；改巡警部为民政部；设邮传布，专司轮船、铁路、电线、邮政；外务部、吏部、学部仍照旧；凡十一部。各部设尚书一员，侍郎二员，不分满汉。此外，大理寺改为大理院，“专掌审判”；增设资政院以“博采群言”，审计院以“核查经费”。厘定中央官制体系后，1907年7月，清政府谕准编制馆上奏的修订各省官制情形折，该折以司法独立和地方自治为原则，规定一省或数省设总督，专司辖内的外交和军政；每省设一巡抚，总理地方行政，下设三司（布政、提学、提法）、二道（劝业、巡警）。清政府企图“裁抑督抚之
22、权限”，以巩固君上大权，将“财政及兵马之事权，悉收回于中央政府”的意图太过明显，地方督抚的反对是,必然的，所以地方官制的改革，实质上收效甚微。8月13日，改考察政治馆为宪政编查馆，以奕劻、载沣、世续、张之洞、鹿传霖等为大臣。9月20日，诏设资政院，“以立议院基础”，派溥伦、孙家鼐充任总裁。11月11日，又令各省筹设谘议局，府州县筹设议事会。1908年8月，颁布“钦定宪法大纲”以及议院法、选举法要领，并宣布九年预备立宪。1909年10月，各省（新疆除外）先后完成议员选举程序，成立了谘议局。1910年9月23日，在北京成立了资政院。11月4日，诏预备立宪缩减三年，于宣统五年实行开设议院，先将官制厘
23、定，预行组织内阁，编订宪法。1911年5月8日，也就是清政府行将崩溃之际，颁布了一道上谕，宣布“采取各国君主立宪之制”，,“组织内阁”，即史上著名的“皇族内阁”。旧设内阁、军机处等机构一并裁汰，并将原有的十一个部调整为十部：即外交部、民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、司法部、农工商部、邮传部、理藩部。内阁由皇帝“特旨简任”的国务大臣组成，下设一厅四局：承宣厅、制诰局、叙官局、统计局、印铸局。此外特设弼德院，作为皇帝亲临顾问国务之所，以防止权位下移。,钦定宪法大纲：以“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”为宗旨，不违“中国之礼教”，照“君主立宪政体”的原则来实施的。共有23条，分正文“君上大权”和附
24、录“臣民权利义务”两部分。第一部分14条规定了君主在立法、行政、司法、统军等各方面的绝对权力，维护皇帝尊严，保障皇权，限制议会权力等。第二部分规定了臣民的诸项义务，并加以种种限制。,“君上大权”共有十四条，即：、大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。、君上神圣尊严，不可侵犯。、钦定颁布法律及发交议案之权，凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行。、召集、开闭、停展及解散议院之权；解散之时，即令国民重行选举新议员，其被解散之旧议员，即与齐民无异，倘有抗违，量其情节以相当之法律处置。、设官制禄及黜陟百司之权，用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议院不得干预。,、统率陆海军及编定军制
25、之权；君上调遣全国军队，制定常备军额，得以全权执行。凡一切军事，皆非议院所得干预。、宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；国交之事，由君上亲裁，不付议院议决。、宣布戒严之权；当紧急时，得以诏令限制臣民之自由。、爵赏及恩赦之权；恩出自君上，非臣下所能擅专。10、总揽司法权；委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改。司法之权，操诸君上，审判官本由君上委任，代行司法，不以诏令随时更改者，案件关系至重,故必以已经钦定为准，免涉纷歧。11、发命令及使发命令之权，惟已定之法律，非交议院协赞奏经钦定时，不以命令更改废止。法律为君上实行司法权之用，命令为君上实行行政权之用，两权分立，故不以命令改
26、废法律。12、在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用，惟至次年会期，须交议院协议。13、皇室经费，应由君上制定常额，自国库提支，议院不得置议。14、皇室大典，应由君上督率皇族及特派大臣议定，议院不得干预。,所附“臣民权利义务”共九条，主要是：臣民有合于法律命令之资格者，得为文武官吏及议员；在法律范围内，有言论、著作、出版、集会、结社自由；非照法律规定，不得加以逮捕，监禁，处罚；可请法官审判呈诉之案件；臣民应专受法律所定审判衙门之审判；财产及住宅无故不加侵扰；按照法律所定有纳税，当兵义务；现完之赋税，非经新定法律更改，悉照旧输纳；有遵守国家法律之义务。,同时，颁布
27、了议院法要领共十一条，主要内容：议院只有建议之权；财政支出非与政府协议，议院不得废除删削；国家预算由议院协赞；议院只可指弹劾行政大臣，不得干预朝廷黜陟之权；所议事件，必须上下议院彼此议决后，方可奏请钦定施行，等等。另外，选举法要领计六条，主要是实行限制选举。,评价：钦定宪法大纲虽不是正式的宪法，但它却是制定宪法的根本准则。作为中国历史上第一个宪法性文件，钦定宪法大纲是一个充满了清廷在君权问题上矛盾态度的文件，虽制定大权统于君上，但毕竟是中国历史上第一次从制度上对以往君主的专制表示了否定，他赋予君主的权力与专制时代的君主权力是不同的。给臣民设定了一些权利，同时限制了部分君权。总的说来，它离宪政的
28、要求还很远，但在中国宪政历史上终于迈出了艰难的一步。首先，君权要受宪法的约束。改革之初，首席军机大臣奕劻即说：“宪法一立，全国之人，皆受治于法，无有差别。”,宪法大纲序言道：“夫宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越。”明确规定君主也要遵守宪法。其次，规定三权分立原则。宪法大纲序言对国家政体和君主权力做了如下概括：“君主立宪政体，君上有统治国家大权，凡立法，行政，司法皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法。”这就确定了国家政体采取“三权分立”的原则，君主在行使权力时，必须受议院、政府和法院的制约。除了根本法之外，其它普通法也不得随意推翻。
29、如“君上大权”11条规定的“惟已定之法律，非交议院协赞奏请钦定时，不以命令更改废止。”,规定君主要改变法律，也需经过法定程序，先由议院“协赞”（即批准通过）。审判时也得“遵钦定法律行之，不以诏令随时更改”，朝令夕改，“朕即是法”的状况得到了改变，至高无上的皇帝也要受到法律的约束了。以上都是对专制时代无限君权的否定，而把君权限制在法律规定的范围之内。再次，人民的权利受到一定的保护。新政法律和司法改革，基本上是按照西方的法律原则改革传统的封建旧律，体现了进步的倾向。,另外，向来被指斥为封建专制象征，也是证明立宪的虚假性的“大清帝国，万世一系，永永尊戴”和“君上神圣尊严，不可侵犯”两款，实际上并不违
30、反立宪精神。因为在任何一个君主立宪的国家莫不有类似规定，君主立宪国家都实行君主世袭制，君主为国家元首，不负实际责任，他只处于特殊尊荣的地位。清政府实行君主立宪，这样的规定也是无可厚非的。清廷颁布了钦定宪法大纲后，在立宪问题上，坚持以九年为预备立宪期。对于九年预宪期，立宪派对清廷拖,延的做法表示不满，他们先后组织了三次大请愿，要求召开国会，组织责任内阁。1910年，资政院召开第一次常年会，对于“速开国会案”，摄政王载沣以缩短三年，宣统五年开国会为答复，立宪派内部产生了分歧。张謇、汤寿潜等认为请愿取得了一定成效，主张停止活动；汤化龙、谭延闿等坚持宣统三年召开国会的原议，谋划第四次请愿，后流产。然而
31、，革命派则更为激进，他不仅对“预备立宪”，对“君主宪制”更是不满，他们到处策划暴力活动，1911年10月10日，武昌暴动爆发。面对立宪派和革命派的两种压力，清,廷只好接受了资政院提出的取消皇族内阁、召开国会的建议。但是，就在此时，驻扎在滦州的新军第二十镇统制张绍曾和第二混成协协统蓝天蔚等联名致电清廷，提出了“政纲十二条”，要求立即召开国会，制定宪法，组织完全内阁。清廷震动，对“政纲十二条”全部接受，于10月30日连发三道“上谕”，下罪己诏，表示“九庙神灵不安，人心动摇，生灵涂炭，皆朕一人之咎也。兹特布告天下誓与我国军民维新更始，实行宪政”。清廷为示决心，命令资政院迅速起草宪法，在宪法颁布之前，
32、先拟定重大信条十九条,宣誓太庙，于11月3日（宣统三年九月十三日）正式公布。十九信条：一 大清帝国皇统，万世不易。二 皇帝神圣不可侵犯。三 皇帝之权，以宪法规定者为限。四 皇帝继承顺序，于宪法规定之。五 宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之。六 宪法改正提案权属于国会。,七 上院议员，由国民于有法定特别资格者公选之。八 总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣，由总理大臣推举，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官。九 总理大臣受国会弹劾时，非解散国会，即内阁辞职，但一次内阁，不得为两次国会之解散。十 陆海军直接皇帝统率，但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣。十
33、一 不得以命令代法律，除紧急命令，应持特别条件外，以执行法律及法律委任者为限。,十二 国际条约，非经国会议决，不得缔结。但媾和宣战，不在国会开会期中者，由国会追认。十三 官制官规，以法律定之。十四 本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支。又预算案内，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。十五 皇室经费之制定及增减，由国会议决。十六 皇室大典不得与宪法相抵触。十七 国务裁判机关，由两院组织之。十八 国会议决事项，由皇帝颁布之。十九 以上第八、第九、第十、第十一、第十二、第十三、第十四、第十五、第十八各条，国会未开以前，资政院适用之。,十九信条是非常时期的产物。从它的基本精神
34、和立法技术来看，较钦定宪法大纲有着较大的进步。第一，钦基本上是照抄日本明治宪法的条文，而信条则采用了英国宪法精神，结合实际情况，较前者有很大的进步。第二，钦对君主权力的规定，几无限制，而信条则采取英国宪法的“虚君共和”制，实行责任内阁制，对君主的权力作了很大的限制，实际上是议会君主制的宪法，突出了国会与总理大臣的权力。第三，钦只是拟定宪法的纲要，本身并没有法律效力，,而信条则是先行颁布的重要宪法条款，具有法律效力。与史学家不同，宪法学家对十九信条一般有着不错的评价，杨幼炯近代中国立法史认为它是“有清一代之唯一宪法，亦我国历史上之第一次宪法也”。陈茹玄的中国宪法史语：“十九信条深得英宪之精神，以
35、代议机关为全国政治之中枢，苟其施行，民治之功可期，独借其出之太晚耳。倘能早十年宣布实行，清祚或因以不斩，未可知也！”但是由于革命党在全国的运动已经开始蔓延，“预备立宪”的和平过渡已经无法实施，清朝灭亡了。,（三）法制改革,周秦以来，中国形成了自创一格的“中华法系”，成为公认的世界五大法系之一。在历代的王朝更迭中，法制虽代有损益，但“诸法合体”、“政刑不分”的旧法律结构形式却始终未变。直到八国联军之役后，朝野上下，争言变法，于是而有新律之萌芽。刘坤一、张之洞的“江楚会奏三折”率先提出修订法律。这是受清末修订商约成果的刺激的结果：清廷与美、日、英、葡（葡国政府后未批准）条约规定：中国与各国法律改同
36、一律，即可收回领事裁判权。1902年5月，清政府派刑部左侍郎沈家本，出使美国大臣伍廷芳兼取中西，修订法律。,1903年，设修订法律馆，命沈家本、伍廷芳为修订法律大臣，着手修订旧法和制定新法。他们以“务期中外通行”为原则，参考古今，博稽中外，“以中国法律与各国参互考证”，制定中国新法。新政期间的法制改革大体有三个方面：一、删改大清律例，制定新刑律。大清律例制定于顺治初年，基本完成于乾隆初年，系中国历代刑律中最繁苛的一部，满汉有别。法制改革即是从删节、修改这部律例开始的。1910年颁布大清现行刑律，作为新刑律颁布前的过渡性刑律。同年12月25日，在日本顾问冈田博,士的帮助下，大清新刑律完成，预定1
37、913年开始实行。新刑律是中国第一部近代刑律，它以“折衷各国之良规，兼采近世最新之学说”，而又“不戾乎我国历世相沿之礼教民情”为基本原则。二、改革“诸法合体”的传统法律结构。自古以来，中国的法典基本上是刑法典，但又包含有民法、诉讼法及行政法等法律内容，形成了“民刑不分，诸法合体”、民商不分、实体法与程序法无别的法律结构。为此，修订法律馆制订了大清民律草案、刑事诉讼律草案、民事诉讼律草案、大清商律草案、大清报律等部门法和单行法规。不过大多因清王朝的灭亡而未及颁行。,三、“政刑分离”，司法独立。在中世纪的中国，政刑之权“丛于一人”，上自皇帝，下至州县长官莫不如是。沈家本根据西方行政、立法、司法三权
38、分立的原则，力主“司法独立”，制订了各级审判厅试办章程和法院编制法。规定全国的法院分为初级、地方、高等审判厅、大理院四级，分设于县、府、省、中央，采用四级三审制，并设立相应的检察厅，专司审判而受法部的监督。旧律的删改修订，新法的编纂，司法独立的试行，这三方面合成了中国法制近代化的一步。,（四）奖励实业,清政府“奖励实业”之举发端于甲午战争后，但作为一项具有实质性内容的政策在全国范围内施行，却是在1903年商部设立之后。1902年，清政府在“库储一空如洗”的财政困境中，开始注目于“商政”，讲求商务，成立商部，作为“振兴商务”之地。又着手制定商律，先后颁行了商部章程、奖励公司章程、商人通例、公司律
39、、破产律、商会简明章程等一系列商法。这些商法虽然在实施的过程中大多流于形式，但它们以法律的形式肯定了工商业者的社会地位，为工商业者的经营管理活动和合法权利体,供了某种保护，也为解决商事诉讼提供了若干的法律依据，因而又多少改变了崇本轻末、重农抑商的传统，对于扭转卑商贱商，耻言贸易的社会风气也是有好处的。事实上，奖励实业的政策为中国资本主义的发展创造了有利条件。1905年到1910年，国内新设厂矿企业出现了一个新的高峰，其中基本在万元以上的有209家，共拥有资本7500多万元。同1895年至1989年出现过的高峰相比，其资本力量更强，投资范围更广。,（五）教育改革,晚清新政中最富积极意义而又有极大
40、社会影响的内容当推教育改革，而教育改革又是从废除科举开始的。晚清士人对科举制度时有非议，但科举制度被提上改革的日程则是在戊戌维新之中。但要突然废除科举势必有重重阻力，而这些阻力又使新教育的创办举步维艰。在科举与学堂的废与立的交替转换过程中，1901年8月29日清政府下诏，废除八股时文、改试策论以及永远停止武科。1903年，袁世凯、张之洞上奏亟呼废除科举：“科举一日不废，即学校一日不能大兴；将士子永远无实在之学问，国家永远无救世之人才；中国永远不能进于富强，即永远不能争衡于各国。”,1905年各省督抚会奏立停科举以广学校折，又进一步强调了停罢科举之意：“科举一日不停，士人皆有侥幸得第之心，以分其
41、砥砺实修之志。民间更相率观望，私立学堂者绝少，又断非公家财力所能普及，学堂决无大兴之望。”在这种情况下，9月，清政府“著即自丙午（明年）科为始，所有乡会试一律停止，各省岁科举考试亦即停止。”12月，设立学部，作为管理全国教育的最高行政机构，自此教育行政才从礼部中独立出来。科举的废除，改变了久被非议而不可触动的传统教育制度，是中国教育史,甚至整个社会上具有革命性质的改革。它一方面结束了绵延一千三百多年科举取士的历史，直接改变了官僚体系的铨选内容和仕进渠道，引起了中央行政体制的变化；另一方面极大地推动了新式教育的发展，对传统文化造成很大的冲击，导致知识体系的更新和社会结构的变动，成为共和政治的铺垫
42、。严复断言：“此事乃吾国数千年中莫大之举动，言其重要，直无异古者之废封建、开阡陌”。,废除科举后，政府和社会上出现了兴办新式教育的热潮，从恢复、扩建京师大学堂开始，各省先后创办了高等学堂、中学堂和小学堂，以及各种职业教育和女子教育。到1909年，各类新式学堂达59117所，学生数逾160万。不过对于这些新式学堂需要具体分析，有的或许只是名称上由旧私塾换成了新学堂，社会对于新式教育的支持程度并不如人们想象的那么乐观。,与创办新式学堂的同时，清政府采纳了刘坤一、张之洞等提出了“多派士人出洋游学”的主张。通令各省迅速选派，鼓励自费留学，并让出使大臣留心察访华侨子弟就近留学，学成归国，经过考核，分别赐
43、给进士、举人、贡生等项出身，予以任用。由于不分官费自费概以科名赏学成归国者，遂使留学蔚为潮流，在20世纪初年出现了第一次“留学热”。赴国外，尤其是赴日本留学几成为一种风气。在废科举、兴学堂、派游学的同一过程中，产生了钦定学堂章程（壬寅学制）和奏定学堂章程（癸卯学制），这是中国最早的学制。前者因不够完备而没有,实行，后者则明确地规定了从蒙养院到通儒院的各级学校的学制，采用新的教育内容和方式，并对学堂毕业的学生给予科名鼓励。新式教育有着与旧教育不同的宗旨，以“尚公尚武尚实”为要。所谓“尚公”，就是“务使人人皆能视人犹己，爱国如家，盖道德教育莫切于此矣。”所谓“尚武”，就是“凡中小学堂各种教科书，必
44、寓军国民主义，裨儿童熟见而习闻之”，“以励其百折不回视死如归之志”，“以造成完全之人格”。所谓“尚实”，就是教育劝之以实际，课之以实用，以期发达实科学派。,三、新政的评价,改革是一项极其复杂的社会系统工程，清末新政由一批曾经仇视改革或与改革为敌的人物完成的一场带有革命内容的改革。在这种意味深长的矛盾背后有着两个原因：一、庚子之变以后的局势使当局者认识到无法再照旧统治下去。为了改变自身顽固守旧的形象，缓解各方面的压力。自戊戌政变以后，顽固派把持着中央政权，清政府的守旧行为引起了各种政治势力的不满和反对。康、梁维新派是政变的直接受害者，庚子年自立军的活动失败后，不少人在失望中走向了革命。与此同时，
45、以孙中山为首的革命势力也在潜滋暗长，革命运动逐渐成为一股势不可挡的潮流。清末新政具有对抗革命的一面，已为以往的辛亥革命史的研究成果所充分证实。另外，新政的举措也是为了,缓解西方列强的压力。“中国须将旧政府大臣更换，另选大臣，立一新政府，各国方能议和。”二、清政府自身也有振作图强的意愿。吴永的庚子西狩丛谈里有，慈禧太后说：“我总是当家负责的人，现在闹到如此，总是我的错头；上对不起祖宗，下对不起人民，满腔心事，更向何处诉说呢？”，“自强雪耻”是清末新政的一个根本内在动因。同时，还有多种势力促动了改革。一西方列强，有“英、日劝行新政”之说。二是地方督抚和绅民。三是驻外使臣。,清末新政是以自下而上的推
46、动和自上而下的改革双向互动的形式出现的。清政府本想借此实现王朝的自我挽救，但新政非但没有延长它的寿命，从某种意义上说反而加速了它的灭亡。它推行新式教育，是想造就“尊崇孔教，爱戴大清国”的人，但无论是国内的新式学堂中还是留学生中，清政府并没有获得多少为己所用的人才，反而出现了一个不同传统士大夫的知识分子群体，成为王朝的掘墓人。全国范围内的编练新军，原本是以此来弹压各种可能出现的变乱，却又给革命党人在各省以发展革命势力的机会，新军绝大多数成为王朝的“叛兵”。,奖励实业，想借此摆脱严重的财政危机，却导致了资产阶级和知识分子的利益与专制制度的冲突越来越大。所有这一切，都走向了王朝预想的反面。虽然历史的效果往往不以人们的动机为转移，但新政的内容有着符合历史发展逻辑的要求，即便它有着取悦列强、拉拢立宪派、打击革命派，欺骗、拂逆舆情的一面。官制改革，在客观上推动了国家体制的近代化；教育改革，奠定了中国近代化教育的基础；军制改革，推进了中国军事的近代化；法律改革，开了中国法制近代化的先河；奖励实业，则直接促成了创办实业的高潮。,御史欧家廉的几句话“易私塾门榜即为学堂，改亲兵衣饰即为巡警，建一二洋式衙门，用一二留学生，即是崇奉西方”，来说明新政的有名无实，固然这段话反映了当时的一些实况，但不是新政的全部。,
