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1、现代社会保障概论,上海政法学院社会学与社会工作系主讲教师：吴鹏森教授,第五章 社会保障管理,社会保障的任务和目标，需要通过社会保障的管理来实现。社会保障管理，是由国家和政府及社会组织制定和实施有关社会保障法规政策的过程。社会保障管理包括三方面相互联系的内容：制定社会保障的法律、法规，具体表现为社会保障的行政管理过程；收取社会保障基金、支付社会保障待遇，是对社会保障基金实行事业化管理的过程；管理社会保障对象，是对社会保障对象实施一系列具体服务的过程。,5,社 会 保 障 管 理,第一节 社会保障管理概述第二节 社会保障水平的测定第三节 社会保障管理体制第四节 社会保障的社会化管理第五节 社会保障
2、的信息化管理,第一节 社会保障管理概述,一、社会保障管理内容二、社会保障管理机构,一、社会保障管理内容,1、行政管理 2、基金管理 3、对象管理,1、行政管理,社会保障管理的第一个环节是制定社会保障法律，拟定基本法规。这些法律、法规，对社会保障的实施范围与对象、享受保障的基本条件、资金来源、待遇支付标准与方式、管理办法、社会保障中有关方面(国家、单位、个人)的责任、权利、义务等方面做出规定。通常，社会保障的法律、法规是由国家和政府制定的，即行政管理。其中，基本法律是由国家和政府直接颁布的；具体法规是由政府主管部门颁布的。在立法过程中，一般的做法是由国家统一立法。但由于各地社会经济发展的不平衡，
3、国家的立法权逐渐集中于一些基本法律、法规的制定，具体法规细则、办法，则趋向于由地方政府制定。,2、基金管理,社会保障的基金管理内容包括：1.筹集社会保障基金，基金来源一般为国家、单位、个人按一定比例缴纳，私人和社会团体捐助等；2.支付社会保障待遇，即对享受者支付养老保险金、医疗补助、工伤保险金、失业期间社会保险补助、各种救济金、困难补助金等；3.管理、运用社会保障基金，即妥善地保管社会保障基金，安全可靠地运用这笔基金，使其保值增值。社会保险基金管理的原则(1)统一管理原则。社会保险基金统一由社会保险经办机构管理，设立单独的社会保险基金财政专户，专用于社会保险的各项开支，任何单位和个人不得挤占挪
4、用社会保险基金，也不得用于平衡财政预算。,(2)收支分离原则。社会保险经办机构对社会保险基金实行收入和支付分别管理的办法，经办机构要在银行设立社会保险基金收入户和支出户，各自对社会保险基金的收入和支付进行管理。(3)分账核算原则。在社会保险基金管理中，要求按险种分别建账，即要求对基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金分别建立账户，分账核算，专款专用，自求平衡，不得相互挤占和调剂。(4)依法管理原则。社会保险基金从预算到筹集，再到使用等都必须严格依照有关法律规定进行，要建立健全财务管理制度，加强监督和检查，确保基金的安全。,社会保险基金预算和决算社会保险基金预算是指社会保险经办
5、机构根据社会保险制度的实施计划和任务编制的、经规定程序审批的年度基金财务收支计划。社会保险基金预算有以下要求：(1)基金预算编制。每个年度终了前，经办机构要按照财政部门规定的要求，根据本年度预算执行情况和下年度基金收支预测来编制下年度基金预算草案。(2)基金预算审批。经办机构编制的基金预算草案由劳动保障部门审核汇总并报财政部门审核，经同级政府批准后，由财政部门及时向劳动保障部门批复执行，并报上级财政和劳动保障部门备案。,(3)基金预算执行。经办机构要严格按批准的预算执行，定期向同级财政和劳动保障部门报告预算执行情况。(4)基金预算调整。遇特殊情况需调整预算时，经办机构要编制预算调整方案，由劳动
6、保障部门报财政部门审核，经同级政府批准后，由财政部门及时向劳动保障部门批复执行，并报上级财政和劳动保障部门备案。,3、对象管理,社会保障对象管理，就是为社会保障的享受对象提供一系列必要的服务。在职的社会保障对象，一般由所在单位提供必要的服务，因此，对他们的管理多由各单位进行。对特殊的社会保障对象，则需要进行特别管理。这些特殊对象包括：退休、退职的老年人，鳏寡孤独的老年人，丧失劳动能力者、失业者、残疾人等社会救济对象。这些特殊对象具有一些特殊要求，需要组织他们开展一系列物质文化活动，使他们能安度晚年。对于这些特殊对象的经济要求，需要分别不同情况采取不同办法，包括：组织残疾人参加福利企业、事业工作
7、，组织贫困户发展生产脱贫致富，对失业人员进行职业培训，组织他们积极进行生产自救，组织身体好、业务强的退休、退职职工参加社会急需的生产活动等。对于这些特殊对象的日常生活要求，如对丧失劳动能力又无亲属者衣食住行的帮助，对老年人难以料理的生活问题，都需细致地进行安排。,社会保障对象的管理工作，从总体上说，属于群众性服务工作。由于它涉及各个方面，所以需要由政府协调和制定政策；另一方面，由于它所涉及的工作繁琐复杂，具体问题需要发动社会力量解决，应特别注意发挥工会、社会组织的作用，使专业人员和群众相结合。对社会保障对象的服务不仅要设立专门的机构和配备专职人员，还要有更多身体健康、热心工作、有一定工作能力的
8、社会保障对象来做这项工作。即使设立了专职机构，也应只聘用少量专职工作人员，多数工作人员则应根据前述条件从社会保障对象中聘请，让他们自己管理自己，自己服务自己，自己教育自己。,二、社会保障管理机构,社会保障组织机构可分为社会保障行政管理机构、社会保障的事务经办机构、社会保障基金运营机构和社会保障监督组织。1、社会保障行政管理机构 由于社会保障属于政府的行为，因而全国应建立起统一的社会保障行政管理机构，使其成为按照社会保障职能办事，贯彻执行党和国家社会保障方针、政策的综合职能部门。根据我国现行的中央政权与地方政权的分级行政管理体制，全国社会保障管理机构设置也应分为中央社会保障管理机构和地方社会保障
9、管理机构，在中央统一领导下，实行中央和地方分级管理。地方社会保障管理机构，一般可分为省(自治区、直辖市)社会保障管理机构、设区的市(行署、自治州)社会保障管理机构、县(自治县、不设区的市)社会保障管理机构、乡镇(民族乡、镇)社会保障管理机构。,2、社会保障经办机构 由于社会保障行政管理部门是行政管理机构，主要管方针、政策和制度，因而，社会保障基金的收支、营运和管理应由依法成立的、独立经营的、统一精干的社会保障基金经办机构承担。社会保障基金经办机构隶属于社会保障行政管理机构，在人事组织上接受行政管理机构安排，在业务上接受行政管理机构指导。在基金财务上接受财政部门管理和监督。3、社会保障基金运营机
10、构 社会保障基金一般由专门的社会保障管理机构进行管理。社会保障基金管理机构通常由国家、单位、享受者的代表组成。,理由是：(1)社会保障基金一般由国冢、单位、享受者承担，作为基金所有权的自然延伸，三方均拥有当然的管理权；(2)社会保障作为现代文明国家的一项社会政策，各国政府具有无可推卸的管理责任和义务；享受者所在单位，是社会保障管理过程中的重要环节，把各单位的积极性调动起来，有利于细致地甄别享受者的条件、控制社会保障基金的发放；享受者不仅拥有享受社会保障的权利，而且有缴纳社会保障基金的义务和管理基金的责任，社会保障基金距离享受者越近，越有利于建立公民的社会保障意识，越有利于社会保障基金的管理。因
11、此，社会保障基金管理组织，应区别于政府行政机构和以营利为目的的企业或商业组织，成为一个由三方代表共同组成的事业性的公共机构。,4、社会保障监督组织 建立健全社会保障监督组织，加强对社会保障基金的收支、营运和管理的监督，是实现社会保障基金依法筹集、专款专用、安全、保值和增值的重要保证。社会保障监督组织由立法机关、工会组织、主管部门负责人和社会公众代表组成，定期听取社会保障基金经办机构关于收支；营运及管理情况的汇报，并定期将有关情况向社会公布。监督组织可委托审计部门对经办机构的财务收支、资金管理和营运情况等进行审计。,第二节 社会保障水平的测定,一、社会保障管理的重要内容二、社会保障水平及其指标三
12、、社会保障水平的制约因素四、我国当前的社会保障水平五、我国目前社会保障发展特点,一、社会保障管理的重要内容,社会保障水平是社会保障体系的关键要素之一，对于社会保障制度的建立、完善与运行有着十分重要的意义。一方面，社会保障水平反映了一国或地区社会保障程度的高低，代表了社会保障制度“量”的特征；另一方面，社会保障作为通过经济手段解决公民生活保障问题的一种制度安排，必然与国民经济增长、整体经济的投资、储蓄、企业(雇主)竞争能力、劳动者(雇员)的劳动积极性等密切相联系。通过对社会保障水平的研究，可以探索出社会保障制度与其外在环境要素之间规律性的东西，从而在社会保障制度的建立健全中加以运用。具体地说，社
13、会保障水平具有下列功能和意义：,(1)、客观描述社会保障程度的高低，并进行国际间、地区间的比较，探索、总结和运用社会保障制度发展与运行的自身规律。(2)、通过增加设置不同的控制变量，可分类计算出一种社会保障制度内部各行业、各地区甚至各群体之间的社会保障水平子指标，进行综合的分析比较，促使社会保障制度的结构合理化与内部优化。(3)、运用定性、定量分析相结合的方法，通过对社会保障制度自身运行经济、社会效应的分析，确定社会保障适度水平，评价社会保障运行状况据具体情况进行调整与控制。相结(4)、社会保障适度水平与社会保障自身发展趋势、社会经济发用于预,二、社会保障水平及其指标,社会保障水平是指一定时期
14、内一国或地区社会成员享受社会保障的高低程度。社会保障水平指标是指为了衡量、表现社会保障水平而选取的变量。西方国家一般把社会保障总支出占国内生产总值(GDP)的比重作为衡量社会保障水平的主指标，其计算公式为：社会保障水平 社会保障支出总额国内生产总值100%,社会保障支出总额,是指一定时期内一国或地区实际支出的各种社会保障费用总和。在不同的国家或地区的不同时期，它包含不同的具体项目。社会保障的实践表明，各国对于社会保障的范围界定具有很多共同之处。目前，各国社会保障的范围划分主要包含三种类型：(1)与工作相联系的保障制度，它是雇用工人达到一定劳动工龄后，才能享有的权利。(2)普遍保障制度，即人人有
15、份的社会保障，它的实施范围包括全体居民或公民，按照法律规定的统一标准享受保障。(3)依靠经济状况调查的保障制度，其享受对象只限于贫困的或低收入的申请人，通过经济调查确定是否享受补助或补助多少。我国的社会保障制度中的社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚中的前三项基本与之吻合。社会保障支出应该是各种项目社会保障支出的总和。,国内生产总值(GDP),是指在一国境内、一定时期本国居民与外国居民生产或提供的最终产品和服务价值的总和，它实际上是经济活动带来的新增价值总和。有的研究也采用国民生产总值(GNP)指标代替国内生产总值，国民生产总值是按“国民”原则计算的，即不管产品或服务的产地在哪里，只要是本国
16、居民提供的，均被列入统计之内。这两个指标的关系是：国民生产总值国内生产总值十国外净要素收入国外净要素收入是指本国居民在国外投资或提供劳务取得的要素收入与外国国民在本国从事投资或提供服务的要素收入之差。国内生产总值更能准确地反映一国或地区经济活动的总体规模。社会保障支出总额占国内生产总值的比重，集中地反映了一国或地区的经济资源用于提高居民社会保障待遇水平的程度。同时，这样一个指标用比例的形式，消除了量纲的不同可能带来的不可比性，有利于不同国家和地区、不同时期之间进行横向和纵向的比较，在实际的统计中，也比较容易获得数据，因而被广泛用作社会保障水平的主指标。,需要说明的是，社会保障水平实际上是由一系
17、列指标来完整描述的，不应把社会保障水平简单地等同于社会保障水平主指标。即使各国用于社会保障的国民经济资源的比重相同，由于各国的经济、社会结构、人口结构与规模不同，社会保障体系千差万别，每个居民平均获得的社会保障金额可能并不相同，实际的社会保障效果也可能大不一样。因此，在具体衡量一国或地区的社会保障水平时，除了考虑社会保障总支出占国内生产总值的比重外，还应考虑人均的社会保障待遇水平、社会保障覆盖面与社会保障自身的制度结构等多项指标，这样才能对该国或地区的社会保障的实际水平做出客观全面的判断与评价。,社会保障水平“适度”的标准 社会保障水平既包含“量”的内容，又包含“质”的特征。“量”是社会保障支
18、出占国内生产总值的比重，反映社会保障水平的高与低。但是，对于一定的国家或地区，在一定的时期内，一定程度的社会保障水平相对于经济、社会的发展和自身的要求是否“适当”，需要进行具体的分析判断，这也代表了社会保障展“质”的方面。社会保障水平是“质”与量的统一。判断社会保障水平适度与否的标准不是单一的，需要考虑的因素有：社会保障制度是否保证了公民具有一定的经济生活水平并能抵御不可抗拒的社会风险；社会保障支出是否与国民经济、社会发展水平相适应，是否与社会各方面的承受能力相适应；社会保障结构是否与国民经济产业布局相适应；社会保障水平是否有助于促进就业与统一的劳动力市场的形成，等等。,总之，社会保障水平是“
19、适度”的判断标准，概括起来，即是社会保障制度在保证公民一定的经济生活水平的基础上，对国民经济发展起到积极的促进作用，同时能实现自身运行的周期平衡，维持社会保障制度的良性运行。需要强调的是，对于社会保障适度水平的判断，要坚持理论分析与实际效应分析相结合，坚持实证研究与理论研究相结合。由于各国、各地区经济发展水平、结构、人口特点、社会保障内部安排等存在较大的差异，在社会保障支出占国内生产总值的比重相同的情况下，也会产生很不相同的经济、社会效应。尤其对于发展中国家来说，发达国家较为长期的社会保障制度的发展过程，揭示了社会保障制度本身的一些发展规律，包括社会保障适度水平的标准，这都具有重要的借鉴意义。
20、但是，不能把国外的判断标准直接搬到对本国的社会保障水平的分析中来，要有一个具体分析、比较、鉴别和改造运用的过程。,三、社会保障水平的制约因素,1经济规模与经济发展水平 一国或地区所能提供的经济资源总量，作为社会保障支出的最终来源，其规模必然从根本上制约着社会保障水平的高低。经济规模与经济发展水平主要从生产力水平、劳动生产率、国民收入及国民收入分配结构表现出来。经济对于社会保障水平的制约作用，在时间序列分析中体现得尤为明显。社会保障的实践表明，经济与社会保障的相互关系是十分复杂的，经济因素决定社会保障制度与水平；而社会保障制度一旦产生，就具有自身发展的规律，其发展也会反过来影响经济，二者是相互影
21、响的关系。,2政治、社会结构。政治的因素对于社会保障制度的发展及社会保障水平会产生影响。西方国家多党竞争的政治制度，使得各党派为了争取选民的支持而承诺较高的社会保障水平，不可避免地导致了社会保障水平攀升的“登台阶”效应，这种现象已经被社会保障的研究者广泛关注。社会结构对社会保障也产生影响，例如，我国的城乡二元的社会结构造成社会保障制度的分割和城乡社会保障水平的较大差异。3制度年龄和人口结构。制度年龄是指社会保障制度建立的时间长度。制度年龄越长，社会保障水平越高；反之，社会保障水平越低。社会保障水平与一国的人口结构有着密切的关系，伴随着全球人口的老龄化浪潮，社会保障水平将不可避免地抬升。随着时间
22、的推移，所有的社会保障制度趋向“成熟”。例如，一个退休金方案，由于更多有享受资格的人到达退休年龄，或是工作能力丧失，或是工作者配偶死亡，都将增大社会保障的开支。老年人是特殊群体，对于社会保障的要求相对较大。这是年龄和人口结构影响社会保障水平的原因。,4历史、人文等特殊因素 社会保障水平的高低受到本国独特的历史、人文因素的影响。例如，“福利橱窗”式的福利国家在北欧的瑞典等国建成，是因为瑞典长期选择一种独特的“混合主义”的经济政治模式，宣扬政府对于社会生活的干预与政府责任，加上第一次世界大战和第二次世界大战的创伤，导致人们普遍要求一种稳定、安全的保障制度与“心理环境”，而且，富足小国的特殊国情，也
23、使之成为可能。美国是一个充分宣扬个性自由的国家，它的经济最大可能地按照自由市场经济的方向发展，人们认为，国家对于社会保障的过多介入，是对公民自由选择权利的侵犯，因而，美国至今没有建立如其他发达国家一样包罗万象的完整的社会保障体系，这在表面上是与它强大的经济不相符的。,四、我国当前的社会保障水平,1、我国社会保障支出的统计口径2、我国社会保障水平的评价及存在的问题,我国社会保障的绝对水平 我国社会保障的相对水平 对我国社会保障水平的判断 我国社会保障子项目分析,1、我国社会保障支出的统计口径,理论上，社会保障水平的测定要求统计出社会保障总支出，即社会保障各分项目支出的总和。但在实践中这往往十分复
24、杂，一是各国社会保障结构差别较大，很难形成一个统一的统计口径；二是有些属于社会保障支出的项目客观上难以统计。因此，在衡量一种社会保障水平高低和进行比较研究时，一定要特别注意统计的口径问题。我国社会保障支出的统计口径尤为复杂，这是因为：(1)我国传统的社会保障实行分散化管理，缺乏规范的、权威的社会保障统计指标体系，现有指标之间缺乏协调性，指标之间存在不同程度的重叠，有些指标残缺不全。(2)我国的社会保障体制还处于转轨过程之中，旧的体制逐渐解体或转变，新的体制尚未最终形成，理论界和实际工作部门对于我国社会保障的目标体系模式还缺乏统一认识，这都给社会保障总支出的统计带来了困难。,尽管我国的社会保障统
25、计体系中还存在相当多的缺陷与混乱，许多指标尚属空白，但经过几十年的发展，我国社会保障指标体系已经相当庞大，而且具有广泛的实际应用基础。确立我国社会保障支出的统计口径，不能简单地抛开现有的指标，而应以目前的指标体系为基础。这样有利于充分利用历史数据，也使十证行纵向的比较研究。在确定我国社会保障支出的统计口径时，还应注意两个问题：(1)与社会保障制度改革的趋向相吻合，反映不断变化的社会保障状况；(2)与国际惯例接轨，尤其是与国外情况进行比较时，一定要注意所用口径的可比性，否则可能得出非常不切实际的结论。我国社会保障支出的统计口径，可以有多种界定的方法。一种方法是按照社会保障的内涵与外延进行。社会保
26、障体系包括社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚四大子项目，这是第一层界定。进一步细化，得出第二层界定与第三层界定。详见下表1。,社会保障支出子项目,表-1,另一种确定社会保障支出口径的方法，是根据社会保障支出的承担主体，确定每一主体的支出中属于社会保障范畴的部分，加总成为社会保障总支出。社会保障支出的承担主体包括：国家财政、企事业单位、城乡社区集体、社会团体等。将以上两种方法结合运用，可列出目前我国社会保障支出的较为宽泛的口径：(1)国家财政的支出部分。包括：医疗卫生经费，即国家对卫生事业的补贴与公费医疗支出；抚恤和社会福利救济费支出，即国家用于抚恤、机关事业单位人员离退休费用支出、城乡社会
27、救济福利、社区服务支出、灾害救济支出等；其他支出，如劳动事业费等。(2)城镇在职职工的保险福利支出。包括：医疗卫生费；丧葬抚恤救济费；生活困难补助；文体宣传费；集体福利事业补贴费；集体福利设施费；计划生育补贴；上下班交通费补贴；洗理卫生费；冬季取暖补贴。,(3)城镇企业离退休、退职人员保险福利费用。包括：离休金；退休金；退职生活费；医疗卫生费；护理费；生活补贴；交通费补贴；丧葬抚恤救济费；其他。(4)乡镇企业福利费用支出。(5)农村社会保险福利支出。(6)财政价格补贴。(7)城镇职工住房补贴。农村养老保险；合作医疗保险。(8)国家对社会福利企事业减免税费的一部分。(9)社会捐赠、慈善事业支出及
28、其他支出。需要说明是，上述口径只是一个较为宽泛概括，其中有些项目客观上难以获取独立的数据，有些项目是否应算作社会保障支出还存在争议，需要具体分析，如价格补贴、住房补贴等。同时也不排除有些项目未包含在内可能性。在实际社会保障水平推算中，人们对于社会保障支出各项指标往往有不同的取舍和估算，从而形成不同统计口径。,2、我国社会保障水平的评价及存在的问题,建国后，我国社会保障事业几乎是在空白的基础上建立和完善起来的，在很短的时期内迅速建立了一套较为完整的社会保障体系，切实保障了广大人民群众的生活水平，对新中国建设起了不可低估的促进作用。我国社会保障制度经历了十年动乱的严重破坏，1978年后进入恢复、发
29、展和改革的时期，社会保障总体水平不断提高，反映了我国总体经济实力的增强和人民生活水平的提高。虽然对于社会保障水平的统计测算有不同的口径和方法，但绝大多数的测算都表明了社会保障水平的这种增长趋势。详见表-2。,1978-1990年社会保障支出,表-2,正如前文所述，由于我国缺乏规范的社会保障指标体系，不同专家对我国社会保障水平的推算也不尽一致。以1994年为例，郑功成推算当年社会保障水平为7.13%，加上其他未统计因素，社会保障水平在10%-12%之间；穆怀中小口径推算仅为4.49%，而按同一推算方式，1992年社会保障水平小口径推算为 5.09%，中口径(含住宅投资)为11.53%，大口径(含
30、住宅投资和价格补贴)高达12.73%。对于1991年以来我国的社会保障水平，本文依照当年全国保险福利费用与当年财政的社会保障支出，扣除二者重复计算的部分，进行大体的估算，并考虑当年的财政价格补贴，得出结果。详见表-3。,1991-1997年社会保障水平估算,表-3,我国社会保障的绝对水平我国社会保障水平总体上处于较低的层次，表现为社会保障支出的总量规模较小，社会保障支出占GDP的比重较低。详见下表-4。,A,如果考虑到职工人数只占全国劳动力人口的14左右，另外34的劳动力人口(即所谓体制外人口)几乎不享受社会保障待遇或待遇很低，我国的社会保障绝对水平将更低。应该说，这与我国经济发展的实际情况是
31、紧密相关的，经济的规模与发展速度最终制约着社会保障水平的高低。我国较低的社会保障水平必然要求随着经济的发展而不断提高。它对于改革的启示是，我国的社会保障水平目前尚有较大的提升空间，考虑到社会保障水平的刚性增长特征，在发展社会保障事业时，审慎地处理社会保障增长机制，避免盲目地提高水平，是一种合理的政策选择。,A,我国社会保障的相对水平以1991年为例，我国的人均国民收入为300美元左右，当年的社会保障水平为6%-8%，而西方国家在这个经济水平时，尚未建立现代意义上的社会保障制度。如美国1935年颁布社会保障法时，人均GNP为1000美元；日本1955年人均国民收入为222美元，到60年代才建立起
32、社会保障制度。按照相对可比的口径计算，我国1990年的社会保障水平大约与西方国家60年代相近，人均GNP却远低于发达国家60年代的水平。详见下表-5。,B,通过国际比较发现，我国的社会保障水平相对于经济发展阶段，呈现出一定的超前性，在发展中国家中处于靠前的位置，说明我国的社会保障相对水平是较高的。当然，在进行社会保障水平的国际和历史比较时，应该注意，由于医疗技术的进步、人们生活水平的提高、文化价值观念的转变，我们不能直接对照发达国家的历史数据或国外发展中国家的数据进行判断，应该做深入具体的分析与探讨。对我国社会保障水平的判断我国长期实行“高就业、高福利、低工资”的就业政策，许多福利项目支出绝对
33、数规模仍然较大。详见下表-6。,B,.,C,我国社会保障的负担主体 社会保障负担的主体可以分为政府财政和社会集体两部分。改革开放以来，国家财政支出的社会保障费用不断增长，增长的平均速度超过了GNP的增长速度。国家财政的社会保障支出占社会保障总支出的15%左右，这已经使财政背上了沉重的负担，加剧了国家财政的困难程度。社会保障改革的重要内容之一.就是拓宽社会保障基金的来源，减轻财政的负担水平。,我国社会保障子项目分析我国社会保障的四大子项目社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚中，社会保险所占的比重最大，一般在60%70%之间，略低于西方国家75%以上的水平。相对来说，我国长期以来忽视了社会保险的
34、发展，补偿性的福利支出比重过大，离退休费用增长过快。详见下表-7。,D,医疗费用膨胀，仅1995年全国公费医疗的超支额就达26.5亿元；医疗制度内部结构不合理，公费医疗和职工劳保医疗之间差别较大，与农村合作医疗相差更大。医疗的低水平与医疗资源的大量浪费并存，改革医疗制度是社会保障改革极为重要和迫切的内容。,D,五、我国目前社会保障发展特点,1、我国各地区社会保障水平极不均衡，与当地经济发展水平不相协调 这反映出社会保障水平的地区性结构不合理。如中国社会科学院朱庆芳根据社会保障占GDP的比重、安全网的覆盖面、救济扶贫、社区福利水平、医疗卫生、离退休职工、残疾人保障等7个子系统的24个主要指标，综
35、合评分得出各地区社会保障总水平。最高(上海)是最低(贵州)的2.3倍，位于前列的还有北京市、天津市、吉林省、江苏省等；位于后列的还有湖南省、西藏、广西、海南省等。,2、我国社会保障制度中就业与保障相联系，不同所有制、不同行业之间较大的待遇差异 就所有制而言，目前社会保障制度主要覆盖全民所有制和集体所有制单位，社会保障待遇水平较高，而其他所有制单位则享受不到同样的保障待遇。这与我国社会主义市场经济体制改革的要求不能完全符合。就行业统筹而言，1998年我国有铁道、交通、民航、邮电、电力、水利、煤炭、石油、中建、有色金属、银行(五行一司)等11个系统1 400万在职职工(占国有企业职工总数的20%)
36、统筹，这种状况将逐渐改变,3、我国社会保障制度以城市和农村为界划分为明显的两个板块，城乡之间的社会保障水平差极大。详见下表-8。,上述统计不包含价格补贴与住房补贴等因素在内，若考虑这些因素，城乡在享受社会保障水平上的差别将更大。我国占总人口80%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，20%的城市人口却占有接近90%的社会保障费用。从人均的社会保障费用看，城市居民是农村居民的20倍以上。这种情况近年来一直没有大的变化。几乎所有的社会保障水平的统计、推算模型都显示，我国农村的社会保障水平远远低于适度水平的下限。这一方面造成了事实上的社会不公，另一方面也限制了城乡劳动力市场的对接与统一。,社会保障
37、水平是衡量、监测一种社会保障制度是否适当的有力指标。社会保障水平的研究对于我国社会保障制度改革的意义是：1.西方发达国家社会保障水平发展规律的重要启示 社会保障水平呈现非常强的刚性增长特征。“二战”后到60年代，西方发达国家在经济大幅增长的支撑下，社会保障水平迅速攀升。70年代初期开始，匹方发达国家经济出现滞胀，经济衰退，加上人口老龄化浪潮的冲击，社会保障福利的过度消费造成了收不抵支的支付困难，政府财政压力增大。西方发达国家70年代后经济的衰退，固然是多种因素综合作用的结果，但社会保障水平过高无疑是一个重要因素。,社会保障水平的研究对我国社会保障制度改革的意义,90年代之后，西方国家普遍加大了
38、社会保障改革的力度，其中最主要的改革方向是开源节流，将社会保障水平控制在一个适度区域。但改革的难度相当大，法国1995年关于削减保障和福利开支的改革措施一出台，立刻招致大规模罢工和社会危机；英国撒切尔政府下台的重要原因之一，同样在于削弱福利的政策引起了公众的不满。社会保障问题已经远远超出了单纯的经济领域，渗透到了政治、社会等方方面面，任何政府都必须审慎地对待.西方发达国家的实践为我国社会保障制度改革提供了重要的参考。我国是一个发展中国家，生产力水平较低，资金缺乏，人口老龄化过程加快，而且超前于经济发展水平，即所谓“先老后富”，社会承受力较弱，无论从社会保障本身的合理性出发，还是从现实的国情国力
39、出发，都不能重蹈发达国家的覆辙，不允许出现与工业化国家类似的社会保障财政危机。,因此，在我国的社会保障改革中，要清醒地认识和把握我国社会保障的水平，从改革初期就充分考虑实现社会保障的周期平衡和现实的承受能力，对于未来几十年内的人口结构变动、就业情况变动、离退休人员与社会经济的发展做出预测，设计低水平起步、审慎处理社会保障水平增长幅度的社会保障机制，建立科学、灵敏的社会保障预警系统，保证社会保障的良性运转。2.我国社会保障水平目前存在的最大问题是结构不合理.体现在城乡差别过大，职工总收入结构不合理，国家财政价格补贴和住房补贴过多，所有制、行业间保障水平差别过大，社会保障覆盖面过窄等。这些问题的存
40、在，在一定程度上限制了社会保障调节作用的发挥，同时产生了社会不公等问题。社会保障水平的研究为我国社会保障改革提供了重要的参考，必须处理好社会保障水平与经济发展的关系、公平与效率的关系，引入缴费激励机制，开拓社会保障资金来源，减轻国家财政负担，使社会保障水平结构合理化，充分发挥社会保障调节国民收入分配的作用，切实保障人民的生活水平，促进经济发展与社会的全面进步。,第三节 社会保障管理体制,一、国外社会保障管理体制二、我国社会管理体制改革,一、国外社会保障管理体制,借鉴外国社会保障管理体制的成功经验，尤其是德国、英国等建立社会保障制度超过百年历史的国家的管理理念和操作方法，是有益的。各国的社会保障
41、管理体制有繁有简，差异较大，一般都反映了各国社会保障管理发展过程的历史轨迹和改革成果。大体分为三种管理模式：,1、政府直接管理模式2、半官方的自治管理模式3、商业保险管理模式,1、政府直接管理模式,该模式的主要特征是社会保障的行政管理和业务管理均由政府负责，政府采取“一竿子插到底”的办法，从上到下设立木同层次的管理机构，实行垂直领导。中央负责立法、指导和监督，地方负责具体实施，例如美国、日本的老遗残保险。澳大利亚、韩国、加拿大、马来西亚等国家也采取这种管理模式。当然它们并非所有的社会保险项目均采用政府直接管理的办法。政府直接管理模式的最大优点是能保证社会保障政策的统一性和严格执行，管理力度大。
42、其缺点是政府直接承担社会保障责任，稍有疏漏，容易引发政府与民众的矛盾，并造成社会问题。在这种体制下，政府首先要负责制定社会保障的政策和法令，对社会保障实施的范围与对象、享受保障的基本条件、基金来源、待遇支付标准与支付方式、管理办法、社会保障有关方面(主要是国家、用人单位和个人)的责任、义务、权利等做出规定。还要负责检查和监督这些政策和法令的正确实施，受理有关社会保障的申诉，调解和裁决发生的纠纷，等等。,政府除了承担立法、监督责任之外，还要负责社会保障的业务管理，包括受保人的登记和审查；保障基金的征集、计算和支付；保障基金的使用、调剂和运营；在工伤保险中，要组织对劳动者丧失劳动能力程度的鉴定，组
43、织协调对保障对象进行一系列必要的服务等。在这种政府直接管理的体制下，又有两种具体形式：一种是集中统一的形式，即中央政府授权一个部或一个委员会，下面层层设置机构，实行统一政策、统一制度、统一标准、统一表格、经费统收统支。在具备现代化技术手段的条件下，这种高度统一的管理可以通过全国计算机联网实现。实行这种体制的典型是英国。另一种是分权管理的形式。分权管理又可分为两种：(1)上下分权，即中央政府制定基本法律和法规，地方政府可根据自己的具体情况制定具体的法规细则，有较大的立法权。如美国就是这样，各地方州政府有较大的权限。(2)左右分权(或称横向分权)，即实行分部门管理，如劳工(劳动)部门管劳工保险，卫
44、生部门管医疗保险，农业部门管“农保”(农业工人或农民的保险)等。,在政府直接统一管理社会保障的国家里，一般从中央到地方都设立专门机构，包括行政管理机构和业务管理机构。管理人员一律为国家的公职人员。从国外的情况看，相当一部分国家和地区的社会保障是由政府直接经办的，但也有一些国家和地区的社会保障的具体项目管理运作是由非政府组织承担的。通常在那些福利化倾向较强的国家，政府参与经办的取向就较强。而在发展中国家，政府参与经办的取向就较弱。如南美一些国家在80年代以来的老年保障改革中，采取了基金存储制，由民营管理公司经办。也有一些国家和地区则由基金组织承担经办责任。基金组织作为民间自治管理机构，独立于政府
45、，但政府也在必要时进行干预。还有不少国家和地区的经办者是非营利机构或者非政府机构。与政府机构相比，这些机构不是政府的工作部门，但它们与政府有着密切的联系，甚至可能其领导机构都有政府工作人员参与，但它在性质上是作为独立法人承担法律责任。作为非营利组织，它们在经办活动中，特别是提供专业服务的过程中可能要进行收费，但不以赢润为目的。,2、半官方的自治管理模式,该模式中，政府部门的职能主要是立法和监督，社会保障的具体实施则由若干具有半官方性质的独立机构去执行，一般是由雇主和雇员双方组成社会保险基金会、董事会、理事会、协会等，依法独立运作，实行民主管理，接受行政和社会的监督。例如德国的养老保险，由劳动和
46、社会秩序部监督。养老保险按地区或行业由劳资双方代表组成理事会具体组织实施。医疗保险机构是独立的企业组织，由劳资双方组成的董事会管理，依法自定医疗保险费标准，自行征收医疗保险费。法国的养老保险由社会事务部和就业部监督，劳资双方组成中央、大区、省三级基金会，独立进行管理和运作。美国、意大利、瑞典、瑞士等国家也采用这种管理模式。这种模式体现了民主管理，管理机制较为灵活，政府处于监督和协调的地位，有利于化解矛盾。国家与社会共同管理 工会管理的社会保障,国家与社会共同管理,1,即政府和公共机构共同管理的社会保障。政府负责社会保障立法和监督，公法组织负责社会保障的业务管理，即立法监督与具体业务分开管理。以
47、原联邦德国为例，联邦议会制定和颁布有关社会保障的法律，联邦政府的社会事务部进行日常行政管理，进行政策研究，监督公法组织执行法律，审批年度计划，但不干预其日常工作。公共机构是区别于政府机构和私人企业的具有自治性的公共团体，一般由劳资双方代表组成各种社会保障委员会或基金会，有时政府也派代表参加。下设办事机构，在国家法律规定的范围内，开展多项业务活动。政府主管部门虽无权干涉其正常业务，但是有权对它进行检查和监督。实行这种体制的有法国等欧洲国家。,工会管理的社会保障,2,一般是在各级工会下面设立保险管理委员会，吸收工人代表参加，在国冢立法范围内，制定各种规章制度，开展多项社会保障活动，并对社会保障基金
48、进行具体管理，包括：制定社会保险费预算，提交政府审批，由工会具体实施；制定保险费缴纳标准；调剂保险费的使用等。在前苏联，工会有更大的权利。全苏工会中央理事会和政府共同制定社会保障政策和立法。我国在改革前也是这样,3、商业保险管理模式,除上述三种主要类型外，有的国家把一些社会保险项目的业务管理委托给商业性保险公司或私营银行办理。如美国就把医疗保险业务交由商业性保险公司办理，这些机构在政府规定的范围内开展日常业务。这是建立在社会保障基金按“完全积累”原则筹集和运作的基础上的，因此基金的保值增值是社会保障管理的主要任务。充分借鉴商业保险在基金运作中的经验和灵活的市场运作机制，就成为实行完全积累筹集社
49、保基金的国家对社保管理方式的必然选择。在这种模式中，政府部门的管理职能是立法和监督，社会保障的组织实施和基金运作可以委托商业保险公司进行，也可成立专门机构完全按照商业保险的机制运作。例如新加坡，其社会保险由劳工部负责监督，具体实施则交给半官方的中央公积金局，公积金局实行董事会领导下的经理负责制。智利也是这种模式，其社会保险由劳动和社会保障部负责监督，而社会保险公司、私营养老基金管理公司等负责具体实施。该模式适合于实行完全积累模式的国家。印度、印度尼西亚等国也属于这种管理模式。,一个国家并不一定只采用一种社会保障管理办法，有时大部分保障项目交由非政府机构管理，而把其中某些项目的管理集中统一在中央
50、政府手中。例如美国，老年保险和老人医疗保障就是由联邦政府统一管理的。不论是哪种类型的体制，在社会保障领域中，国家都发挥着强大的作用。,二、我国社会管理体制改革,1、我国社会保障管理体制的存在的主要问题2、当前我国的社会保障体制3、未来中国社会保障管理体制的构建,1、我国社会保障管理体制的存在的主要问题,1多头管理，政出多门，互相掣肘当前，除了社会救助、社会福利、社会优抚基本上是由民政部门统一管理外，社会保险和医疗卫生事业都处于部门多头管理状态。尤其是社会保险的管理，涉及到劳动、人事、卫生、民政、财政、计生、银行、商业保险、审计、司法、教育、工会、妇联以及党的组织等许多部门。由于各有关部门所处的
