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1、依 法 行 政与法治政府建设,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议于2014年10月20-23日在京召开。十八届四中全会审议、通过了中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。中央全会以“依法治国”为主题在中国共产党93年的历史上尚属首次。,全面推进依法治国的总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。全面推进依法治国就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、
2、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。,决定共七个部分：一、坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系二、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施三、深入推进依法行政，加快建设法治政府四、保证公正司法，提高司法公信力五、增强全民法治观念，推进法治社会建设六、加强法治工作队伍建设七、加强和改进党对全面推进依法治国的领导,一、依法行政的内涵与基本要求二、法治政府的含义、标准与建设途径,一、依法行政的内涵与基本要求（一）“依法行政”释义（二）依法行政的基本要求,（一）“依法行政”释义1.依什么“法”？正确理解
3、“依法”是依法行政的关键。它涉及到依法行政的依据问题。依法行政中“法”的类型非常广泛，包括：（1）宪法。（2）法律。指全国人大及其常委会根据宪法制定的规范性文件。如行政处罚法、行政许可法、行政强制法等。,（3）行政法规。国务院根据宪法、法律制定的规范性文件的总称。如行政法规制定程序条例。（4）地方性法规。省级、省会市、国务院批准的较大的市、设区的市、自治州的人大及其常委会制定的规范性文件的总称。（5）自治条例和单行条例。民族自治地方人大制定的规范性文件的总称。（6）行政规章，包括部门规章和地方政府规章。（7）法律解释。（8）国际条约与协定。（9）其他规范性文件。,2.何谓“行政”？“行政”是依
4、法行政这一概念的逻辑起点。通常情况下，“行政”即“执行”、“管理”。行政法意义上的“行政”：是指国家行政机关、法律法规授权的组织、其他社会公权力组织对国家和社会公共事务所进行的管理活动。,3.“依法行政”的含义 概括地讲，依法行政是指行政主体必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之“法”不仅包括法律规范，还包括法律的一般原则、法律精神和法律目的等。依法行政包括以下基本内容：,（1）行政主体合法 行政主体必须依法设立并具备相应的资格和条件。该项内容包括行政机关和其他行政公务组织都必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件。如果进行行政活动
5、的主体不是依法成立的或者不具备行政主体资格，其行为不具有法律效力。,（2）行政权的取得和行使合法 具体包括：一是行政权的取得必须有法律依据。行政机关的权力不是固有的，而是来源于人民，由人民代表大会及其常委会制定的法律赋予的；二是行政权的行使必须符合法律法规的规定。该项内容包括行政活动必须有法律法规的依据，否则不得作出影响公民权利义务的行为；行政活动必须在法定的权限范围内活动，越权无效；行政主体不仅有消极的义务遵守法律的规定，而且要积极地采取行动或措施保证法律规范的实施；行政行为不仅要符合实体规定，也要遵守程序性规定。,（3）行使行政权必须承担相应的责任，权责相统一具体包括：一是行政主体的职权与
6、职责相统一；二是行为主体与责任主体相一致；三是责任与违法相对应，违法必须受追究；四是基于行政主体的地位和公务的要求，行政公务人员还有一种道义上的责任，如对公务员的纪律要求。,4.依法行政与法治政府建设的历程（1）起步阶段：从依政策办事到依法律办事。改革开放以前，我国的行政管理基本上以人治为主，行政机关主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。经过“文革”的十年浩劫，法律虚无主义的危害已被深刻认识，中国社会迫切需要建立健全民主法制。1978年召开的党的十一届三中全会，拨乱反正，在全会公报中指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和
7、极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位，至此，我国的法制建设才开始真正进入了新纪元。1982年中华人民共和国宪法第5条第1款规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，并在宪法层面规定了一切国家机关，包括国家行政机关都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。1984年，党中央提出了“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针。1987年10月，党的十三大又从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设的任务，强调“法制建设必须贯穿于改
8、革的全过程”。据此，从1978年1988年十年间，以国务院组织法、地方政府组织法和许多单行法律、行政法规的颁布实施为标志，行政管理由原来的单纯依靠政策逐步向更多依靠法律办事过渡。,（2）确立阶段：依法行政，规范政府行为。以1989年行政诉讼法颁布为起点，标志着我国法治政府建设进入到了以约束行政权力、规范政府行为为重点的阶段。1993年月，八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1993年11月，党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。1997年9月，党的十五大明确提出了依
9、法治国基本方略，指出一切政府机关都必须依法行政。1999年3月，依法治国基本方略被写入宪法。如此，在1989年1999年的10年期间，以行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系列规范政府行为的法律、行政法规的颁布实施为标志，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则被逐步确立起来。,（3）全面推进阶段：全面推进依法行政，建设法治政府。以“依法治国，建设社会主义法治国家”写入1999年宪法总纲为开端，1999年11月，国务院发布了关于全面推进依法行政的决定，明确“依法行政是依法治国的重要组成部分”，对推进依法行政工作作出了专门部署，这标志着我国法治政府建设开始进入了全面规划和整体实施的新
10、阶段。2004年3月，国务院发布了全面推进依法行政实施纲要，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并对法治政府建设的基本原则和要求、主要任务和措施等作了全面部署，此成为了法治政府建设过程中的一部重要的纲要性文件。接着，国务院又于2008年5月发布了关于加强县市政府依法行政的决定，于2010年10月提出了关于加强法治政府建设的意见，这些都延续和深化了纲要的内容。近来，党的十八大又进一步强调，到2020年全面建成小康社会时，要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的目标。据此，自1999年以来，主要以国务院先后提出和发布的决定、纲要和意见为标
11、志，建设法治政府作为建设法治国家的主体工程，依法行政作为依法治国的主要环节得以全面推进。,（二）依法行政的基本要求,2004年3月22日国务院发布了全面推进依法行政实施纲要。纲要具体提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项基本要求，是对我国依法行政实践经验的总结，集中体现了依法行政重在治官、治权的内在精髓，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，有力地支撑了法治政府的基本骨架，因而对指导和规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。,1.合法行政 合法行政是对行政机关最基本的要求，也是最重要的要求。意味着行政机关行使任何对公民、法人或
12、者其他组织不利的行政权力时，都必须取得法律的授权，符合法律的规定。没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出损害老百姓合法权益或者增加老百姓负担的行政行为。,这一要求必须改变行政机关行使权力的习惯思维，对那些习惯于听从上级领导命令行政，或者拍脑袋任意行政的机关工作人员，特别是行政领导来说，合法行政的要求对于摒弃他们的人治思维和习惯，树立法律的权威和依法办事的观念具有重要意义。,2.合理行政 由于行政机关自由裁量的权力过大，仅仅要求行政活动合法是不够的，还必须从合理性和正当性的角度提出更为具体的要求。为了将合理性原则具体化，理论界提出过很多关于合理行政的标准，其核心内容是行政活动必须公平正义，
13、不偏不倚，符合比例。,具体而言，就是行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，符合理性。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视、不专断。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。如果损害不可避免，也应当遵循最小损害原则。,3.程序正当 行政机关实施行政管理，应当提高程序意识，严格按照行政活动必须遵守的步骤、方式、方法、顺序、时限等规则进行。特别要保障当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权。即使在法律没有明确规定的情况下，也应当按照程序正当的原则实施行政
14、管理活动。程序正当的最基本要求是任何人不能做自己案件的法官，即行政决定的作出者应当是中立、公正、不偏不倚的，不能与当事人或者利害关系人之间有私下接触；行政机关作出行政决定时，应当允许受决定影响的公民提供证据，陈述和申辩，行政机关必须听取公民的意见，公民有权要求参加行政决定的过程，有权参与和监督行政决定。,程序正当要求是依法行政的难点和重点，建立一套完整的行政程序规则，确立程序正当的观念，对于发展民主政治，保护公民权利，遏制腐败现象，克服官僚主义，提高行政效率，建立健全社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家都具有十分重要的意义。我们尤其要看到，落实程序正当要求，对于防治腐败和维护相对人合法权
15、利具有重要作用。腐败的产生与缺乏公正透明的行政程序制度有直接的关系。各国行政程序法正是在这个意义上设置了公开、时限、顺序、说明理由、告知等制度，使得行使权力的行政机关置于公民及司法机关的监督之下，从程序上有效地遏制了腐败现象的蔓延滋长。只有建立比较完善的程序制度，赋予公民和社会切实可行的监督手段，才能够从根本上遏制腐败现象的蔓延趋势，促进我国廉政建设。,4.高效便民 行政机关实施行政管理活动，应当遵守法定时限，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。行政法的核心价值有两个，一是公正，二是效率。无论是公平优先还是效率优先的国家，都把效率问题放到一个十分重要的位置上。因为没有效率的公
16、正是虚假的公正，暂时的公正，不可能实现真正的公正价值。为此，必须重视效率问题，通过行政程序规则保障行政权的正常高速运转。特别在现代社会，行政机关应当本着便民原则，以非官僚化的方式，建立行政组织确保行政机关能够以快捷、经济的方式及时有效地作出决定。,从各国立法及实践看，便民高效的具体制度主要包括，时限制度，即要求行政机关必须在一定期限作出决定；代理制度，即当出现行政主体不履行或无法履行法定义务时，依法由他人代而为之的一种法律制度；不停止执行制度，即当行政行为作出后，除非遇有特别情况，行政决定仍具有执行的效力。此外还有紧急处置制度，委托制度，联合决定制度，行政协助制度等。,我国行政许可法为了解决行
17、政许可程序繁琐、环节过多、许可申请人负担过重的问题，创立了若干便民服务制度，如相对集中许可权、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“一次性告知受理条件”、“网上许可”、“许可听证”、“收费法定”等制度，将行政许可的最长时限规定为30天和60天（统一或集中办理）。这些制度将大大简化行政许可程序，减少许可环节，方便老百姓申请和获得行政许可。其精神实质就是按照依法行政的要求，建立高效便民的行政管理体制，最终为老百姓提供便捷的管理和服务。,5.诚实守信 诚实守信既是政府机关的道德准则，也是最基本的法律义务，如果政府在行政管理中不能做到信守承诺，而是反复无常、出尔反尔，那么不仅会使政府失去信誉，而且会损害
18、老百姓的信赖利益。政府不守信的危害要比老百姓不守信大得多。因为个人之间的不守信只会损害当事人双方，而政府的失信则会影响社会公众，降低政府的公信力，不仅会割裂政府与民众的互信关系，还将背离政府管理目标，损害行政效率。,长期以来，由于我们不重视诚信立法，缺乏政府诚实守信的观念，在某些政府机关和工作人员看来，政府权力是可以随意行使不受约束的。有人甚至认为政府是为了公共利益行使职权的，享有不讲信用的特权。于是，很多政府滥用职权的违法行为就在这种观念支配下泛滥起来。政府不守信问题在行政许可和审批领域表现最为突出。由于这种出尔反尔、反复无常的行为，常常会使当事人无所适从。为此，纲要提出，政府机关公布的信息
19、应当全面、准确、真实。行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此受到的财产损失依法予以补偿，这就是行政法上的信赖利益保护原则。,政府是否守信，不单是政府官员的个人素质和品行问题，而是政府机关行使权力的观念和责任问题。只有当每一个政府官员都能对政府权力的来源和行使规则有一个正确深刻地了解，认识到政府的每项权力都来自人民的赋予，必须在合法的范围以合理的方式行使权力，错误行使权利必须承担责任的前提下，才有可能树立起守信的观念。说到底，只有建立起规范政府权力的完备的法律体系，才可能从根本上
20、解决政府守信的问题。,6.权责一致 政府的公权力不是自然获得的，而是法律赋予的，凡是法律没有授权的，行政机关不得为之；同时，一旦法律授权政府在法定条件下行使其权力，政府必须行使权力，履行职责。政府的权力与责任应当保持一致，这是法治国家和法治社会的重要标志。那种把国家法律赋予的公共权力当做是部门权力和个人权力，或者只行使权力，不承担责任的做法都违背了依法行政的基本要求。,为此，纲要明确提出，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。特别需要强调的是，政府的权力是人民通过法律赋予的，最
21、终要为人民服务，对人民负责。行使权力必须做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。,二、法治政府的含义、标准与建设途径,1.法治政府的含义。法治政府从字面上讲就是“法律统治下的政府”，即政府在法律限定的范围内行使权力。现代的法治政府作为一种理论主张和政府模式，其思想源于西方的“法治”理论。但对于什么是法治政府，法治政府的具体要求和标准是什么，这些问题并没有完全统一的答案。总的来说，西方“法治”理论视野下理解法治政府的关键和要害在于政府行为均应当受到法律的限制、规范和约束，政府权力的运行应体现法治的原则和精神。而从实质法治观的角度来看，法治政府中对于行政权力加以约束的法律还
22、必须是符合正义的良法，这是因为实质法治观看来，法律也可以成为权力的工具，权力的装饰，所以“善法”、“良法”或曰“公正的法律体系”被视为实现法治的前提。,2004年纲要正式提出建设法治政府的目标，对于法治政府内涵的理解主要体现在纲要中对于依法行政所提出的六项基本要求上。“有限政府”、“服务政府”、“阳光政府”、“效能政府”、“诚信政府”、“责任政府”就是纲要中对于法治政府的基本理解。合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一就是建设法治政府目标下对于推进依法行政工作的基本要求。,法治政府，首先是一个有限有为的政府，有明确的权力边界。法治政府的权力是有限的，它能够按要求提供公共产品
23、，履行好公共服务、社会管理、市场监管和经济调节的职能。权力的有限性，体现在行政机关本身职权的有限性。即政府只能在法律赋予的职权范围内行使权力，不能超越法律授权。这也就是“职权法定”的原则。一旦政府突破了法定范围，就要承担相应责任，不是越权无效就是无权限。,法治政府是透明、廉洁的政府。这不仅可以提高政府的工作效率，也可以减少、预防腐败。在法治政府的框架下，任何公民、企业法人、组织都享有法定的知情权。透明廉洁的政府能够做到信息公开，更好地保护公众的基本权利，尤其是知情权，进而接受公众的全面监督。,法治政府应该也是诚信负责的政府。政府自然应该讲诚信，但实际执行中却非常困难。因为行政机关所有行为都代表
24、国家，而国家法律法规会发生修改、废止，政策也会进行调整。客观情况发生变化，为了公共利益，政府有时不得不改变和撤回一些决定，需要做一些政策调整，而这时便会给当事人造成一定的利益损失。这就需要政府负责任地、诚实守信地承担责任，以维系政策的可持续性。,法治政府还是便民高效的服务型政府。早在“十七大”报告就明确提出，政府行政管理体制改革的目标，就是建设成为服务型政府。所谓服务型政府，即政府的存在是为社会提供公共产品、公共服务。如政府必须维护社会秩序，政府必须提供医疗、教育、卫生、社会、环境保障；政府必须维护经济市场秩序。此外，政府的行为必须规范、高效率，而且必须方便公众。所以，服务型政府一定是法治政府
25、，这两者在某种意义上是重合的。,2.十八届四中全会决定确立的法治政府的标准：职 能 科 学 权 责 法 定 执 法 严 明 公 开 公 正 廉 洁 高 效 守 法 诚 信,3.法治政府的建设途径(一)依法全面履行政府职能。(二)健全依法决策机制。(三)深化行政执法体制改革。(四)坚持严格规范公正文明执法。(五)强化对行政权力的制约和监督。(六)全面推进政务公开。,(一)依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政
26、机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。,(二)健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。积极
27、推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。,(三)深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔
28、业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。,(四
29、)坚持严格规范公正文明执法。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。,(五)强化对行政权力的制约和监
30、督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权
31、。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。,(六)全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。,谢 谢！,
