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1、第七章 行政权力,本章主要内容,第一节 行政权力概述 第二节 行政权力的内容、结构、分配与行使第三节 行政权力体制第四节 限制对行政权力的滥用:权力寻租,公共行政权力政府应该做什么,第一节 行政权力概述,一、权力的概念“权力”一词在英语中是power，其词义有能力、体力、力量、权力、权限等多种意思。它是由拉丁语中的词汇“potere”(能够)转化而来，其用作“能力”的同义语有“capacity(能力)、“skill(技能)等。在此意义上说，权力的词义应是“能力”的引申。因此，西方国家的学者对“权力”的定义多与“能力”相联系。,在我国，对“权力”的最早表述是“权”。如战国时期的法家人物慎到在其所
2、著的威德篇中说：“故贤人而屈于不肖者，则权轻位卑也；不肖而能服于贤者，则权重位尊也。”这里的“权”已含有“权力”的词义。“权”在古时指秤锤，广雅释器中说：“锤谓之权。”其作动词解释，有权衡、称量之意，如孟子梁惠王上中说：“权，然后知轻重。”,“权”被赋以“权力”的意思，应和其能衡量势力强弱、官职大小、地位尊卑有关。如王权、君权、父权、大权等。“权”的含义不像西方国家那样与“能力”相联系，父权体现的是父子、父女关系，夫权体现的是夫妻关系等。因此，从中文的理解上，“权”、“权力”一词包含的政治性、社会性的含义更多一些。,权力综合定义为，权力是权力主体影响、控制、支配处于依赖关系中的权力客体的能力。
3、,二、行政权力的内涵,行政权力是行政机关履行职责的保障，一切行政活动，无论是做出行政决策、还是做出行政决定，都是通过行政权力的运行来实现的。,三、行政权力的特征,第一，公益性。从行政权力行使的目的来看，行政权力具有公共利益性。权利的享有和行使，一般是以权利主体自身利益的实现为主要目的。但是行政权力是一种公权力，它的存在和行使绝不是为了追求行政权力主体自身的利益。行政权力的目的是要通过执行国家的法律、法规、政策等来有效地实现国家意志，而国家意志在本质上是公共利益的体现。因此，行政权力行使的目的是为了实现公共利益，而不是为了实现某一个党派、某一个团体、某一个企业的利益。,第二，优益性。从行政权力行
4、使的保障条件来看，行政权力具有优益性。由于行政权力的行使以实现公共利益为目标，因此国家为行政权力的有效行使设定了一系列的保障条件，使得行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的行政优先权和受益权。,行政权力的特征,行政权力的特征,第三，强制性。从行政权力行使的方式来看，行政权力具有强制性。国家行政机关为了社会公共利益的实现，必须要让体现公共利益的国家法律、法规、政策等得到落实，这使得行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令，强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显着特征。,行政权力的特征,第四，单方面性。从行政权力行使主体的意志来看，行政权力具有单方面性。行政权力的行使目的是为了国家利益和公
5、共利益，因此，作为国家利益和公共利益的代表的行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。,行政权力的特征,第五，不可处分性。从行政权力行使的自由度来看，行政权力具有不可处分性。行政权力既是一种权力，表现为一种可以支配或迫使他人服从的力量，同时也是一种职责，表现为行政机关必须履行的义务和必须完成的任务。,行政权力的特征,第六，广泛性。从行政权力行使的客体来看，行政权力具有范围上的广泛性。传统的行政权力行使的范围也许只涉及治安、税务、外交、军事等为数有限的事务，但是现代行政权力行使的范围却极为广泛，除上述事项外，可以说还包括经济、科技、文化教育、卫生、社会福利、环境保护等，几乎涉及社会
6、生活的所有领域。,四、行政权力的基础,行政权力之所以受到服从，乃是因为行政权力背后的力量。行政权力背后的这种力量构成了行政权力的基础。行政权力的基础指行政权力受到服从的正当性或合理性因素。韦伯提出了行政权力的三种不同基础 1、传统型权力由传统惯例或世袭得来 2、超凡型权力源于别人的崇拜与追随 3、法理型权力经由法律规定获得。,马克斯韦伯（18641920）生于德国一富有家庭。1889年获柏林大学法学博士。作过见习律师，在海德堡大学和慕尼黑大学任过教。1895年患精神疾病。1919年曾参与魏玛宪法制定工作。1920年 6月14日因患肺炎在慕尼黑逝世。马克斯韦伯的论官僚制度一文，成为现代科层制组织
7、理论的奠基之作。,1、传统型权力（Traditional Authority）,这种权力由传统惯例或世袭得来。主要来自对古老规则的宣称和信仰。如“世袭制”。其特点是：1）统治者与服从者之间一般存在某种自然的亲缘关系，统治者之所以能够获得支配性的行政权力，通常是因为其具有某种特定的身份；2）这种统治方式与自然经济有着密切的联系；3）这种统治方式多少带有一些宗教特性，有一套借以使传统不可怀疑、不可动摇的崇拜仪式体系。与传统型的正当统治所对应的是家长式的统治方式,2、超凡型权力（Charisma Authority）,这种权力源于别人的崇拜与追随，主要由领袖人物不断通过创造奇迹和英雄之举来赢得追随者
8、对于他的信仰。如“君权神授”。其特征是：1）这种统治反对任何个人或阶层取得经济上的优势，因为这样会导致以经济地位来取代超凡魅力的后果。所以，超凡型统治所允许的经济组织形态必定是以平均主义为特点的。2）由于超凡型统治的基础是“独一无二的、短暂易逝的天赋”，这必然导致它的内在不稳定性。与超凡型权力相对应的通常是领袖集权式统治方式,3、法理型权力（Legal Authority）,这种权力是一套得到法律授权的行政人员所发布的命令。其根本特征在于它提供了一种理性的公正。这种统治方式不依赖于与个人有关的身份，是一种“非人格化”的统治。有了适合于行政组织体系的权力基础，韦伯勾画出了理想的官僚组织模式。与法
9、理型正当统治所对应的通常是民主型的统治方式。,五、行政权力的表现形式,1制定规范和发布命令、禁令2编制和执行计划、规划3实施行政许可4征收税费和给予财政资助5调查统计和发布信息情报6处理和裁决争议、纠纷7采取行政强制措施8实施行政制裁9签订行政合同10提供行政指导,第二节 行政权力的内容、结构、分配与行使,一、行政权力的内容1.行政立法权。是指行政机关制定普遍性行为规范的权力，在现代社会中，各国政府的行政权力中几乎无例外地都拥有行政立法权。2.行政决策权。指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的权力。3.行政组织权。指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权，包括对行政机构
10、和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权利；对作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。,行政权力的内容,4.行政决定权。指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。5.行政命令权。指行政机关在行政管理过程中，通过作出行政决定，依法要求被管理对象作出某种行为或不作出某种行为的权力。6.行政执行权。指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决定、命令等，具体执行行政事务的权力。7.行政监督检查权。指行政机关为保证行政管理目标的实现，对其管辖范围内的对象遵守及执行相关法律法规，履行义务情况进行监督和检查的权力。,行政权力的内容,8.行政处
11、罚权。指行政机关在行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护社会公众的合法权益，对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。9.行政强制执行权。指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制措施，以促使其履行法定义务的权力。10.行政司法权。指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。,二、行政权力的结构,行政权力的纵向配置层级制即通过行政体系内部自上而下制度化授权（分工）形成的层级制度，源于解决“鞭长莫及”。中国现行行政权力层级为：中央政府省政府地级市政府县政府乡镇人民政府共五个层级组成。为什么行政权力纵向结构稳定？,我国
12、政府行政部门由国务院办公厅、国务院各工作部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院各部、委管理的国家局以及国务院议事协调机构组成。（1）国务院办公厅。国务院办公厅是协助国务院领导处理国务院日常工作的行政机构。（2）国务院各工作部门。国务院各工作部门是国务院的职能部门，目前它们可分为如下四类：,第一类：各部。包括：外交部、国防部、教育部、科学技术部、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部。第二类：各委员会。包括：国家发展和改革委员会、国家经济贸易委员会、国防科学技术工业
13、委员会、国家民族事务委员会、人口和计划生育委员会。,第三类：中国人民银行。中国人民银行是我国中央银行，它在国务院领导下制定和实施我国货币政策，对金融业实施监督管理。第四类：国家审计署。国家审计署是负责全国审计工作的行政机构。,（3）国务院直属机构。国务院直属机构是具有独立行政管理职能的机构，主管各项专门业务。目前国务院设有17个直属机构，分别是：国家海关总署、国家税务总局、国家环保总局、国家民航总局、国家广播电影电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家工商行政管理局、国家新闻出版署（版权局）、国家林业局、国家质量技术监督局、国家药品监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院
14、参事室、国务院机关事务管理局。,（4）国务院办事机构。国务院办事机构是协助总理办理专门事项的机构，不具有独立行政管理职能。目前国务院设有6个办事机构，分别是：国务院外事办公室、国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院经济体制改革办公室、国务院研究室。,（5）国务院各部、委管理的国家局。这是指由国务院设立的主管有关行业或领域行政事务的行政机构。国务院现设有18个由部、委管理的国家局，分别是：国家粮食储备局、国内贸易局、国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金工业局、国家石油和化学工业局、国家轻工业局、国家纺织工业局、国家建筑材料工业局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家
15、海洋局、国家测绘局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家外汇管理局、国家出入境检验检疫局。,（6）国务院议事协调机构。这是指承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务的行政机构。包括：国家国防动员委员会、国务院中央军委专门委员会、国家边防委员会、国务院中央军委空中交通管制委员会、全国爱国卫生运动委员会、全国绿化委员会、国务院学位委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院妇女儿童工作协调委员会、,全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、国务院三峡工程建设委员会、国务院残疾人工作协调委员会、国务院扶贫开发领导小组、国务院关税税则委员会、中国国际减灾十年委员会、国务院科技教育领导小组、国家履行禁
16、止化学武器公约工作领导小组、国务院军队转业干部安置工作小组、国家经济体制改革委员会、国务院纠正行业不正之风办公室。,行政权力的横向配置职能制,即行政权力在同级机构、部门和人员之间的制度化分配，源于公共事务分类管理的需要。如中央政府有国务院主体机构、直属机构、办事机构和非常设机构组成；省级政府在机构设置上与国务院部委相对应，但名称不一，常见的有“厅”、“委”、“局”；市、县级政府设处（局）、科级机构。各级政府内部的职能部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。即通常所谓的条、块双重管理（原各专业部委办的高校）。为什么行政权力的横向结构易变？,三、行政权力的分配,（一）行政权力的初次分配（二）行
17、政权力的再分配,（一）行政权力的初次分配,1中央政府和地方政府的行政权力分配我国中央人民政府即国务院，是最高国家行政机关。国务院由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会及其常委会监督。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。,（一）行政权力的初次分配,2各专业管理领域行政权力的分配各专业管理领域行政权力的分配是根据行政权力作用客体的不同和承担任务的不同而对行政权力在各个专业领域之间进行的一种横向分配，分配的结果形成了各个专业领域的行政管理权力。行政权力在各专业管理领域的分配，使行政主体呈现出专业领域的差别。行政机构设
18、置中部门与部门之间的关系，可以看作是各专业领域行政权力分配的结果。,（二）行政权力的再分配,行政权力的再分配指行政权力在一个具体的行政机关内部所进行的分配，行政权力的再分配主要是通过逐级授权的途径实现的。,四、行政权力的行使,（一）行政权力行使的原则1为人民服务的原则2依据法律的原则3不超越权限的原则4遵守程序的原则5公正原则6公开原则7对结果负责的原则,（二）行政权力行使的手段,1强制性手段2非强制性手段,1强制性手段,行政权力行使的强制性手段主要有：（1）行政规划。指行政机关在实施公共事业及其它活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定实现
19、该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。,1强制性手段,（2）行政命令。指行政机关要求被管理对象作出某种行动或不作某种行动。（3）行政征收。指行政机关根据国家和社会公共利益需要，依法向社会强制性地、无偿地征集一定数额金钱或实物。,1强制性手段,（4）行政处罚。指行政机关为达到对违法者予以惩戒，使其今后不再犯，以有效地实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其它组织合法权益的目的，而对违反行政管理秩序的人给予的人身的或财产的等方面的制裁。人身罚财产罚行为罚申诫罚,1强制性手段,（5）行政强制。指行政机关为实现行政目的，对当事人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。如强制拘留、
20、强制传唤、滞纳金、查封、扣押、冻结等。,2非强制性手段,（1）行政指导。指行政机关基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对方自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目标的一种管理手段。（2）行政合同。指行政机关以实施行政管理为目标，与行政相对方就有关事项经协商一致而达成的协议。,第三节 行政权力体制,为什么各国配置行政权力的方式各不相同？又称行政管理体制，主要是指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构、运行方式等关系模式的总和。行政权力体制的核心是行政权力的划分和行政职能的配置。行政体制的积极功能体现在：1)对政府行政组织的框定、调控和制约作用；2)对国家政治和社会经
21、济的促进、保证和保护作用。行政体制的消极功能：1)行政体制的惰性；2)当行政体制缺乏科学性会引起行政的混乱和无序。,权力在上下级间分配：集权制与分权制,集权制即决策权集中于上级机关，下级处于较被动、受控制的地位。优点：政令统一、力量集中、顾全大局，有利于命令的贯彻。缺点：层级节制过严，上级易产生官僚独裁、下级机关缺乏积极性、主动性。分权制即下级对所管辖的行政事务有较多自主决定权，上级政府不加干涉的权力体制，如加拿大。优点：下级因地制宜，发挥特长，有较大的自主权，易于发挥积极性、主动性。缺点：权力分散、政令不统一；易形成地方势力，产生分散主义，造成上有政策、下有对策。,单一制与联邦制比较,权力在
22、领导者之间分配：首长制与委员会制,首长制即行政组织的最高决策权由行政首长一人行使的领导体制。（林肯的七人对1人）优点：事权集中、责任明确、决策和行动迅速、效率高。缺点：易于独断专行和决策错误、营私舞弊，不易监督。委员会制即行政权由集体行使，按少数服从多数进行决策的领导体制。如瑞士行政权属于联邦行政委员会，七位委员来自各邦，各兼任一部部长，其中一人轮值总统一年，但政策事务均由委员会决定。优点：发挥集体智慧，决策较为民主，互相监督，不易营私舞弊。缺点：决策缓慢、效率低下、权力分散、责任不明确。,权力是否存在唯一的中心 单中心制与多中心制,以商鞅变法为例：变法的基本内容百姓五家为保，十保相连，相互纠
23、发、连坐；不告者腰斩，告奸者与斩敌首一样受赏，藏匿奸者于降敌一样受罚。努力本业，耕织收获粮食、帛布多出的一部分加在他的身上；从事工商末利而怠惰致贫的收为官奴。百姓有二男以上而不分居的，赋税加倍。有军功的按标准受爵，为私事争斗按轻重受刑。宗室没有军功的，不给爵位。明尊卑爵位等级，各按等次享有田宅，无功的虽富足却无光彩。,商鞅变法立信的方法,1.具体事例立信：赏有信法令完备，怕百姓不信，立一根三丈长的木头在国都街市的南门，招募百姓中能将它搬到此门的，奖励十金。百姓对此很奇怪，不敢搬。又说，能搬的给予五十金。有人试着搬了木头，果然就给予五十金。表明不是欺骗，才颁布法令。2.具体事例立罚：找替罪羊，确
24、定规则正逢太子犯法，商鞅说，法之不行，是从上违法，要法办太子。太子是君王的子嗣后代，不能施行，就对其师傅公子虔用刑，将其师傅公孙贾处罚。秦国人因此害怕都服从法令。,商鞅变法立信的方法,3.处罚不同意见者：秋后算帐赏罚规则，不允许有任何议论，若有议论，则以处罚来统一言论。由于商鞅的法令违背生活常情，起初，秦国的百姓说不便的数以千计。商鞅的法令实行了十年，秦国百姓大悦，道不拾遗，山无盗贼，家家富裕人人充足。百姓勇于公战，不敢私斗，乡邑大治。刚开始说法令不好的人，改变主意说法令便利。商鞅说，都是扰乱教化的百姓。把这些人都迁到边城，百姓再也不敢议论法令。,商鞅变法的核心规则单中心制,国家是唯一的中心（
25、资源垄断中心，决策中心，奖惩中心，发言中心，价值中心等），个人是国家的组成部分，国家就是个人的一切：不许私斗，只许公战。个人的荣辱与财富，取决于国家的奖励与分配的偏好和目的：国家喜欢农业与纺织，不喜欢商业；国家喜欢军功。奖励与惩罚，是统治的两大法宝。规则的力度来自暴力。,没有唯一的中心：多中心制,如美国宪法规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留”；在实行共和政体的前提下，各州有权制定自己的州宪法，有权选择和组织任何形式的政府。多样化的无数的社团，也是各种各样的中心。个人依靠社团取得自己的集体的力量，保证自己不是弱势地面对政府。每一级政府都直接面向个人，由特定范围的
26、人产生，为特定的人提供服务。每一级政府都不是上级政府的工具，上下级之间不是命令与控制的关系，而是基于规则的协商与合作的关系，也是特定范围事务的分工关系。,限制对行政权力的滥用,对行政权力的制约应该是一项系统工程，这就要求我们在完善行政权力的同时，必须确立一套完善合理的制约机制，以求最大限度地防止随时可能出现的行政权力的滥用。,权力寻租,权力寻租是指握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动政府权力寻租是指政府官员，运用手中掌握的政治权力、经济权力和社会权力佳节改革、发展经济之名以鬻其权，从而实现权力的价格，达到侵占社会资源，中饱私囊、满足其享受的目的。,寻租的具体形式多种多样
27、，如贪污、贿赂、生活腐化、为特殊利益者提供优惠便利、徇私舞弊等等。经济学的一个基本结论是，寻租是一种纯粹的财富转移活动或非生产性活动。也就是说，寻租活动不创造任何财富。所以，即使从经济维度来看，也不应鼓励这种活动，而必须进行制止。更严重的是，这种纯粹的财富转移活动通常意味着社会强势集团对弱势群体的掠夺，因此很容易导致社会的不平等和利益分配的矛盾。权力寻租普遍涉及群众的切身利益，是人们关注的热点，已成为社会发展的不稳定因素。另外，寻租活动客观上对市场经济的基本规则也会造成破坏。因此，非常有必要对权力寻租行为进行治理。,治理寻租腐败的基本建议：1、提高政府官员收入，增加权力寻租的成本 2、实行“小政府”模式，政府要尽量减少或取缔不必要的对市场经济活动的政策干预和行政管制；3、对于必不可少的政策干预和行政管制，要透明化或市场化。,
