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1、1,Public Finance,主讲谢国财,福建省委党校,管理学教研部,财政学,公共财政管理专题研究,2,本讲讨论内容,一、国家预算二、分税制财政管理体制三、财政政策分析,3,一、国家预算分析,（一）国家预算的概念和分类（二）国家预算的作用（三）国家预算的原则（四）国家预算的组成（五）我国国家预算编制存在的主要问题及对策,4,（一）国家预算的概念和分类,国家预算是国家财政的基本收支计划，是以收支平衡表形式表现的、具有法律地位的文件，是国家财政实现计划管理的工具。国家预算反映了政府活动的范围和方向。,5,国家预算的分类,按照不同的标准，国家预算可以进行不同的分类：,6,1、按预算编制的形式：单
2、式预算和复式预算,单式预算是指将国家的全部财政收支汇集编入一个总预算内，形成一个收支项目安排对照表。,复式预算是指将国家的全部财政收支按其经济性质汇集编入两个或两个以上的预算，从而形成两个或两个以上的收支对照表（如经常预算和建设预算或公共预算和资本预算）。,7,2、按预算的编制方法：基数预算和零基预算,基数预算，也称“增量预算”，是指预算年度的财政收支计划指标的确定，以上年财政收支执行数为基础，再考虑新的年度国家经济发展情况加以调整确定。,零基预算是指新的预算年度财政收支计划指标的确定，不考虑以前年度的收支执行情况，而以“零”为基础，结合经济发展情况及财力可能，从根本上重新评估各项收支的必要性
3、及其所需金额的一种预算形式。,8,3、按预算项目能否反映经济效果：投入预算和绩效预算,投入预算是指只能反映投入项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经济效果的预算。绩效预算是指根据成本-效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算。,9,4、按预算分级管理的要求：中央预算和地方预算,中央预算是指中央政府预算，由中央各部门的预算及地方向中央的上解收入、中央对地方的返还或补助数额组成。中央政府经常预算不列赤字。,地方预算是指由地方各级政府预算组成的预算，包括本级各部门的预算及下级政府向上级政府上解的收入、上级对下级政府的返还或给予补助的数额。地方各级预算不列赤字。,10,5、按收支管理范
4、围和编制程序：总预算和分预算（单位预算）,总预算是指政府财政部门的汇总预算。分预算（单位预算）是指部门、单位或项目的收支预算。,11,（二）国家预算的作用,国家预算主要具有财力保障、调节控制和反映监督的作用。,12,1、财力保障,支持国家政权建设和国防建设支持国家经济建设支持文教科卫事业的发展支持人民生活的改善支持经济体制改革,13,2、调节控制,有效利用国家预算收支的综合平衡，调节社会总供求平衡，促进经济的发展。通过预算支出，调整国民经济结构。,14,3、反映监督,国家预算是国民经济的综合反映。国家预算监督的主要任务是保证国家方针政策的切实执行，保证预算收支任务的顺利完成，同违反财经纪律的现
5、象作斗争。,15,（三）国家预算的原则,1、公开性：国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公之于众，让人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。2、可靠性：每一收支项目的数字指标必须依据充分确实的资料，进行科学计算，不得假定、估算，更不能任意编造。,16,3、完整性：该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏，造假账，预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。4、统一性：各级政府都设有财政部门，也有相应的预算，各级共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。5、年度性：任何一个国家预算的编制和实现，都要有时
6、间上的界定，即预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限，通常为1年（365天）。,17,（四）国家预算的组成,国家预算的组成即国家预算的分级管理问题。现代国家大多数实行多级预算，即有一级政府就应有一级预算。中华人民共和国预算法规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市和市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。”（如下图所示）,18,二、分税制预算管理体制分析,（一）预算管理体制的内涵（二）预算包干体制的运行机制及其缺陷（三）分税预算管理体制及其理论依据（四）我国的分税制改革及其完善,19,预算管理体制，是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财
7、政关系的制度。它的主要内容包括：1、确定预算管理主体和级次，一般是一级政权构成一级预算管理主体；2、预算收支的划分原则和方法；3、预算管理权限的划分；4、预算调节制度和方法。预算管理体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权问题。,（一）预算管理体制的内涵,20,预算管理体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理的主导环节。预算管理体制的类型，其主要标志是各级预算主体的独立自主程度，核心问题是地方预算是否构成一级独立的预算主体。按照这个标准，我国先后实行过四种类型的预算体制：1、统收统支体制；2、统一领导、分级管理体制；3、划分收支，分级包干体制
8、（财政包干体制）；4、分税制。,21,（二）分级包干体制的运行机制及其缺陷,1978年改革开放以来，中央以“放权让利”作为改革的主要内容，将某些权力下放给地方和企业，1980年开始，进行了以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制改革：1980年实行“划分收支、分级包干”体制；1986年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制；1988年起对全国37个地区（不含广州、西安两市）分别实行6种财政包干制，即收入递增包干制、总额分成包干制、总额分成加增长分成包干制、上解额递增包干制、定额上缴包干制、定额补助包干制。,22,财政包干制的缺陷,包死中央，包活地方，助长了地方保护主义。加剧了中央财政的困难局面。,
9、23,（三）分税制预算管理体制及其理论依据,分税制是市场经济国家的普遍做法，它的主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构成名副其实的一级预算主体。其内涵包括：1、一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。2、在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府的职责范围（事权），在此基础上划分各级政府的预算支出职责范围（财权）。3、对收入划分采用分税制。4、实行预算调节制度（转移支付制度），包括纵向调节（转移）和横向调节（转移）两种形式。5、分税制是适应各国的政治经济制度和历史传统长期形成的，是相对稳定的体制，但集权与分权关系及其调节方法可以有经常性的调整。,24,（四）我国
10、分税制改革及其完善,分税制是指按事权划分各级政府间的财政支出，依据事权与财权相结合的原则，主要按税种来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节的财政预算管理体制。实行分税制的意义：1、推动我国社会主义市场经济体制的建立；2、增强中央对国民经济的宏观调控能力；3、有利于我国分级财政的真正建立。,25,分税制改革的指导思想：,1、正确处理中央和地方的利益关系，促进国家财政收入的合理增长，逐步提高中央财政收入的比重；2、合理调节地区之间的财力分配；3、坚持统一政策与分级管理相结合的原则；4、坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。,26,三、财政政策分析,
11、（一）财政政策的涵义（二）财政政策的类型（三）财政政策与货币政策的配合（四）我国的财政政策,27,（一）财政政策的涵义,财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标，而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及其相应的措施。,28,（二）财政政策的类型,1、按调节经济周期的作用来划分：（1）自动稳定的财政政策：财政政策能够根据经济波动情况自动发挥作用，无需借助外力就能发挥作用。主要表现为税收的自动稳定性（企业所得税和累进的个人所得税）和政府支出的自动稳定性。,（2）相机抉择的财政政策：财政政策本身没有自动稳定作用，需要借助外力才能发挥作用。包括汲水政策和补偿政策。,29,2、按调节国民经济总量的作
12、用来划分（1）扩张性财政政策（赤字财政政策）：通过减税（降低税率）和增加财政支出来增加和刺激社会的总需求。（2）紧缩性财政政策（盈余财政政策）：通过增税（提高税率）和减少财政支出来减少和抑制社会总需求。（3）中性财政政策（平衡财政政策）：通过财政收支平衡使财政收支对社会总需求的影响保持中性。,30,（四）我国的积极财政政策,这是由当时的宏观经济形势决定的。我国1993年以来对经济过热和通货膨胀的治理，于1996年实现了“软着陆”，并带来两个转变。一个是由卖方市场转变为买方市场。需求萎缩，质次价高的商品卖不出去，经济增长率下滑，物价持续下降，出现通货紧缩的趋势。另一个是由粗放型经济转变为集约型经
13、济。市场竞争激烈，企业面临破产倒闭的压力。加上1998年亚洲金融危机对我国经济的不利影响，出口受阻，加大了经济增长率下滑的势头。中央审时度势，果断决定实施积极财政政策。,31,实施积极财政政策采取的措施,实施积极财政政策的措施主要是增发国债，扩大政府投资，刺激社会需求，同时调整经济结构。增发国债的重点，用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库和城市公用事业等六方面。,32,积极财政政策的成效,1、有效扩大了投资需求，拉动了GDP 的增长。19982003年发行了8000亿元长期国债，带动社会投资35000亿，拉动每年1.5到2个百分点的GDP增长；2、集中力量解决了一些多年想解
14、决而没能力解决的大事，如大江大河治理、沙漠治理、农电改造、三峡工程、西气东输、南水北调等；3、推动了企业的技术进步和产业升级：4、促进了产业结构和地区结构的优化；5、改善了城乡居民的生产生活条件，推进了社会事业发展；6、实现了财政收支的良性循环。,33,货币政策同财政政策的积极配合,这次宏观调控实际上是从货币政策措施开始的，实施积极财政政策之后，中央银行以稳健的货币政策给予了积极的配合。,34,积极财政政策的转型：由积极到稳健,1、宏观经济形势发生了变化，出现了局部过热现象，物价已经从通宿转为通胀。2、积极（扩张性）财政政策导致财政风险加大。一是国债可能对民间投资和消费产生“挤出”效应，二是国债发行带来了财政风险。,35,政府通过增发长期建设国债为主要内容的积极财政政策有效刺激了总需求，给经济增长注入了政策动力，将通货紧缩风险有效化解。但7年间发行的9100亿元国债直接带来了高额财政赤字，2002年及2003年财政赤字连续两年达到3198亿元，刷新了建国以来的历史纪录。因此，中国经济持续高速增长重新带来了经济过热的通货膨胀风险，在此情况下，通过实施稳健的财政政策对政府支出进行抑制可避免新一轮的通货膨胀风险的集中。立足国内市场，带动民间投资和消费，使之成为我国经济增长的主要推动力，是当前以发展为主题的重大措施。,36,谢谢大家！THANK YOU,
